應(yīng)急管理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的思路與對策

趙祚翔，胡貝貝

（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

2019年年末，新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情（以下簡稱“新冠疫情”）暴發(fā)并迅速波及全國，伴隨2020年春節(jié)前后人員流動頻繁，疫情的防控難度大大增加，能否迅速掌握疫情傳播的準(zhǔn)確信息，及時有效地甄別潛在傳播人群并采取科學(xué)的管控和防治手段，關(guān)系到全國人民的生命安全和社會穩(wěn)定，也是對我國突發(fā)公共應(yīng)急管理體制建設(shè)提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和考驗。國家主席習(xí)近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議中強(qiáng)調(diào)，要健全科學(xué)研究、疾病控制、臨床治療的有效協(xié)同機(jī)制，及時總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗，形成制度化成果，完善突發(fā)重特大疫情防控規(guī)范和應(yīng)急救治管理辦法；同時，還專門提出要鼓勵運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。在此背景下，本研究旨在深入探討數(shù)字技術(shù)與疫情防控應(yīng)急管理體系的融合問題，通過分析我國在新冠疫情防控工作中數(shù)字化治理的實(shí)踐與挑戰(zhàn)，歸納總結(jié)數(shù)字技術(shù)與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系融合的有效路徑和模式，以期為我國建設(shè)數(shù)字化、智能化的應(yīng)急管理體系，提升現(xiàn)代化治理能力提供思路和支撐。

1 數(shù)字化治理與應(yīng)急管理的國內(nèi)外研究與實(shí)踐

1.1 數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的理論研究回顧

大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，為政府治理能力現(xiàn)代化水平的提升提供了技術(shù)支撐。借助數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府對公共管理領(lǐng)域的信息收集和分析能力，以及各部門之間的協(xié)調(diào)溝通能力將會得到大幅度提升，對其日常業(yè)務(wù)流程再造、資源優(yōu)化整合、跨層級業(yè)務(wù)精準(zhǔn)服務(wù)等方面的管理體系重構(gòu)將會起到重要的推動作用［1］，政府的組織架構(gòu)也會朝著扁平化方向發(fā)展。

聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）［2］對數(shù)字化政府的定義是：公共部門對信息和通信技術(shù)的使用，旨在改善其公共服務(wù)的供給，鼓勵公民更便利地參與決策過程，并使政府更加負(fù)責(zé)、透明和有效。Accenture［3］的研究表明，數(shù)字化政府公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型建設(shè)涵蓋了從基礎(chǔ)設(shè)施、治理方式、工作流程、溝通渠道和新服務(wù)模式交付的前臺與后臺改造，一個完善的數(shù)字化政府能夠提高公眾對其提供公共服務(wù)的滿意度，增強(qiáng)政府信任水平，提高整體經(jīng)濟(jì)活力。Dawes［4］認(rèn)為數(shù)字化政府本質(zhì)上反映了政府的治理體系轉(zhuǎn)型，是公民和社會信息收集、使用和傳播的便利化融合，這也要求政府對數(shù)字時代的治理前景有一個更全面、更靈活的認(rèn)識。數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型中的障礙是離散化的政府業(yè)務(wù)流程、互不兼容的立法框架、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和層級關(guān)系，這些影響了公共部門中各組織間信息共享和組織因素的重塑，而解決這些問題也是一個漫長的組織關(guān)系演化和學(xué)習(xí)過程［5］。Dawes 等［6］在研究中提出了一個概念模型用于將數(shù)字化政府現(xiàn)象理解為一種動態(tài)現(xiàn)象，其中政策、管理、組織、技術(shù)和數(shù)據(jù)都在給定的社會、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中相互作用。因此，數(shù)字時代治理的改革思維應(yīng)該是采取整體視角和反碎片化流程來應(yīng)對公眾需求，要實(shí)現(xiàn)組織變革和效率變革就需要完全營造一個政府?dāng)?shù)字化運(yùn)營的新模式，而不應(yīng)該僅僅依靠數(shù)字化技術(shù)渠道對傳統(tǒng)行政和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行補(bǔ)充。

