人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的尊重及其審查

作者簡(jiǎn)介：章志遠(yuǎn)，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，教育部青年長(zhǎng)江學(xué)者。

基金項(xiàng)目：2021年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的制度構(gòu)造”（編號(hào)：21AFX008）。

摘要：德發(fā)公司案為探討法院如何對(duì)待行政機(jī)關(guān)法律適用過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)認(rèn)定提供了契機(jī)。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定一般應(yīng)給予尊重，主要緣由在于行政機(jī)關(guān)固有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷優(yōu)勢(shì)、不確定法律概念具體化中的裁量以及行政訴訟司法謙抑原則的內(nèi)在要求。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的必要審查，既有比較法上的經(jīng)驗(yàn)，也與我國(guó)國(guó)家權(quán)力之間的分工及行政訴訟制度的目的息息相關(guān)。從司法審查技術(shù)策略上看，行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定是否合乎程序正當(dāng)要求、是否明顯不合常理、是否構(gòu)成濫用職權(quán)是三種基本標(biāo)準(zhǔn)，法院在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)把握好必要尊重和有限矯正之間的平衡。

關(guān)鍵詞：行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定;司法尊重;司法審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2021）06-0122-007

一、引言：“德發(fā)公司案”中的核心爭(zhēng)議

身處行政國(guó)家時(shí)代，行政權(quán)的行使已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的方方面面。特別是在一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對(duì)法定事實(shí)要件的解釋和判斷具有很大的裁量空間。大量不確定法律概念都需要通過(guò)行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷予以具體化，進(jìn)而為最終的法律適用奠定基礎(chǔ)。例如，“計(jì)稅依據(jù)價(jià)格明顯偏低，又無(wú)正當(dāng)理由”是稅收征管過(guò)程中稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)納稅額核定權(quán)行使的法定事實(shí)要件之一，也是稅法中存在大量不確定法律概念的典型代表。稅務(wù)機(jī)關(guān)一旦作出專(zhuān)業(yè)認(rèn)定，就會(huì)形成后續(xù)的稅務(wù)行政處理決定。如果當(dāng)事人不服提起行政訴訟，就涉及人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的司法態(tài)度問(wèn)題。作為2014年修訂的《行政訴訟法》實(shí)施之后最高人民法院發(fā)布的首批本部十大典型行政案例之一，“廣州德發(fā)房產(chǎn)建設(shè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱德發(fā)公司）訴廣東省廣州市地方稅務(wù)局第一稽查局（以下簡(jiǎn)稱廣州稅稽一局）稅務(wù)處理決定案”①（以下簡(jiǎn)稱德發(fā)公司案）的核心爭(zhēng)議在于：稅務(wù)機(jī)關(guān)能否在房產(chǎn)拍賣(mài)形成的拍賣(mài)成交價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)納稅之后，再以“計(jì)稅依據(jù)價(jià)格明顯偏低，又無(wú)正當(dāng)理由”為由，重新核定應(yīng)納稅額進(jìn)行補(bǔ)征稅款？

德發(fā)公司案的基本案情是：2004年12月，德發(fā)公司委托拍賣(mài)行將其自有的一處房產(chǎn)拍賣(mài)后，按1.38255億元的拍賣(mài)成交價(jià)格，向稅務(wù)部門(mén)繳付了營(yíng)業(yè)稅6912750元，并取得了相應(yīng)的完稅憑證。2006年間，廣州稅稽一局在檢查德發(fā)公司2004年至2005年地方稅費(fèi)的繳納情況時(shí)，認(rèn)為德發(fā)公司的上述房產(chǎn)拍賣(mài)成交單價(jià)嚴(yán)重偏低。經(jīng)過(guò)調(diào)查取證后，廣州稅稽一局于2009年9月作出稅務(wù)處理決定，核定德發(fā)公司委托拍賣(mài)的上述房產(chǎn)的交易價(jià)格為3.11678775億元，并以此為標(biāo)準(zhǔn)核定應(yīng)繳納營(yíng)業(yè)稅，決定追繳德發(fā)公司未繳納的營(yíng)業(yè)稅8671188.75元，加收營(yíng)業(yè)稅滯納金2805129.56元。德發(fā)公司不服該稅務(wù)處理決定，提起行政訴訟。

