上海“兩張網(wǎng)”建設(shè)的發(fā)展背景、實踐意義和未來展望

石磊 熊競 劉旭

摘要：為探索走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，深入貫徹習(xí)近平總書記2019年考察上海時的重要講話精神，上海市圍繞“政務(wù)服務(wù)和城市管理進一步科學(xué)化、精細化、智能化”目標，全力抓好政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)建設(shè)。經(jīng)過一年的探索嘗試，全市上下不斷豐富“兩張網(wǎng)”的理論內(nèi)涵和外延，逐漸形成了符合超大城市治理特點的體系架構(gòu)和價值導(dǎo)向。但是，在“兩張網(wǎng)”理論落地、實體運作等方面仍存在進一步優(yōu)化完善之處，深度剖析上海市關(guān)于“兩張網(wǎng)”建設(shè)的思想理念，挖掘政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐意義，以期為推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供上海樣本。

關(guān)鍵詞：一網(wǎng)通辦;一網(wǎng)統(tǒng)管;智慧城市;整體政府

政府簡政放權(quán)、提高政府辦事效能和增強人民滿意度，一直是現(xiàn)代政務(wù)服務(wù)改革孜孜以求的目標?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為政府治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，其淵源與發(fā)展由來已久。[1]黨的十八大以來，全面深化“放管服”改革，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，最大限度激發(fā)社會與市場活力，構(gòu)建最簡最優(yōu)最高效的政務(wù)服務(wù)體系，成為新一輪行政體制改革的重要內(nèi)容。[2]2019年11月，習(xí)近平總書記在上海調(diào)研時強調(diào)，抓好政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，做到實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。自此，“兩張網(wǎng)”建設(shè)，成為上海推進超大城市精細化治理的新起點、新方向、新目標。

一、“兩張網(wǎng)”的發(fā)展背景

在經(jīng)濟全球化和國際產(chǎn)業(yè)分工日趨復(fù)雜的新形勢下，各國政府都致力于推動政府變革、提高行政效率、增強民眾滿意度，全方位、多維度的城市治理變革不斷升級?？v觀國內(nèi)，由于信息技術(shù)帶來的便捷性，提升了政府的回應(yīng)性、公共服務(wù)水平和社會治理質(zhì)量，上海目前推進的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，正是主動融入技術(shù)變革之大局，順勢而為、乘勢而上，成為全面深化改革的“當頭炮”、政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”。

（一）對標國際一流：整體政府是世界各國政府未來發(fā)展的主流趨勢

上世紀80年代的英國撒切爾夫人政府、美國里根政府時期，“引入企業(yè)管理理念、提高政府效率、重塑政府形象”等新公共管理理論盛行，其中整體政府、無縫隙政府等整體性治理理念，對于我國政府存在的“相互推諉、條塊分裂”等頑癥，帶來了解決思路和啟發(fā)。世界各國運用整體政府理論進行變革最著名的形式是“一站式”服務(wù)”（One-Stop-Service），最早是歐美國家的商業(yè)概念，指客戶一旦進入某個服務(wù)站點，通過集成、整合服務(wù)，所有的問題都可以解決。[3]而“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”就是遵循這一理念，強調(diào)政府辦事的一站式、流線型、合作化，堅持以人為本的導(dǎo)向和信息技術(shù)為核心的治理手段，最終可以為公民提供無縫隙的整體型政府公共服務(wù)。

（二）響應(yīng)國家號召：智慧城市建設(shè)是實現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃和中國式“整體政府”的技術(shù)變革

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也凝聚著我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能。中國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到了2019年的60.6%，取得了舉世矚目的成就。[4]但作為全球最大的發(fā)展中國家，中國城鎮(zhèn)化進程中還存在不少問題。在新興技術(shù)迅猛發(fā)展的時代，面對各種城市發(fā)展難題和困境，政府現(xiàn)代化治理能力建設(shè)比以往任何時候都更為緊迫和重要。[5]2014年3月出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》首次將“推進智慧城市建設(shè)”寫入了國家戰(zhàn)略規(guī)劃;同年8月，國家發(fā)改委、工信部、科技部、公安部、財政部、國土部、住建部、交通部等八個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次正式闡述智慧城市概念：運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。近幾年“從信息技術(shù)（Information Technology）到數(shù)據(jù)技術(shù)（Data Technology），再到操作技術(shù)（Operational Technology）”的時代變革中，傳感器、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算和人工智能成為政府日常公共管理的重要手段，所以要遵循技術(shù)變革的趨勢，順時而為、順勢而上，推進政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府治理能力。