黨的十九大報告提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國和智慧社會，數(shù)字化環(huán)境中的政府治理能力變革已經(jīng)成為我國各級政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，政府的管理體系和治理能力也隨著數(shù)據(jù)的開放與智能化應(yīng)用不斷發(fā)生改變。馬建堂［7］認(rèn)為，大數(shù)據(jù)可以被政府應(yīng)用在治理效率提升、重構(gòu)治理模式、破解治理難題等多個方面，是促進(jìn)國家治理變革的基礎(chǔ)性力量，在具體治理領(lǐng)域，如精準(zhǔn)醫(yī)療、個性化教育、社會監(jiān)管、輿情監(jiān)測預(yù)警，大數(shù)據(jù)的使用使得以往無法實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)變得簡單、可操作、更加透明，為政府解決治理“頑疾”和“痛點(diǎn)”提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。王嘯宇等［8］闡釋數(shù)字政府的體系架構(gòu)和創(chuàng)新機(jī)理反映了治國理政和服務(wù)公眾的新形態(tài)，能夠降低行政成本、增強(qiáng)行政的科學(xué)性、促進(jìn)治理的精細(xì)化，在實(shí)踐應(yīng)用中，數(shù)據(jù)政務(wù)的多維面向及功能圖景能夠理順政府與各個領(lǐng)域間的關(guān)系，有效提升社會協(xié)同發(fā)展的合力。鐘偉軍［9］對我國現(xiàn)有政府信息平臺建設(shè)中的行政化和封閉化現(xiàn)象分析，提出了“以用戶為中心”的理念，說明了將公民視為用戶應(yīng)成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基本邏輯。在針對數(shù)字化政務(wù)改革的具體操作和實(shí)踐的研究中，趙光勇等［10］通過對浙江省“最多跑一次”改革的研究發(fā)現(xiàn)，政府對民眾的服務(wù)承諾不僅是政府體制機(jī)制改革的切入口，也是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)倒逼政府流程再造的抓手。黃建偉等［11］認(rèn)為，我國當(dāng)前數(shù)字化政府的發(fā)展仍停留在數(shù)字化的技術(shù)層面，對于治理的核心層面重視程度不夠，而數(shù)字治理目標(biāo)達(dá)成的過程中“數(shù)字”與“治理”如何平衡、公民的互動參與、數(shù)字治理中的政府角色等問題尚需要更深入地研究。

目前，國內(nèi)外理論界對數(shù)字化治理的研究主要集中在數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用對公共服務(wù)交付系統(tǒng)、工作流程改進(jìn)、績效評價體系、成本效益分析、改善組織結(jié)構(gòu)的影響，一些涉及數(shù)字化政府的政治學(xué)和社會學(xué)研究也討論了數(shù)字化技術(shù)對政府公開透明度、行政問責(zé)制、公民和社區(qū)參與以及個人隱私等方面的影響，研究成果具有較強(qiáng)的公共管理學(xué)價值，但具體到數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理的結(jié)合問題，研究成果則相對較少。

1.2 數(shù)字化應(yīng)急管理的實(shí)踐探索

諸多發(fā)達(dá)國家早在20 世紀(jì)就著手開展數(shù)字化應(yīng)急管理的相關(guān)研究，并將數(shù)字化技術(shù)廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域的應(yīng)急管理體系建設(shè)。

美國政府在1979年就成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA），并于2003年“9·11”事件和炭疽熱病菌事件發(fā)生后將FEMA并入新成立的國土安全部，成為國土安全部4 個下屬部門之一。近年來，F(xiàn)EMA調(diào)動大量科技資源開展廣泛的科學(xué)研究與實(shí)驗，在全國范圍內(nèi)建立起獨(dú)特的信息處理系統(tǒng)和多級實(shí)驗室反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，為有效應(yīng)對各類公共安全突發(fā)事件提供必要的數(shù)據(jù)、理論、技術(shù)和設(shè)備。為了進(jìn)一步克服公共數(shù)據(jù)分散在各聯(lián)邦、州立或私人機(jī)構(gòu)致使數(shù)據(jù)整合受阻的困局，美國聯(lián)邦政府發(fā)起設(shè)立了“工作單位與家庭住址縱向動態(tài)系統(tǒng)（LEHD）”的大數(shù)據(jù)項目。LEHD 較全面地整合了普查與企業(yè)數(shù)據(jù)，同時對人口和就業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行歷時及實(shí)時的查詢分析。2010年后，LEHD 整合了自然和人為災(zāi)害數(shù)據(jù)，推出以公共應(yīng)急為目的的數(shù)據(jù)應(yīng)用，更好地發(fā)揮了數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理體系中的價值。當(dāng)大范圍的突發(fā)事件發(fā)生后，LEHD能夠快速分析出受災(zāi)人口數(shù)量及特征，從而為下一步的應(yīng)急、撤離等部署甚至恢復(fù)計劃提供決策依據(jù)［12］。