在本案審理過(guò)程中，針對(duì)廣州稅稽一局能否以“‘計(jì)稅依據(jù)價(jià)格明顯偏低，又無(wú)正當(dāng)理由為由排除有效房產(chǎn)拍賣(mài)行為的法律效力，重新核定應(yīng)納稅額”，法院形成了“否定說(shuō)”和“肯定說(shuō)”兩種不同意見(jiàn)。否定說(shuō)認(rèn)為，依照法定程序進(jìn)行的拍賣(mài)活動(dòng)，已經(jīng)過(guò)公開(kāi)、公平的競(jìng)價(jià)，不論拍賣(mài)成交價(jià)格高低，都是充分競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，較之一般的銷(xiāo)售方式更能客觀地反映商品價(jià)格，可以視為市場(chǎng)的公允價(jià)格。如果沒(méi)有法定機(jī)構(gòu)依法認(rèn)定拍賣(mài)行為無(wú)效或者違反拍賣(mài)法的禁止性規(guī)定，原則上稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重作為計(jì)稅依據(jù)的拍賣(mài)成交價(jià)格，不能以拍賣(mài)價(jià)格明顯偏低為由行使核定征收權(quán)。肯定說(shuō)則認(rèn)為，拍賣(mài)行為的效力與應(yīng)納稅款核定權(quán)分別受民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范調(diào)整，拍賣(mài)行為有效并不意味稅務(wù)機(jī)關(guān)不能行使應(yīng)納稅額核定權(quán)，另行核定應(yīng)納稅額也并非否定拍賣(mài)行為的有效性。保障國(guó)家稅收的足額征收是稅務(wù)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)作為計(jì)稅依據(jù)的交易價(jià)格采取嚴(yán)格的判斷標(biāo)準(zhǔn)符合稅收征管法的目的。有效的拍賣(mài)行為并不能絕對(duì)地排除稅務(wù)機(jī)關(guān)的應(yīng)納稅額核定權(quán)，但稅務(wù)機(jī)關(guān)行使核定權(quán)時(shí)應(yīng)受到嚴(yán)格限定。最高人民法院提審本案后作出的判決指出：“‘計(jì)稅依據(jù)明顯偏低，又無(wú)正當(dāng)理由的判斷，具有較強(qiáng)的裁量性，人民法院一般應(yīng)尊重稅務(wù)機(jī)關(guān)基于法定調(diào)查程序作出的專(zhuān)業(yè)認(rèn)定，除非這種認(rèn)定明顯不合理或者濫用職權(quán)。”

作為最高人民法院審理的為數(shù)不多的稅務(wù)行政案件，德發(fā)公司案判決確立了面向未來(lái)社會(huì)的基本規(guī)則，即人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)基于法定程序作出的專(zhuān)業(yè)認(rèn)定予以必要尊重，但在特殊情形出現(xiàn)時(shí)則需要通過(guò)司法審查進(jìn)行否定。人民法院這種堅(jiān)持依法裁判底線、明確確立規(guī)則的做法，屬于根除行政爭(zhēng)議產(chǎn)生土壤的“法治規(guī)范型訴源治理”舉措，值得在我國(guó)當(dāng)下的行政審判實(shí)踐中進(jìn)行推廣。同時(shí)，該案也為法院正確對(duì)待行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的法律效力提供了很好樣本，值得行政法學(xué)理對(duì)此進(jìn)行深入闡釋。本文將以德發(fā)公司案為討論契機(jī)，論述法院對(duì)行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定給予尊重和審查的緣由，并探討法院審查行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的技術(shù)策略。

二、人民法院尊重行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的緣由

一般來(lái)說(shuō)，法律規(guī)范都是一種包含條件的命令，具有事實(shí)要件和法律后果兩個(gè)層面的內(nèi)容。在適用法律規(guī)范處理具體個(gè)案的過(guò)程中，一旦具體案件的特定事實(shí)符合法律規(guī)范的事實(shí)要件，就會(huì)產(chǎn)生法律規(guī)范事先規(guī)定的法律后果。從過(guò)程論上看，完整的法律適用活動(dòng)是由四個(gè)階段構(gòu)成的：一是案件事實(shí)的調(diào)查和認(rèn)定，即在現(xiàn)實(shí)世界中究竟發(fā)生了什么事實(shí)、存在哪些證據(jù);二是法定事實(shí)要件的解釋和確定，即法定事實(shí)要件具體包括哪些內(nèi)容;三是將已經(jīng)調(diào)查認(rèn)定的案件事實(shí)代入法律規(guī)范之中，判斷案件事實(shí)是否符合法定事實(shí)要件的內(nèi)容，通常將這一活動(dòng)稱為函攝;四是確定法律后果，即案件最終應(yīng)當(dāng)如何處理。行政機(jī)關(guān)和法院都是行政法律規(guī)范的適用機(jī)關(guān)。當(dāng)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)法律上需要國(guó)家進(jìn)行干預(yù)的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)將依法行使行政職權(quán)進(jìn)行調(diào)查處理，這是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)生活的首次干預(yù)。如果因此發(fā)生爭(zhēng)議訴至法院，就相當(dāng)于法院對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行的第二次干預(yù)。正是從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，行政訴訟也可稱為“司法復(fù)審”，即對(duì)行政機(jī)關(guān)首次法律適用過(guò)程的復(fù)查。在行政訴訟過(guò)程中，針對(duì)行政機(jī)關(guān)基于法定程序?qū)Ψǘㄊ聦?shí)要件中的不確定法律概念的具體化活動(dòng)，法院原則上應(yīng)當(dāng)予以尊重。究其原因，主要有如下三個(gè)方面：