（三）爭創(chuàng)上海品牌：“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是彰顯超大城市治理水準的硬核實力

面對國內(nèi)外復(fù)雜而嚴峻的經(jīng)濟形勢，城市之間的商貿(mào)競爭，已從過往的“商務(wù)成本競爭”演變成了“營商環(huán)境競爭”，只有實現(xiàn)城市總體營商環(huán)境的改善，用“軟環(huán)境”抵消“硬成本”，才能更好實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。2018年3月，時任上海市長應(yīng)勇在十三屆全國人大一次會議上海代表團全體會議上，回答媒體熱點問題時首提“一網(wǎng)通辦”;同月，上海市委書記李強在市委常委會舉行擴大會議時指出，要努力實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。2018年10月17日，上海“一網(wǎng)通辦”總門戶正式上線運行，并出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)和“一網(wǎng)通辦”管理辦法》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》等一系列配套文件。

上海始終處于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市的“風(fēng)口浪尖”，城市人口總量和建筑規(guī)模龐大，有的城市問題也更顯突出。在這樣高密度、高復(fù)雜、高流動的城市體中，依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)和一般的技術(shù)手段，很多矛盾和問題都看不清楚、管不過來、處理不了?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)有助于從海量數(shù)據(jù)資源中分析研判潛在風(fēng)險，為城市治理帶來更加持久的推動力，也為更早應(yīng)對突發(fā)事件提供了可靠的決策基礎(chǔ)。2018年11月，習(xí)近平總書記考察上海浦東新區(qū)的城市運行綜合管理中心時指出，既要善于運用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細心、耐心和巧心提高精細化水平，繡出城市的品質(zhì)品牌。2020年2月，上海市出臺《關(guān)于進一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見》，明確了成為全球新型智慧城市排頭兵和全國智慧社會、智慧政府發(fā)展先行者的奮斗目標;同年4月，上海市委書記李強在全市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作推進大會上強調(diào)，“兩張網(wǎng)”建設(shè)是城市治理的“牛鼻子”工作，牽動著改革發(fā)展穩(wěn)定全局，牽動著長遠發(fā)展大局。新時代背景下，上海以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”為基礎(chǔ)的城市治理變革已經(jīng)開啟。

二、“兩張網(wǎng)”建設(shè)的實踐意義

城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為上海城市治理的“牛鼻子”工作，已經(jīng)成為我們推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、提升高水平治理的有力牽引，牽住了這個“牛鼻子”，許多城市治理工作就能綱舉目張，用現(xiàn)代化科技賦能，推動治理由人力密集型向人機交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，由被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變，推動工業(yè)社會政府向數(shù)字、智能和智慧政府邁進。[6]

（一）踐行“人民城市”理念的重要手段

政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”圍繞高效辦成一件事，優(yōu)化營商環(huán)境，帶動產(chǎn)業(yè)升級、功能升級，始終保持城市活力;城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”圍繞高效處置一件事，提升城市治理效能，讓城市更貼心、更安心、更舒心。“兩張網(wǎng)”都是高效、精準、智慧的城市現(xiàn)代化治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強調(diào)的都是如何更好為了人民、依靠人民、滿足人民群眾對美好生活的向往。

（二）現(xiàn)代技術(shù)提升城市治理水平的重要載體

從1760年前后的第一次工業(yè)革命開始，到19世紀以電氣技術(shù)、內(nèi)燃機為代表的第二次工業(yè)革命，再發(fā)展為20世紀以電子信息技術(shù)為基礎(chǔ)的第三次工業(yè)革命，可以說每一次工業(yè)革命的發(fā)生都伴隨著人類技術(shù)形式和社會制度結(jié)構(gòu)的深刻變化。[7]同樣的，上海在“兩張網(wǎng)”建設(shè)中要實現(xiàn)城市治理各類數(shù)據(jù)的實時匯集和處理，要將城市治理要素、對象、過程、結(jié)果等全方位呈現(xiàn)，要對城市治理各類事項進行集成化、協(xié)同化、閉環(huán)化處置，[8]都必須依靠強有力的信息化技術(shù)手段。近年來，上海積極培育人工智能發(fā)展，搶占人工智能產(chǎn)業(yè)高地，騰訊、阿里、華為、商湯科技等一批互聯(lián)網(wǎng)巨頭及“獨角獸”，微軟亞洲研究院、聯(lián)影智能、依圖科技等AI領(lǐng)先企業(yè)都紛紛落地上海，為上?！皟蓮埦W(wǎng)”建設(shè)提供了頂尖人才保障和一流技術(shù)支撐。