日本是人口稠密和自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國家，也是應(yīng)急管理的先驅(qū)和模范國家。目前，日本已經(jīng)建立起了由首相擔(dān)任主席的中央預(yù)防事故委員會，并制定了一套連貫的規(guī)則，以便對所有突發(fā)危機(jī)事件作出快速反應(yīng)。自1995年神戶大地震災(zāi)難以來，日本政府一直致力于利用數(shù)字化手段來完善應(yīng)急管理模式，并建立起基于地理信息系統(tǒng)（GIS）和計算機(jī)通用網(wǎng)絡(luò)的危機(jī)管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)包含不同的子系統(tǒng)，用于操作災(zāi)害預(yù)防、事中救援、災(zāi)后重建、損害評估等應(yīng)急管理相關(guān)功能［13］。此外，2003—2007年間，日本安裝了世界上最先進(jìn)的地震和海嘯預(yù)警系統(tǒng)，這也是日本政府危機(jī)管理系統(tǒng)的主要部分之一。通過大數(shù)據(jù)分析，該預(yù)警系統(tǒng)在2011年“3·11”地震爆發(fā)前曾向市民發(fā)出臨震預(yù)警和海嘯預(yù)警，在政府應(yīng)對危機(jī)管理決策和緊急救援中發(fā)揮了重要作用［14］。在引入大數(shù)據(jù)應(yīng)對突發(fā)公共危害中，日本政府不斷加強(qiáng)與媒體和通信公司的合作：在災(zāi)害發(fā)生時，政府組織的緊急救援隊可以通過分析來自手機(jī)、汽車導(dǎo)航系統(tǒng)等發(fā)出的位置數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確獲取情報、快速支援受災(zāi)地區(qū)；災(zāi)民也可以通過無線通信網(wǎng)絡(luò)來實(shí)時了解疏散路線和交通狀況等信息。日本的一些媒體，例如NHK 頻道也承擔(dān)著廣播預(yù)警系統(tǒng)、傳播救災(zāi)信息、引導(dǎo)輿情的重要責(zé)任［15］。

在幫助政府應(yīng)用數(shù)字化手段防控公共衛(wèi)生事件中，谷歌（Google）在2008年啟動了“谷歌流感趨勢（GFT）”研究項目。在美國，由于季節(jié)性流感導(dǎo)致患者前往急診科就診和住院次數(shù)增加，給本來就很緊張的醫(yī)療系統(tǒng)帶來很大的壓力。許多研究也證實(shí)了，急診科的擁擠與關(guān)鍵治療手段的延遲與患流感死亡率增加有直接關(guān)系［16］。流感大流行對美國醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了公認(rèn)的嚴(yán)重威脅，而傳統(tǒng)的監(jiān)視手段，例如疾病控制和預(yù)防中心（CDC）搭建的“美國流感前哨提供者監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)”，則依賴于許多指標(biāo)的收集，包括臨床癥狀、病毒學(xué)實(shí)驗室結(jié)果、住院人數(shù)和死亡率統(tǒng)計，導(dǎo)致數(shù)據(jù)報告往往出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。因此，要對季節(jié)性和大流行性流感進(jìn)行有效管理，就需要通過及時、準(zhǔn)確的監(jiān)控來盡早發(fā)現(xiàn)疫情。GFT 項目的最初版本是采取了大數(shù)據(jù)和小數(shù)據(jù)的結(jié)合分析，在5 000 萬個搜索詞中找到最佳匹配以適應(yīng)1 152 個數(shù)據(jù)點(diǎn)，并與美國流感前哨提供者監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)中報告的國家、地區(qū)、州和城市級別檢測到的流感數(shù)據(jù)進(jìn)行對比匹配，通過建立4.5 億組數(shù)學(xué)模型來分析特定檢索詞條的頻率與流感傳播的時間和空間聯(lián)系。2009年美國甲型H1N1 流感暴發(fā)的前幾周，谷歌進(jìn)行流感趨勢分析，成功預(yù)測了H1N1 在具體州區(qū)的傳播范圍，為公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供了有效、及時的數(shù)據(jù)信息［17］。之后，GFT 預(yù)測模型經(jīng)過幾次調(diào)整和改進(jìn)，雖然在預(yù)測中因為算法過度擬合導(dǎo)致數(shù)值偏高而受到一些質(zhì)疑［18］，但是其提供的方法基礎(chǔ)為傳統(tǒng)的流行病防控工作開啟了新的思路，類似的應(yīng)用也提高了針對疾病的數(shù)字化監(jiān)測效率，具有較大的透明度和及時性，對政府改進(jìn)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理模式產(chǎn)生了積極的影響。