（一）行政機(jī)關(guān)固有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷優(yōu)勢(shì)

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的日益進(jìn)步，行政管理的專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化程度不斷加深。城市化進(jìn)程的推進(jìn)加速了人口流動(dòng)和社會(huì)分層，行政管理任務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化。在行政權(quán)統(tǒng)轄領(lǐng)域、涉足事務(wù)、任務(wù)分工日趨精細(xì)化的背景之下，公眾生活與行政機(jī)關(guān)之間的緊密聯(lián)系并未消減，我們依舊置身行政國(guó)家時(shí)代?！氨緛?lái)作為統(tǒng)治行為執(zhí)行過(guò)程之承擔(dān)者的行政，同時(shí)亦進(jìn)入國(guó)家基本政策形成決定的政治過(guò)程，甚至起到中心的決定性作用這樣的國(guó)家。”面對(duì)行政管理過(guò)程中的大量專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，如果沒(méi)有充足的知識(shí)儲(chǔ)備和長(zhǎng)期的工作體驗(yàn)，根本無(wú)法獲得清晰的認(rèn)知和精準(zhǔn)的判斷。尤其是在稅收征管、海關(guān)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全監(jiān)管、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等特殊行政管理領(lǐng)域，大量復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題令人卻步。類(lèi)似商品歸類(lèi)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、事故認(rèn)定、稅額核定等事實(shí)認(rèn)定，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的要求更高。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政系統(tǒng)具有一大批具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)、受過(guò)各種專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的工作人員，擁有先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和精細(xì)的管理規(guī)程，為專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的事實(shí)判斷提供了良好的資源基礎(chǔ)。相比之下，司法系統(tǒng)由一大批精通法律知識(shí)、擅長(zhǎng)化解矛盾的從業(yè)人員組成，“日益細(xì)密和具體的現(xiàn)代分工使得法院和法官不可能具有每一行政領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)”。除了天然的專(zhuān)業(yè)實(shí)力對(duì)比優(yōu)勢(shì)之外，行政機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐中針對(duì)某類(lèi)問(wèn)題往往都形成了習(xí)慣性做法，經(jīng)過(guò)反復(fù)檢驗(yàn)日臻成熟定型。這種行政慣例扎根于行政系統(tǒng)的管理過(guò)程之中，事實(shí)上的拘束作用不可忽視。同時(shí)，行政系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的敏感度最強(qiáng)，能夠根據(jù)國(guó)家政策調(diào)整和社會(huì)情勢(shì)變化適時(shí)進(jìn)行更新，充分彰顯行政活動(dòng)特有的靈活性和適應(yīng)性。對(duì)于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和守成性的司法系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)認(rèn)定無(wú)疑具備充分的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）不確定法律概念具體化中的裁量

法律規(guī)范的旨趣在于為社會(huì)生活提供合理穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的和諧有序。作為針對(duì)與法律有關(guān)的事項(xiàng)、狀態(tài)、行為進(jìn)行抽象概括形成的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)，法律概念是法律規(guī)范中最為基礎(chǔ)性的要素，法律適用的過(guò)程在很大程度上就是法律概念的確切解釋和具體運(yùn)用活動(dòng)。法律規(guī)范自身的明確性天然地要求法律概念的確定性，但立法者本身認(rèn)知能力的有限性又無(wú)法供給清一色的確定性法律概念。在法律規(guī)范的現(xiàn)實(shí)世界中，“許多法律概念的確定性就像一個(gè)越來(lái)越高或者越來(lái)越低的刻度表?！币话阏J(rèn)為，不確定法律概念是指法律規(guī)范的法律要件中存在的一些內(nèi)容空泛和意思不明確的法律用語(yǔ)，大多由一個(gè)相對(duì)確定的概念核心和寬泛模糊的概念外延組成。例如，根據(jù)我國(guó)《消防法》第63條的規(guī)定，違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙、使用明火的，處警告或者五百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以下拘留。在這一條款中，“使用明火”的內(nèi)涵相對(duì)確定，但“具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所”“吸煙”“情節(jié)嚴(yán)重”等概念外延則存在很大的解釋空間，都需要經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)證明和價(jià)值填補(bǔ)使其具體化，進(jìn)而在法律概念與案件事實(shí)之間建立聯(lián)系，使之融入法律適用的過(guò)程之中?！八^不確定法律概念的具體化就是指按照法律的意旨，通過(guò)各種方法明確不確定法律概念的要求，使其能適用于具體的案件之中。”與其他部門(mén)法中的不確定法律概念具體化相比，行政法上的相關(guān)作業(yè)更為特殊。一方面，在法院解釋適用法律規(guī)范處理個(gè)案之前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)率先對(duì)不確定法律概念進(jìn)行了首輪具體化，法院的“二輪”具體化不得不充分顧及行政機(jī)關(guān)的首次判斷;另一方面，行政機(jī)關(guān)在不確定法律概念的具體化過(guò)程中，會(huì)動(dòng)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)法則、行政慣例、價(jià)值衡量等各種智識(shí)資源對(duì)不確定法律概念的內(nèi)涵進(jìn)行解釋?zhuān)瑐€(gè)中蘊(yùn)涵著行政機(jī)關(guān)的蓋然性判斷余地，法院對(duì)這種行政裁量應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重。