（三）深化政府體制機制改革的重要實踐

上海作為承載兩千多萬人口的現(xiàn)代化國際大都市，在城市運行體系建設(shè)中堅持“應(yīng)用為要、管用為王”的價值導(dǎo)向，努力做到“在實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”。上海明確“三級平臺、五級應(yīng)用”的基本架構(gòu)（即市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市運行平臺，市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、社區(qū)/樓宇、單位）五級啟用治理職能，形成金字塔型的治理格局：90%以上事項要在街鎮(zhèn)層面解決、少數(shù)事項在區(qū)級層面解決，極個別的重大突發(fā)事項提到市級層面解決。其中的關(guān)鍵在于打破部門壁壘、條塊藩籬，讓政府各部門、各單位從單打獨斗轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同作戰(zhàn)的“大一統(tǒng)”，進一步打造縱向到底、橫向到邊的“一盤棋”城市治理格局。2020年9月27日正式啟用的上海市城市運行管理中心指揮大廳，是城市體征數(shù)據(jù)的樞紐節(jié)點、全市指揮及資源調(diào)配的核心環(huán)節(jié)，48個政府部門的179個系統(tǒng)、710個應(yīng)用全部歸集到市城運中心，統(tǒng)一對實時數(shù)據(jù)進行交換分析，并形成聯(lián)勤聯(lián)動的閉環(huán)處置機制。

三、下一階段推進“兩網(wǎng)融合”的展望和建議

“一網(wǎng)通辦”對象是個人、企業(yè)，側(cè)重服務(wù)和質(zhì)量;“一網(wǎng)統(tǒng)管”對象是政府，側(cè)重管理和處置。“兩張網(wǎng)”互為表里、緊密聯(lián)系，而且綜合性、系統(tǒng)性、延展性都很強，核心要義都是數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)集成、聯(lián)勤聯(lián)動、共享開放。所以，下一步可以思考“兩張網(wǎng)”是否能夠成為“一張網(wǎng)”，走向融合的“一網(wǎng)通治”？這就需要一個過程，需要我們不斷解放思想、迭代認知，按照城市治理現(xiàn)代化、精細化和智慧化的要求，進一步加強探索，以期未來在更深層次、更寬領(lǐng)域撬動政府管理和服務(wù)的全面深化改革。

（一）體制層面：要進一步明確協(xié)同指揮機構(gòu)，打造融合統(tǒng)一的“職業(yè)隊”

上海市自2019年部署推動城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作以來，堅持全市“三級平臺、五級應(yīng)用”頂層設(shè)計，鼓勵結(jié)合基層原創(chuàng)成果，分層分類分級推動全市各層級的城市運行管理中心建設(shè)。結(jié)合當前實際，上海在市級層面有公安局（城運1.0）、住建委（城運2.0，又稱“小城運”）、城市運行管理中心、大數(shù)據(jù)中心等部門、單位共同參與城市運行管理體系建設(shè)，各區(qū)則主要由區(qū)行政服務(wù)中心、區(qū)城市運行管理中心、區(qū)大數(shù)據(jù)中心牽頭，區(qū)相關(guān)職能部門一起參與“兩張網(wǎng)”建設(shè)，比如某區(qū)通過“三大中心、一套班子”的方式，將“兩張網(wǎng)”整合起來，形成“三位一體”運行模式——行政服務(wù)中心在前端，推動政府改革精簡化;城市運行管理中心在中端，推動城市管理精細化;大數(shù)據(jù)中心在后端，推動數(shù)據(jù)服務(wù)精準化。

有鑒于此，上海市應(yīng)從全局角度出發(fā)，進一步完善頂層設(shè)計，盡快研究發(fā)布自上而下統(tǒng)一的“兩張網(wǎng)”建設(shè)體系架構(gòu);市、區(qū)兩級機構(gòu)編制管理部門要研究制定相應(yīng)的“三定方案”，明確承接“兩張網(wǎng)”建設(shè)職責(zé)的協(xié)同指揮機構(gòu)或部門，由其“名正言順”推進政務(wù)服務(wù)和城市運行規(guī)范化建設(shè)，實現(xiàn)全市“兩張網(wǎng)”建設(shè)一脈相承、同頻共振。市里承接“兩張網(wǎng)”建設(shè)職責(zé)的部門要出臺相應(yīng)的執(zhí)行標準和考核方案，解決當前因管理體系多、指令多，導(dǎo)致區(qū)、街鎮(zhèn)在承接市級部門的數(shù)據(jù)、算法和業(yè)務(wù)等方面陷入“政出多門、手勢不一”的問題。