目前，對于數(shù)字化應(yīng)急管理的應(yīng)用研究形成了3 個方面的認(rèn)識。一是數(shù)字化應(yīng)急管理的本質(zhì)是數(shù)字技術(shù)的革新，是現(xiàn)有管理體系圍繞數(shù)字化理念和技術(shù)應(yīng)用的拓展，豐富了災(zāi)害的救援和響應(yīng)的技術(shù)路線［19］。例如，Kau 等［20］提出了一種基于智能手機(jī)終端的危險事件檢測系統(tǒng)和廣域救援系統(tǒng)的新穎算法結(jié)構(gòu)，該應(yīng)用在監(jiān)測到突發(fā)醫(yī)療事件后，可以通過全球定位系統(tǒng)（GPS）或輔助GPS 獲取用戶的位置，并通過通信網(wǎng)絡(luò)將其發(fā)送到救援中心，以便用戶可以立即獲得醫(yī)療幫助。為了提升突發(fā)事件的響應(yīng)速度，Kwan 等［21］研究將實(shí)時3D GIS 技術(shù)應(yīng)用于GIS 的智能應(yīng)急系統(tǒng)的可行性，并使用俄亥俄州富蘭克林縣GIS 數(shù)據(jù)庫的集成3D 網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)來驗證模型結(jié)果，進(jìn)一步討論了智能應(yīng)急系統(tǒng)對實(shí)施營救的應(yīng)急決策能力和支持功能。二是數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用不僅拓展了應(yīng)急管理的渠道，基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的城市公共安全應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)還可以實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)控和準(zhǔn)確預(yù)測，對重大突發(fā)性事件的預(yù)防可以起到關(guān)鍵性作用［22］。如Chun 等［23］將眾包技術(shù)與傳感網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合，構(gòu)建了開放平臺的城市應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案管理的自動化和功能化，可為政府的應(yīng)急計劃和響應(yīng)提供共享服務(wù)。三是數(shù)字化治理應(yīng)該貫穿應(yīng)急管理的全生命周期。隨著大數(shù)據(jù)和無線傳感技術(shù)的不斷發(fā)展，環(huán)境傳感器數(shù)據(jù)和社交媒體數(shù)據(jù)將在應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)全周期提供越來越多的便利［24］。而大數(shù)據(jù)的兩個主要來源，即專用傳感器網(wǎng)絡(luò)和多功能傳感器網(wǎng)絡(luò)，也被證明可以有效提升災(zāi)難管理的信息質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量［25］。但是，目前基于不同部門之間數(shù)據(jù)的非結(jié)構(gòu)化，以及應(yīng)急管理應(yīng)用程序能否及時利用海量數(shù)據(jù)資源來幫助政府和社會作出相應(yīng)的決策分析，依然是全球范圍內(nèi)數(shù)字化應(yīng)急管理體系建設(shè)的主要挑戰(zhàn)［26］。

2 數(shù)字化治理在新冠疫情防控中的實(shí)踐

我國《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》首次將公共安全作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重點(diǎn)研究領(lǐng)域之一，并要求從整體上對公共安全科技問題進(jìn)行戰(zhàn)略研究以及部署，特別是在應(yīng)對突發(fā)公共事件中，如何更好地利用先進(jìn)的信息技術(shù)和豐富的數(shù)據(jù)資源來助力管理部署和科學(xué)決策，對影響公共安全的突發(fā)事件作出快速反應(yīng)、部署和調(diào)度，是未來構(gòu)建數(shù)字化應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容。由于我國應(yīng)急管理研究起步較晚，針對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型如何更好體現(xiàn)在應(yīng)對突發(fā)公共事件管理能力方面的研究還比較欠缺，對構(gòu)建數(shù)字化應(yīng)急管理體系尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識，而新冠疫情可以說是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在新冠疫情的防控工作中，數(shù)字化技術(shù)的使用和政府治理模式的創(chuàng)新為有效阻擊疫情作出了重要貢獻(xiàn)，也為開展數(shù)字化治理與應(yīng)急管理建設(shè)的后續(xù)研究提供了豐富的實(shí)證案例。

2.1 大數(shù)據(jù)追蹤疫情傳播路徑

《GSMA2019 移動產(chǎn)業(yè)影響報告》顯示，2019年我國移動通信用戶數(shù)多達(dá)16.32 億戶，獨(dú)立移動通信普及率為83.3%。由于我國移動通信用戶普遍采取實(shí)名制注冊，通過基站定位、服務(wù)定位來判斷移動設(shè)備持有人位置信息，在新冠疫情防控中對獲取人員行蹤信息起到了關(guān)鍵性作用。一方面，通過基站定位對判斷可疑人員的位置信息具有實(shí)時性特征，手機(jī)在使用的過程中需要連續(xù)接受基站發(fā)出的測量信號，而移動通信蜂窩網(wǎng)絡(luò)的半徑較小，更新速度在秒級，具有強(qiáng)大的實(shí)時優(yōu)勢；另外，全球衛(wèi)星導(dǎo)航和數(shù)字化地圖在手機(jī)中的普遍使用，可以提供更為精準(zhǔn)的定位信息。因此，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，經(jīng)過用戶授權(quán)，中國三大通信運(yùn)營商基于手機(jī)信令已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)有效的用戶手機(jī)定位，這對梳理新冠肺炎確診人群的生活軌跡、鎖定潛在感染人群提供了重要的信息來源。

除了電信移動通信，許多大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開發(fā)的應(yīng)用軟件，如打車軟件、社交平臺、電商平臺、外賣平臺等，也可以通過手機(jī)軟件（APP）授權(quán)調(diào)用用戶的出行記錄、住址數(shù)據(jù)、移動支付信息等，并作為定位信息的有效補(bǔ)充。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)追蹤位置變化軌跡，可以在突發(fā)公共事件的應(yīng)急響應(yīng)中建立有效的個體關(guān)系圖譜，從而精準(zhǔn)掌握疫情傳播途徑，避免疫情向更大范圍擴(kuò)散。而將不同時間段的個體授權(quán)位置數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向串聯(lián)和整合，還能夠清晰地顯示群體流動的特征，標(biāo)志出人員從疫情高發(fā)區(qū)流入和流出的信息、動態(tài)變化和規(guī)模，比如基于授權(quán)數(shù)據(jù)，百度和騰訊等互聯(lián)網(wǎng)公司制作了春運(yùn)期間的國內(nèi)人口遷徙地圖。人員遷徙數(shù)據(jù)有利于定位新冠疫情輸出的主要區(qū)域、人群密度，并預(yù)測相關(guān)地區(qū)的疫情發(fā)展態(tài)勢、潛在染病人群，為疫情防控部門及地方政府分類制定相關(guān)人員返程規(guī)劃、出臺交通管制措施等提供決策依據(jù)。