（三）行政訴訟司法謙抑原則的內(nèi)在要求

行政法律規(guī)范事實(shí)要件中不確定法律概念的大量存在，涉及國(guó)家權(quán)力之間的配置與分工。就立法與行政之間的關(guān)系而言，基于對(duì)行政便宜的適度讓步和對(duì)行政專(zhuān)業(yè)判斷的認(rèn)可，立法機(jī)關(guān)通過(guò)不確定法律概念的設(shè)置賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量空間。就司法與行政之間的關(guān)系而言，行政不能干預(yù)司法，司法同樣不能代替行政。對(duì)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)就不確定法律概念的具體化努力，作為復(fù)審機(jī)關(guān)的法院雖然具有最終決定權(quán)，但也需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)給予必要尊讓?！八痉ㄖt抑，也稱司法克制，是指司法機(jī)關(guān)在裁判案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)隱忍、克制行使司法權(quán)力的沖動(dòng)，尊重社會(huì)自身的凈化作用，尊重包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力的方式、幅度的選擇權(quán)和決定權(quán)?！毙姓V訟中司法謙抑原則的遵循既有充足的實(shí)證法基礎(chǔ)，也有深厚的法哲學(xué)依據(jù)。我國(guó)《行政訴訟法》第6條規(guī)定的“行政行為合法性審查”原則是行政訴訟制度的靈魂，宣示了行政審判權(quán)的作用空間與限度，是司法謙抑理念的規(guī)范表征。在我國(guó)人大產(chǎn)生“一府兩院”的憲制框架結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)和法院都是國(guó)家法律的適用機(jī)關(guān)，二者相互分工協(xié)作共同擔(dān)負(fù)起將行政法律規(guī)范意旨輸送到具體個(gè)案中的使命。就現(xiàn)代社會(huì)中高度專(zhuān)業(yè)化與技術(shù)化的行政管理而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)發(fā)展變化最為敏感，對(duì)社會(huì)需要反應(yīng)最為迅速。行政機(jī)關(guān)圍繞不確定法律概念具體化、明確化的解釋與適用活動(dòng)，蘊(yùn)涵著豐富的行政智慧和價(jià)值權(quán)衡，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政法律規(guī)范意旨的獨(dú)特認(rèn)知。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)首次性和原始性法律解釋適用的尊重，既是保證行政管理活動(dòng)連續(xù)性和效率性的客觀需要，也是法院實(shí)行自我克制避免過(guò)度介入專(zhuān)業(yè)行政管理領(lǐng)域的內(nèi)在要求。