（二）機制層面：要進一步打破行政部門壁壘，打造聯(lián)勤聯(lián)動的“共同體”

目前，“一網(wǎng)通辦”大力推進審批“兩集中”（部門行政審批事項向一個科室集中、行政審批科室向行政服務(wù)中心集中）、受理“零差別”改革，形成“前臺零差別受理、中臺一鍵呼叫專業(yè)支撐、后臺透明工坊分類審批”工作流程;“一網(wǎng)統(tǒng)管”處置流程則大多依托網(wǎng)格化管理機制，根據(jù)需要細化網(wǎng)格單元，合理確定綜合網(wǎng)格管理事項，推動公安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)監(jiān)管等各類管理和執(zhí)法力量下沉到網(wǎng)格，實現(xiàn)城市運行綜合管理“縱向到底、橫向到邊、全覆蓋、無盲區(qū)”高效、精細化運行。所以，無論是追求高效辦成一件事的“一網(wǎng)通辦”，還是追求高效處置一件事的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，都涉及跨部門、跨層級、跨區(qū)域問題的協(xié)調(diào)處置，下階段要進一步打破條塊藩籬，推動地區(qū)間、部門間、條塊間的業(yè)務(wù)流程革命性再造，以整體性政府思維促進“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”有機融合，跳出各自為戰(zhàn)的“小視野”，形成主動跨前、相互補臺、協(xié)同聯(lián)動的“大格局”，讓城市服務(wù)和管理模式更高效、更便捷、更精準。

（三）技術(shù)層面：要進一步發(fā)揮科技賦能作用，凸顯超大城市的“智治力”

而今，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)正全方面滲透于經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，全面改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。城市作為一個有機生命體，其治理決不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，只關(guān)注某個領(lǐng)域的單兵突進，而缺乏相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)同配合。面對復(fù)雜多變的社會矛盾和利益沖突，僅僅依靠傳統(tǒng)以人工手段為主的城市治理模式，已經(jīng)遠遠不能滿足現(xiàn)實需要，必須充分借助“兩張網(wǎng)”建設(shè)這樣涉及范圍廣、技術(shù)運用要求高的系統(tǒng)工程，來緩和城市治理中的突出矛盾，積累行之有效的管理經(jīng)驗。

數(shù)字政府關(guān)鍵是突破部門壁壘、信息孤島，實現(xiàn)信息匯集、共享和運用，核心技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng);智能政府是在此基礎(chǔ)上，通過多維度算法，主動去發(fā)現(xiàn)和處置問題，核心技術(shù)是大數(shù)據(jù)和人工智能深度學(xué)習(xí)。[8]現(xiàn)代化智慧政府則更加突出“城市大腦”功能，可以自動收集群眾需求和城市治理突出問題，由后臺分析研判后形成處置意見，再由前端去執(zhí)行，核心是物聯(lián)網(wǎng)、人工智能視覺聽覺識別技術(shù)等。所以，上海市各級城市運行管理中心都要能夠綜合運用傳統(tǒng)治理和智慧治理、融合“土辦法”和高科技的各自優(yōu)勢——通過高科技賦能，提高“人工”的智慧化;通過人力引導(dǎo)，確保高科技貼地氣，以“兩張網(wǎng)”提升城市的發(fā)展能級與治理效能，并著眼于增進各類人群在城市中的福祉，建設(shè)成一座更好的“人民城市”。

參考文獻：

[1]周晨瑞.“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”面臨的問題及出路——以浙江省“最多跑一次”改革為例[J].山西經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2019（1）：59-63.

[2]陶振.政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”何以可能？——以上海為例[J].蘭州學(xué)刊，2019（11）：121-133.

[3]寧競.整體政府視角下衢州市“最多跑一次”改革實踐研究[D].杭州：浙江工業(yè)大學(xué)，2019.

[4]姜鵬，郗望，倪砼.新型城鎮(zhèn)化背景下的智慧城市發(fā)展展望[J].人工智能，2019（6）：105-113.

[5]黃志凌.智慧政務(wù)建設(shè)與政銀合作[J].中國金融，2019（14）：45-48.

[6]吳頔.線上線下協(xié)同“高效處置一件事”[N].解放日報，2020-07-16（2）.

[7]李俊江，孟勐.第四次工業(yè)革命：全球經(jīng)濟瓶頸期突破現(xiàn)狀的良藥[N].中國社會科學(xué)報，2017-10-10（2）.

[8]趙原江，戴佳慧，楊斯鈺.人工智能與護理安全管理[J].全科護理，2019（31）：3901-3905.