2.2 構(gòu)建數(shù)字化信息發(fā)布與互動平臺

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控過程中，信息收集和反饋機(jī)制的公開透明有利于公眾正確認(rèn)識事件發(fā)展態(tài)勢、了解防控措施和政策，提高對公眾的防控知識普及率，避免公眾出現(xiàn)恐慌情緒。在新冠疫情防控的關(guān)鍵時期，我國中央和各級地方政府相繼推出了針對疫情防控專題的線索征集和信息發(fā)布平臺，如人民網(wǎng)上線的全國地市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情實(shí)時動態(tài)平臺，提供了權(quán)威和實(shí)時更新的各地區(qū)確診病例、疑似病例、累計死亡和治愈人數(shù)等信息，并提供了同乘查詢、實(shí)時播報、在線問診、辟謠與防護(hù)、物資救助信息等多種服務(wù)；另外，國家政務(wù)服務(wù)平臺也利用騰訊云技術(shù)支撐推出了“全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺新冠肺炎疫情防控專題”，提供包括實(shí)時動態(tài)跟蹤、同行密接自查、醫(yī)用口罩注冊備案查詢、全國定點(diǎn)醫(yī)院和發(fā)熱門診導(dǎo)航以及地方服務(wù)窗口鏈接等功能。

除此之外，各地方政府也積極搭建各自的數(shù)字化防疫指揮平臺（數(shù)字化指揮平臺一般性架構(gòu)見圖1），截至2020年2月6日，阿里巴巴集團(tuán)已經(jīng)與浙江、湖北、湖南、貴州、河南等28 個省、自治區(qū)、直轄市合作搭建數(shù)字防疫系統(tǒng)［27］。該系統(tǒng)分為居民、社區(qū)街道、醫(yī)療疾控、政務(wù)管理等四大模塊，為各地居民和疫情防控機(jī)構(gòu)提供信息查詢、數(shù)據(jù)地圖、返程登記、病例上報、疫情動態(tài)分析、遠(yuǎn)程診療等20 余項功能。除了官方平臺的建設(shè)外，一些志愿者還建立了基于公共需求數(shù)據(jù)抓取等方法的救援物資信息對接平臺，如湖北省醫(yī)療物資需求信息平臺，對醫(yī)療資源需求進(jìn)行分地區(qū)、分醫(yī)院、分類別呈現(xiàn)，全面發(fā)布諸如所需物資名稱、所需數(shù)量、聯(lián)系信息和運(yùn)輸方式之類的信息，并支持跟蹤查詢，這些功能都有利于及時、有效地顯示物資短缺信息，提高了資源調(diào)配機(jī)構(gòu)和捐助者獲取信息的速度，提高了資源分配的效率。另一方面，為確保疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的有序進(jìn)行，許多地方政府利用數(shù)字化政務(wù)平臺的技術(shù)支撐推出了“網(wǎng)上辦公、掌上辦公”等線上政務(wù)服務(wù)，減少人員往來接觸、簡化辦事程序，最大限度隔離病毒傳播途徑；一些地方還借機(jī)推進(jìn)了政府“不見面審批”改革，推廣網(wǎng)絡(luò)核驗、電子證照和電子印章等服務(wù)，為數(shù)字化政務(wù)轉(zhuǎn)型提供了實(shí)踐經(jīng)驗。

然而，要實(shí)現(xiàn)在較短的時間內(nèi)上線數(shù)字化政務(wù)功能，大多數(shù)需要在之前相應(yīng)的技術(shù)底座上搭建完成，但由于各省份的數(shù)字治理基礎(chǔ)和治理能力還存在較大的差異，因此各地具體實(shí)施的效果也有所差別。

圖1 疫情防控數(shù)字化指揮平臺總體架構(gòu)

2.3 開發(fā)基于人工智能的疫情發(fā)展預(yù)測模型

面對新冠疫情發(fā)展和傳播態(tài)勢的不斷變化，衛(wèi)生防控部門和公眾需要盡快掌握有關(guān)傳播源和傳播特征的信息，許多人工智能研發(fā)團(tuán)隊也在借助深度學(xué)習(xí)等新技術(shù)來追溯傳染病源頭，并根據(jù)病患確診順序和有關(guān)密切接觸人員等信息定位時空碰撞點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)建模，推算出疾病傳播路徑。傳統(tǒng)的醫(yī)療數(shù)據(jù)采集具有明顯的滯后性，這對在疫情傳播早期階段快速獲取傳播數(shù)據(jù)、分析疫情傳播機(jī)理造成制約，而依靠各類醫(yī)療數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)和智能設(shè)備歸集的數(shù)據(jù)具有明顯的及時性和準(zhǔn)確性，為疫情發(fā)展預(yù)測模型（以下簡稱“預(yù)測模型”）的搭建提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