三、人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定進(jìn)行審查的必要

行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的具體化，蘊(yùn)涵著行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷，具有相當(dāng)程度的行政裁量空間，司法機(jī)關(guān)理應(yīng)給予必要的尊重。但是，司法尊重并不代表行政法上不確定概念的具體化就一定要形成“行政主導(dǎo)”甚至“行政壟斷”的格局，更不意味著司法機(jī)關(guān)不能對(duì)其進(jìn)行任何形式的審查。比較法上的經(jīng)驗(yàn)觀察顯示，在司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不確定法律概念具體化活動(dòng)能夠?qū)彶樯喜o(wú)爭(zhēng)議，有關(guān)司法審查的具體強(qiáng)度、方法及標(biāo)準(zhǔn)才是爭(zhēng)論的重點(diǎn)。德國(guó)聯(lián)邦行政法院原先堅(jiān)持對(duì)不確定法律概念通常只作有限審查，后來(lái)認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行全面審查，除非存在法律明示列舉的例外情形，否則行政機(jī)關(guān)并不享有判斷余地?！皯?yīng)當(dāng)認(rèn)為不確定的法律概念可以并且必須受到全面的司法審查。只有在情形或者事務(wù)特殊、不可能審查或者不可能全面審查，即遇到不可逾越的事實(shí)界限及與其相應(yīng)的法律界限的情況下，例外才是適法的。司法提出的例外也只有在這種條件下才是正當(dāng)?shù)摹！?在美國(guó)行政法上，圍繞行政機(jī)關(guān)法律解釋的司法立場(chǎng)形成了尊重模式和獨(dú)立判斷模式的分野。美國(guó)聯(lián)邦最高法院1984年通過(guò)判例確立了行政機(jī)關(guān)法律解釋司法尊重的“謝弗林原則”，此后在司法審查行政機(jī)關(guān)法律解釋的具體基準(zhǔn)上經(jīng)歷了諸多發(fā)展變化。

在我國(guó)，法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)不確定法律概念的具體化進(jìn)行必要的審查至少有三個(gè)方面的理由：

（一）一般裁量規(guī)則的遵循

既然不確定法律概念的具體化存在裁量空間和判斷余地，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)遵循行政裁量的一般規(guī)則，避免完全陷入“自由”裁量引發(fā)法治危機(jī)?！安昧坎](méi)有給予行政機(jī)關(guān)自由或任意，‘自由裁量（盡管這種誤導(dǎo)性的措辭上至今仍然不斷出現(xiàn)）是不存在的，只有‘合義務(wù)的裁量或者更好一些：‘受法律約束的裁量?！比绻姓C(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的解釋適用出現(xiàn)違背常理、明顯錯(cuò)誤等情形時(shí)，法院就應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法的獨(dú)立判斷及時(shí)予以糾正，確保行政法律規(guī)范的意旨得以充分實(shí)現(xiàn)。

（二）國(guó)家權(quán)力之間的適當(dāng)分工

在國(guó)家權(quán)力配置分工與相互制約的譜系中，行政機(jī)關(guān)和法院都是行政法律規(guī)范的解釋適用機(jī)關(guān)。前者是首次適用機(jī)關(guān)，并非最終裁決者;后者是再次適用機(jī)關(guān)，才是適用法律解決具體個(gè)案問(wèn)題的最終決定者。國(guó)家立法機(jī)關(guān)在授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念具體化的同時(shí)，同樣授權(quán)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約，這種雙重解釋適用模式能夠維系行政國(guó)家時(shí)代的法治價(jià)值。

（三）行政訴訟制度的特殊目的

依法獨(dú)立行使審判權(quán)是行政訴訟中司法謙抑原則的前提和基礎(chǔ)。法院在行政訴訟過(guò)程中只有守住依法公正審判的底線，才談得上受司法謙抑原則的約束。我國(guó)《行政訴訟法》第1條明確將“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”和“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”列為行政訴訟制度的目的，法院行政審判活動(dòng)必須自覺(jué)踐行。即使在強(qiáng)調(diào)公共利益至上的稅收征管領(lǐng)域，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益也是法定的目標(biāo)之一。“稅法不單純是稅務(wù)機(jī)關(guān)行使征稅權(quán)的根據(jù)，即‘征稅之法，更重要的是，稅法是保障納稅者基本權(quán)利的、旨在對(duì)抗征稅權(quán)濫用的‘權(quán)利之法?！痹谛姓梢?guī)范的解釋適用過(guò)程中，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政的專(zhuān)業(yè)色彩而自動(dòng)放棄司法審查的應(yīng)有責(zé)任。

四、人民法院審查行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的技術(shù)策略

在行政法學(xué)理上，經(jīng)驗(yàn)概念與價(jià)值概念的二分化是不確定法律概念的常見(jiàn)類(lèi)型。經(jīng)驗(yàn)性不確定法律概念是指純粹以現(xiàn)實(shí)世界中原則上可以用感官或其他方式經(jīng)驗(yàn)化的客體作為指稱的對(duì)象，如黑暗、夜間、黃昏、噪音等;價(jià)值性不確定法律概念是指需要法律適用者補(bǔ)充評(píng)價(jià)的概念，如不可信賴性、公共利益、重大過(guò)失等。無(wú)論是哪種不確定法律概念的具體化，個(gè)中都蘊(yùn)涵著行政機(jī)關(guān)的裁量，法院在給予必要尊重的前提下都可以進(jìn)行不同程度的審查。從行政審判實(shí)踐上看，圍繞不確定法律概念具體化中的行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定，人民法院可以從如下三個(gè)方面進(jìn)行審查，把握好“必要尊重”和“有限矯正”之間的平衡。

（一）行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定是否合乎程序正當(dāng)要求

程序正當(dāng)是依法行政的基本要求。在我國(guó)的行政法律規(guī)范體系中，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》最早明確提出“程序正當(dāng)”概念，要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理“要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”。盡管行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的具體化常常表現(xiàn)為濃厚的行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定判斷，但這一認(rèn)定本身同樣應(yīng)當(dāng)遵守程序正當(dāng)?shù)幕疽?。尤其是?dāng)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定對(duì)行政相對(duì)人將產(chǎn)生不利影響時(shí)，更應(yīng)聽(tīng)取其陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷如果違反了法定程序或技術(shù)操作規(guī)程，就可能導(dǎo)致其技術(shù)判斷的結(jié)果錯(cuò)誤。判斷行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)認(rèn)定是否合乎程序正當(dāng)?shù)囊?，是法官的?zhuān)長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，司法審查行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的重點(diǎn)自然也在于此。

在“于艷茹訴北京大學(xué)撤銷(xiāo)博士學(xué)位決定案”的審理中，法院針對(duì)《學(xué)位條例》第17條有關(guān)學(xué)位授予單位撤銷(xiāo)已經(jīng)授予學(xué)位的法定事實(shí)要件“舞弊作偽等嚴(yán)重違反本條例規(guī)定的情況”，就采取了程序?qū)彶榈幕静呗浴１景钢械谋桓嬖谧鞒鲎罱K處理決定之前，曾經(jīng)組織專(zhuān)家認(rèn)定于艷茹的論文發(fā)表行為“構(gòu)成嚴(yán)重抄襲”，實(shí)際上就是對(duì)作為學(xué)位撤銷(xiāo)處理決定法定事實(shí)要件的不確定法律概念——“舞弊作偽”的具體化。法院尊重了高校的專(zhuān)業(yè)判斷，對(duì)原告行為是否構(gòu)成“舞弊作偽”不置可否。法院裁判指出：“正當(dāng)程序原則是裁決爭(zhēng)端的基本原則及最低的公正標(biāo)準(zhǔn)，其在我國(guó)行政處罰法、行政許可法等基本行政法律規(guī)范中均有體現(xiàn)。作為最基本的公正程序規(guī)則，只要成文法沒(méi)有排除或另有特殊情形，行政機(jī)關(guān)都要遵守。即使法律中沒(méi)有明確的程序規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也不能認(rèn)為自己不受程序限制，甚至連最基本的正當(dāng)程序原則都可以不遵守。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于正當(dāng)程序原則的適用，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)。只是在法律未對(duì)正當(dāng)程序原則設(shè)定具體的程序性規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以就履行正當(dāng)程序的具體方式作出選擇。本案中，北京大學(xué)作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其在行使學(xué)位授予或撤銷(xiāo)權(quán)時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序原則。即便相關(guān)法律、法規(guī)未對(duì)撤銷(xiāo)學(xué)位的具體程序作出規(guī)定，其也應(yīng)自覺(jué)采取適當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)踐行上述原則，以保證其決定程序的公正性?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)程序正當(dāng)要義的闡釋和被告撤銷(xiāo)博士學(xué)位行為程序失范的指明，法院最終判決撤銷(xiāo)了被告的學(xué)位撤銷(xiāo)決定。