除醫(yī)療數(shù)據(jù)外，疫情傳播往往還涉及氣候、交通、社會行為等多維度的因素影響，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使得這些影響因素均可以數(shù)據(jù)形態(tài)展示，極大地豐富了預(yù)測模型的分析維度，而海量數(shù)據(jù)基礎(chǔ)也可以為預(yù)測模型的預(yù)測功能發(fā)揮提供豐富的優(yōu)化和訓(xùn)練素材。根據(jù)預(yù)測的新冠疫情發(fā)展態(tài)勢，疾控部門能夠針對發(fā)病人數(shù)熱力分布對重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化衛(wèi)生措施，對可能擴(kuò)散的區(qū)域提前陳設(shè)防疫防控資源，避免出現(xiàn)二次暴發(fā)、局部暴發(fā)和多點(diǎn)暴發(fā)。

在新冠疫情防控中，人工智能技術(shù)主要聚焦于公眾及醫(yī)療信息的收集處理建模以及自然語言處理等應(yīng)用，然而，在目前的理論體系下，人工智能的不可解釋性依然無法有效融入流行病學(xué)體系，同時行業(yè)內(nèi)部尚未形成有效的數(shù)據(jù)規(guī)范體系，數(shù)據(jù)的采集和整合能力建設(shè)還比較滯后，未來人工智能在公共應(yīng)急管理體系中可發(fā)揮的作用仍有較大的提升空間。

2.4 建設(shè)電子化健康評估系統(tǒng)

在新冠疫情防控中，浙江省杭州市率先推出了以真實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的數(shù)字化健康證明“健康碼”，作為人員進(jìn)入相關(guān)地區(qū)的通行證明。居民可通過自行網(wǎng)上申報，經(jīng)后臺核實(shí)，即可生成屬于其本人使用的二維碼。根據(jù)浙江省有關(guān)規(guī)定，健康碼分為3種顏色，持有“綠碼”者可直接通行，顯示“黃碼”和“紅碼”的則需接受相應(yīng)隔離措施。健康碼的推廣使用代替了線下登記，可以大大減輕基層表單填寫匯總負(fù)擔(dān)，并有利于解決地方統(tǒng)計分析和查找問題，為防控機(jī)構(gòu)對新冠疫情態(tài)勢預(yù)判和決策部署提供了數(shù)據(jù)支撐。隨著復(fù)工潮到來，個人健康碼的普及可以協(xié)助政府部門掌握返工人員的批次和數(shù)量等情況，并且可以幫助企業(yè)隨時掌握員工的健康數(shù)據(jù)和動態(tài)，避免重復(fù)檢查和認(rèn)證，為各地精準(zhǔn)開工復(fù)工、人員流動創(chuàng)造更便利的條件。隨著浙江健康碼模式的成功經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣，在國務(wù)院電子政府辦的指導(dǎo)下，支付寶基于全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺迅速投入研發(fā)，并上線了全國統(tǒng)一的疫情防控健康碼系統(tǒng)。作為一個開放性平臺，全國健康碼的推廣實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域的數(shù)據(jù)統(tǒng)一收集、上報、共享和認(rèn)證，而其中的精準(zhǔn)復(fù)工管理平臺又可根據(jù)不同地方需求，結(jié)合各地原有的平臺基礎(chǔ)稍加改動或增加類似功能，這大大減少了該系統(tǒng)在各地的落地成本，方便不同地方以最高效的方式實(shí)現(xiàn)應(yīng)用，對利用好互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施助力新冠疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供雙重支撐。

3 疫情防控數(shù)字化應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對思路

3.1 存在的問題與挑戰(zhàn)

截至2019年7月，數(shù)字政務(wù)已覆蓋我國400 多個城市、涵蓋1 000 多項服務(wù)，累計服務(wù)民眾達(dá)9 億人次［28］。然而，在新冠疫情暴發(fā)之前，我國許多地區(qū)還尚未專門設(shè)計應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)的數(shù)字化應(yīng)急管理平臺，相關(guān)的政務(wù)云平臺的搭建也缺乏基本的應(yīng)急管理功能；并且，我國2003年啟用的突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)上直報系統(tǒng)也主要起到信息收集的單一功能，并不具備應(yīng)急管理層面的信息處置分析和網(wǎng)絡(luò)預(yù)警功能。從我國的新冠疫情防控工作中可以看出，雖然數(shù)字化治理在精準(zhǔn)防疫和決策支持等方面發(fā)揮了重要的作用，但是在實(shí)踐過程中仍然暴露了數(shù)據(jù)思維不足的短板。