德發(fā)公司案所爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題，是對(duì)作為《稅收征收管理法》第35條稅務(wù)機(jī)關(guān)核定納稅人應(yīng)納稅額的法定事實(shí)要件之一——“納稅人申報(bào)的計(jì)稅依據(jù)明顯偏低，又無(wú)正當(dāng)理由”不確定概念具體化的司法判斷。事實(shí)上，稅法規(guī)范體系中存在著大量類(lèi)似“正當(dāng)理由”“特殊情況”“情節(jié)嚴(yán)重”“綜合利用”“非正?！薄斑m當(dāng)”“明顯不當(dāng)”等價(jià)值性不確定法律概念，這一系列概念具體化過(guò)程的背后蘊(yùn)含著“調(diào)制權(quán)力與權(quán)利”“鏈接事實(shí)與政策”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)與保障”不同維度價(jià)值之間的判斷與取舍。法院的裁判肯定了“計(jì)稅依據(jù)明顯偏低，又無(wú)正當(dāng)理由”不確定概念的解釋判斷“具有較強(qiáng)的裁量性”，認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)在原告以涉案房產(chǎn)拍賣(mài)成交價(jià)作為計(jì)稅依據(jù)申報(bào)納稅后仍然可以啟動(dòng)重新核定程序，以行政認(rèn)定取代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的計(jì)稅依據(jù)。就行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定司法審查的策略來(lái)說(shuō)，法院在充分尊重的基礎(chǔ)上提出了程序正當(dāng)?shù)幕疽?。一方面，法院指出拍賣(mài)行為的效力與應(yīng)納稅款核定權(quán)分別受民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范調(diào)整，基于保障國(guó)家稅收足額征收公共利益的考量，應(yīng)當(dāng)允許以行政法律規(guī)范的適用取代民事法律規(guī)范，進(jìn)而肯定稅務(wù)機(jī)關(guān)重新啟動(dòng)應(yīng)納稅額核定權(quán)的正當(dāng)性;另一方面，法院指出應(yīng)納稅額核定權(quán)行使要受到嚴(yán)格限制，尤其是必須遵循法定的調(diào)查程序和方法。只要稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循行政系統(tǒng)自身規(guī)定的調(diào)查程序和方法重新進(jìn)行核定，法院就應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重。程序正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)在行政機(jī)關(guān)不確定法律概念具體化后司法審查中的優(yōu)先適用，較好地處理了依法審判與司法謙抑原則之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

（二）行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定是否明顯不合常理

不確定法律概念的具體化過(guò)程，往往摻雜著行政機(jī)關(guān)復(fù)雜的價(jià)值判斷。如果這種價(jià)值判斷偏離了生活常識(shí)，違背了行政法律規(guī)范的內(nèi)在精神，法院在司法審查過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)以自己的獨(dú)立判斷加以取代，使立法機(jī)關(guān)的真實(shí)意圖在具體案件中得到體現(xiàn)。以工傷認(rèn)定這一行政專(zhuān)業(yè)色彩較為濃厚的領(lǐng)域而言，“勞動(dòng)關(guān)系”“工作原因”“工作場(chǎng)所”“工作時(shí)間”“上下班途中”“職業(yè)病”等大量不確定法律概念充斥于工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范之中，行政法律規(guī)范的抽象性與社會(huì)生活復(fù)雜性之間的矛盾尤為突出。特別是身處社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)，伴隨著城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)的斷裂和社會(huì)階層分化的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定之間的張力促使勞動(dòng)用工方式日趨多樣靈活，新型勞動(dòng)關(guān)系大量涌現(xiàn)，這些客觀形勢(shì)的變化都對(duì)現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)行政法律規(guī)范的適用提出了挑戰(zhàn)。在近些年人民法院審查工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)不確定法律概念解釋的正當(dāng)性時(shí)，大量融入了對(duì)生活情理、生活常識(shí)元素的考量。在“何文良訴成都市武侯區(qū)勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政行為案”中，所涉及的傷亡事故發(fā)生在勞動(dòng)者如廁之時(shí)。一、二審法院都認(rèn)為，勞動(dòng)者在日常工作中“上廁所”是其必要的、合理的生理需求，與勞動(dòng)者的正常工作密不可分，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。被告片面地將“上廁所”理解為與勞動(dòng)者本職工作無(wú)關(guān)的個(gè)人私事，與勞動(dòng)法保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)利的基本原則相悖，也有悖于“社會(huì)常理”。在“孫立興訴天津園區(qū)勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政糾紛案”中，法院認(rèn)為：“園區(qū)勞動(dòng)局認(rèn)為摔傷地點(diǎn)不屬于孫立興的工作場(chǎng)所，是將完成工作任務(wù)的必經(jīng)之路排除在工作場(chǎng)所外，既不符合立法本意，也有悖于生活常識(shí)?！薄肮ぷ鲌?chǎng)所”雖然是典型的經(jīng)驗(yàn)性不確定法律概念，但其具體化過(guò)程中也蘊(yùn)含著豐富的價(jià)值判斷。“常識(shí)”“常理”在這兩件典型案例中的適用，展示了在程序正當(dāng)之外法院審查行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定的新標(biāo)準(zhǔn)。

工傷保險(xiǎn)屬于社會(huì)法范疇，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷十分敏感。因此，行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范中不確定法律概念的解釋?zhuān)紤?yīng)當(dāng)在遵循“保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益”規(guī)范意旨的基礎(chǔ)上，不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)用工方式多樣化和工作內(nèi)容靈活性的客觀要求。在“周衛(wèi)平訴山西省臨汾市人社局工傷認(rèn)定案”中，法院針對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第15條規(guī)定的“視同工傷”的法定事實(shí)要件之一——“突發(fā)疾病在48小時(shí)內(nèi)經(jīng)搶救無(wú)效死亡”進(jìn)行了合乎社會(huì)常理的系統(tǒng)解釋?zhuān)穸诵姓C(jī)關(guān)對(duì)“突發(fā)疾病”“48小時(shí)”“經(jīng)搶救”等不確定法律概念具體化中的判斷。針對(duì)“突發(fā)疾病”，法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括各類(lèi)疾病在內(nèi)，不應(yīng)如同行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的那樣僅僅拘泥于“職業(yè)病”“‘突發(fā)疾病”。針對(duì)“48小時(shí)內(nèi)”，法院認(rèn)為從醫(yī)療機(jī)構(gòu)初次診斷到職工死亡，如果扣除長(zhǎng)距離的轉(zhuǎn)院在途時(shí)間未超過(guò)48小時(shí)，應(yīng)視同為工傷;如果扣除后仍然超過(guò)48小時(shí)的，則不能視同為工傷。針對(duì)“經(jīng)搶救”，法院認(rèn)為職工突發(fā)疾病后，在就診醫(yī)療機(jī)構(gòu)技術(shù)不成熟或無(wú)相關(guān)設(shè)備的情況下，為確診病情，經(jīng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建議需轉(zhuǎn)院至其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)性搶救，不同地域醫(yī)療機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)距離長(zhǎng)時(shí)間的轉(zhuǎn)院在途時(shí)間，實(shí)際上職工并沒(méi)有獲得有效醫(yī)療搶救，基于充分保障職工獲得醫(yī)療救助立法精神的考量，在途時(shí)間不應(yīng)計(jì)入“48小時(shí)”內(nèi)。通過(guò)對(duì)這三個(gè)不確定法律概念的全面闡釋?zhuān)ㄔ鹤罱K完成了作為視同工傷法定事實(shí)要件“突發(fā)疾病在48小時(shí)內(nèi)經(jīng)搶救無(wú)效死亡”內(nèi)涵的具體化，即“職工突發(fā)疾病到醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診后，持續(xù)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員監(jiān)護(hù)救助（搶救）的情況下，在48小時(shí)內(nèi)死亡”。

（三）行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定是否構(gòu)成濫用職權(quán)

濫用職權(quán)一般是指行政機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，隨意行使行政裁量權(quán)的行為。由于濫用職權(quán)本身就是典型的不確定法律概念，內(nèi)涵模糊、缺乏較為統(tǒng)一權(quán)威的界定，因而法院在適用時(shí)往往過(guò)于謹(jǐn)慎。從行政審判實(shí)踐來(lái)看，濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式大致包括：不正當(dāng)?shù)哪康?不善良的動(dòng)機(jī);不相關(guān)的考慮;不應(yīng)有的疏忽;不正確的認(rèn)定;不適當(dāng)?shù)倪t延;不尋常的背離;不一致的解釋;不合理的決定;不得體的方式。在行政法律規(guī)范的適用過(guò)程中，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的具體化違背了立法精神、立法目的，法院在司法審查時(shí)對(duì)這種行政專(zhuān)業(yè)認(rèn)定就應(yīng)當(dāng)敢于以濫用職權(quán)為由予以否定。

2018年5月，最高人民法院公布了第二批“征收拆遷典型案例”。其中，第三個(gè)案例“王江超等3人訴吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局緊急避險(xiǎn)決定案”就屬于“濫用職權(quán)”的典型。在該案中，被告為了節(jié)省工期，對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)征地程序的房屋，錯(cuò)誤地采取危房鑒定和強(qiáng)制拆除做法，故意規(guī)避補(bǔ)償程序。這種借緊急避險(xiǎn)行違法強(qiáng)拆之實(shí)的做法，直接構(gòu)成濫用職權(quán)，最終被法院判決撤銷(xiāo)。如果從規(guī)范構(gòu)造上進(jìn)一步分析此案，可以看出被告的行為同時(shí)違背了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》的立法目的。前者的規(guī)范意旨是“保障被征收房屋所有權(quán)人的合格權(quán)益”，后者的規(guī)范意旨是“保障居住和使用安全，促進(jìn)房屋有效利用”。房屋征收和危房鑒定兩類(lèi)行政權(quán)力的行使目的、實(shí)施程序、法律關(guān)系均明顯不同，該案被告的行為明顯不符合法律規(guī)范授權(quán)的目的，違背了不當(dāng)關(guān)聯(lián)禁止原則，無(wú)疑構(gòu)成了職權(quán)濫用。對(duì)于這種所謂的危房專(zhuān)業(yè)認(rèn)定，人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法審查直接予以否定，切實(shí)維護(hù)司法權(quán)威，守護(hù)依法行政底線。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）