第一，數(shù)字化治理的理念尚未形成。目前我國數(shù)字政務(wù)的建設(shè)整體上還處在初級階段，多數(shù)政府部門將數(shù)字化建設(shè)的重點(diǎn)放在了簡化政務(wù)審批程序上，對于在應(yīng)急管理方面的數(shù)據(jù)收集、信息管理、分析處理和政策應(yīng)用的重視程度不夠；一些地方暴露出了數(shù)字政務(wù)與日常管理的嚴(yán)重脫節(jié)，在智慧城市建設(shè)中投資動輒以億元計，但在危機(jī)來臨時連一些線上收治登記、定點(diǎn)醫(yī)院查詢等基本功能都無法迅速實(shí)現(xiàn)。

第二，大數(shù)據(jù)管理能力不足。新冠疫情數(shù)據(jù)具有來源渠道眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、時效性高等特點(diǎn)，但國內(nèi)一些部門在信息采集和上報過程中仍然主要采用手工填報、紙質(zhì)登記、打電話等傳統(tǒng)方式，既增加了基層工作人員的負(fù)擔(dān)和感染風(fēng)險，也無法保證數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息傳遞的時效性。

第三，數(shù)字化治理存在“數(shù)據(jù)鴻溝”。目前我國醫(yī)療體系內(nèi)部管理數(shù)據(jù)存在各自為政的現(xiàn)象，跨地區(qū)、跨層級、跨部門還難以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，不同的數(shù)據(jù)管理平臺還沒有建立起長效的聯(lián)系機(jī)制，給醫(yī)療資源的實(shí)時鏈接造成了一定的困難。另一方面，針對個人的行為分析，手機(jī)信令和應(yīng)用軟件數(shù)據(jù)僅能提供較為粗糙的行動軌跡，對區(qū)域性分析結(jié)果影響較小，運(yùn)用預(yù)測模型開展預(yù)測和估計則所需要的多層次和多維度的影響因子數(shù)據(jù)信息還缺少統(tǒng)一的來源和口徑。

第四，存在隱私信息泄露的風(fēng)險。按照新冠疫情防控信息發(fā)布要求和相關(guān)法律條款，許多部門和機(jī)構(gòu)在平臺對外公布疫情有關(guān)數(shù)據(jù)時，對患者和疑似病人的個人信息設(shè)置了嚴(yán)格的隱私保護(hù)措施，但是一些部門在原始數(shù)據(jù)上報、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和使用等各環(huán)節(jié)并沒有設(shè)計數(shù)據(jù)防攻擊、防泄露、防竊取等安全防護(hù)技術(shù)或者加密手段，造成在疫情防控初期一些人利用微信、微博等網(wǎng)絡(luò)工具上傳、轉(zhuǎn)發(fā)針對武漢返鄉(xiāng)人員的名單表格、購票信息、家庭住址、手機(jī)號、酒店入住信息等隱私信息，給有關(guān)人員的日常生活及其所在地的疫情防控帶來較大的危害。

3.2 應(yīng)對挑戰(zhàn)的思路與對策

經(jīng)過新冠疫情的考驗，我國各級政府進(jìn)一步明確了防范此類突發(fā)性公共事件的核心問題在于對社會風(fēng)險的有效識別和精準(zhǔn)防范，這就要求政府具備了解和掌握社會信息資源的能力，依賴新技術(shù)和數(shù)據(jù)源，向數(shù)字化轉(zhuǎn)換管理思維，提高應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)的反應(yīng)能力。

3.2.1 加快數(shù)字化應(yīng)急管理體系建設(shè)的頂層設(shè)計

加強(qiáng)政府管理部門對公共數(shù)據(jù)信息的搜集、分析、處理能力和共享機(jī)制建設(shè)，通過綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)，提高政府對突發(fā)性公共事件的快速反應(yīng)能力和健全完善相關(guān)管理決策體系。加快構(gòu)建一體化、全覆蓋的應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，依托國家數(shù)據(jù)共享交換體系，實(shí)現(xiàn)對重大風(fēng)險在線監(jiān)測、超前預(yù)警和救援防控的高效處置。國家應(yīng)急管理部要建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急基礎(chǔ)信息經(jīng)專業(yè)化評估后的分級發(fā)布制度，嚴(yán)格管理公共應(yīng)急基礎(chǔ)信息的發(fā)布，對所發(fā)布的信息要根據(jù)預(yù)警級別、危害程度和發(fā)展動態(tài)進(jìn)行及時更新和跟蹤，確保信息發(fā)布的準(zhǔn)確性和時效性，并加強(qiáng)對信息發(fā)布后輿情的密切監(jiān)測和分析。

3.2.2 深化政府公共管理的數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型改革

各級地方政府要抓住智慧城市建設(shè)和“城市大腦”建設(shè)的契機(jī)，深入推動城市公共管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政府部門要鼓勵已有政府信息平臺與大型互聯(lián)網(wǎng)公司的數(shù)據(jù)平臺開展深度合作，改善數(shù)據(jù)搜集、儲存、處理和分析方法。已有的政務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)要進(jìn)一步向基層下沉，新增或完善以用戶數(shù)據(jù)源為基礎(chǔ)、面向全社會公共服務(wù)的日常管理系統(tǒng)和應(yīng)急指揮平臺，在日常管理模塊中，通過數(shù)據(jù)流、信息流、資源流的實(shí)時同步更新，構(gòu)建便民、利民的公共服務(wù)智慧管理系統(tǒng)；在發(fā)生危機(jī)情況下，可通過大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)信息進(jìn)行自動監(jiān)測預(yù)警，同時記錄事件報告人、報告時間、危害屬性和應(yīng)急管理指令，并有效建立起以應(yīng)急指揮平臺為基礎(chǔ)的數(shù)字化預(yù)案，提高政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急決策能力，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的平戰(zhàn)結(jié)合。

3.2.3 推動公共大數(shù)據(jù)的整合共享

目前，政府公共管理領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型最大的癥結(jié)在于各級政府、各部門和各系統(tǒng)、各業(yè)務(wù)之間的數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，政務(wù)數(shù)據(jù)存在大量“數(shù)據(jù)孤島”。中央政府要強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源的共享和統(tǒng)籌能力，出臺重大公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享模型和數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高差異化數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)匹配度，促進(jìn)公共信息的互聯(lián)互通。各級地方政府和部門所掌握的涉及公共安全的數(shù)據(jù)信息，要優(yōu)先全部接入全國應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)同步更新，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和及時性，放大公共數(shù)據(jù)的使用場景，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的價值最大化，提升現(xiàn)代化公共治理能效。

3.2.4 加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的安全保障

各級智能化管理平臺要加強(qiáng)數(shù)據(jù)、信息、網(wǎng)絡(luò)與系統(tǒng)安全建設(shè)的同步規(guī)劃和同步運(yùn)行，形成包括數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、加工、應(yīng)用、共享和監(jiān)管等全生命周期的安全保護(hù)，建設(shè)以公共信息安全為目標(biāo)的多層次動態(tài)感知云平臺，搭建能夠?qū)崟r反饋網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)控系統(tǒng)。明確相關(guān)主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格保護(hù)公民和企業(yè)隱私，做好公共基礎(chǔ)信息的定密工作，嚴(yán)格執(zhí)行國家安全保密工作規(guī)定，建立健全監(jiān)督考核機(jī)制。加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動評估認(rèn)證，深化與各國和地區(qū)以及相關(guān)國際組織的對話互動和務(wù)實(shí)合作，共同應(yīng)對威脅公共安全的數(shù)據(jù)風(fēng)險與技術(shù)挑戰(zhàn)。

4 結(jié)論

本研究針對我國在新冠疫情防控應(yīng)急管理中應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的實(shí)踐開展研究，結(jié)果顯示數(shù)字技術(shù)較好地支撐了新冠疫情應(yīng)急管理工作開展，具體包括支持疫情關(guān)聯(lián)信息獲取、疫情傳播路徑追蹤、疫情信息公開與輿情管理、疫情風(fēng)險預(yù)警、健康認(rèn)證等，為各地區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)防疫和相關(guān)管理決策提供了有效支持。但其中也暴露出來若干問題：一是我國數(shù)字政務(wù)的建設(shè)整體上還處在初級階段，政府多數(shù)部門的數(shù)字化治理的理念尚未形成；二是大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用經(jīng)驗與能力不足，無法充分利用數(shù)字技術(shù)和手段開展應(yīng)急管理工作；三是數(shù)字化治理存在“數(shù)據(jù)鴻溝”，數(shù)據(jù)整合存在巨大制約；四是存在數(shù)據(jù)安全問題。應(yīng)對這些問題，建議我國政府在進(jìn)行應(yīng)急管理體系的數(shù)字化治理實(shí)踐中，一是加快數(shù)字化應(yīng)急管理體系建設(shè)的頂層設(shè)計，形成各級各類部門的聯(lián)動協(xié)同；二是抓住智慧城市建設(shè)和城市大腦建設(shè)的契機(jī)，深入推動城市公共管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型；三是推動公共大數(shù)據(jù)的整合共享，破除“信息孤島”；四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)、信息、網(wǎng)絡(luò)與系統(tǒng)安全建設(shè)的同步規(guī)劃和同步運(yùn)行。

目前關(guān)于數(shù)字化與公共管理的相關(guān)研究還處于起步階段，可以預(yù)見，隨著數(shù)字技術(shù)革命的進(jìn)一步深入、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和滲透，以及全球化加速帶來的公共衛(wèi)生風(fēng)險的加大，公共衛(wèi)生治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然加速，關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)字化治理的相關(guān)研究會將會受到更多的關(guān)注。國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)字化治理的國際協(xié)同治理問題、數(shù)字化與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理機(jī)制改革問題、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的數(shù)字治理與數(shù)據(jù)安全問題等，都將成為研究界關(guān)注的熱點(diǎn)。