基于“創(chuàng)新-理念”框架的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

吳建南 陳子韜 李哲 張阿城

作者簡介：吳建南，管理學博士，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院院長、教授，中國城市治理研究院常務(wù)副院長;陳子韜，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院博士研究生;李哲，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院、中國城市治理研究院博士研究生;張阿城，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院博士研究生。

基金項目：國家自然科學基金項目“目標設(shè)置、政策執(zhí)行與綜合效果提升——面向中國大陸大氣污染防治的實證研究”（編號：7207041836）。

摘要：數(shù)字化轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑?；跀?shù)字治理理論，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷程以“新技術(shù)體系”“新政府體系”“新治理模式”三個要素為特征，并進一步結(jié)合公共部門創(chuàng)新的理論視角，形成了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“創(chuàng)新-理念”框架。基于上海的案例分析，發(fā)現(xiàn)中國情境下城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程具有漸進調(diào)適的特征，在創(chuàng)新維度上逐漸實現(xiàn)技術(shù)向度、組織向度、社會向度的組合，在理念維度上逐步疊加運行向度、服務(wù)向度、參與向度。面向“數(shù)字中國”建設(shè)，建議進一步重視漸進調(diào)適過程、堅持以人民為中心、有序規(guī)劃長期發(fā)展，強化數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新驅(qū)動、理念支撐、科學布局。

關(guān)鍵詞：城市治理;數(shù)字化轉(zhuǎn)型;公共部門創(chuàng)新;理念;漸進調(diào)適

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）06-0099-013

一、引言

21世紀被稱為“城市世紀”，城市治理模式已經(jīng)成為決定發(fā)展水平的關(guān)鍵因素之一。①同時，伴隨“數(shù)字時代城市化”（Digital-era urbanization）的全球浪潮，越來越多的城市正在努力推進新技術(shù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)開發(fā)，不斷提升城市發(fā)展的速度和質(zhì)量、強化解決社會問題的能力。②無處不在的數(shù)字設(shè)備將數(shù)字技術(shù)置于現(xiàn)階段城市治理的核心位置。在實踐中，新技術(shù)的應(yīng)用已然加速了城市治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。③④⑤

自2012年起，以“智慧城市”建設(shè)為主題的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐在北京、上海、深圳、杭州等地持續(xù)推進，形成了相對成熟的地方實踐，為加快“數(shù)字中國”建設(shè)提供了經(jīng)驗樣本。黨的十九屆五中全會公報明確要求“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。上海作為改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，長期以來將信息技術(shù)作為城市發(fā)展的重要內(nèi)容，經(jīng)過長期的數(shù)字化建設(shè)，在信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)等領(lǐng)域取得顯著成果，相關(guān)實踐入選了“2020聯(lián)合國全球城市電子政務(wù)經(jīng)典案例”。

在學術(shù)研究中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個過程，旨在通過信息、計算、溝通、連接技術(shù)的組合等方式促使事務(wù)發(fā)生實質(zhì)性的改變。對于公共部門而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征包括使用技術(shù)轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式、塑造組織文化以及改善組織與公民的關(guān)系，并且以價值創(chuàng)造作為轉(zhuǎn)型結(jié)果。在公共治理的語境中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程表現(xiàn)為伴隨技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)供給同步提升的治理模式轉(zhuǎn)變，最終達到“數(shù)字治理”狀態(tài)。由于數(shù)字治理的概念強調(diào)新技術(shù)應(yīng)用及其引起的組織和社會變革，因此，數(shù)字治理與公共部門創(chuàng)新之間有著密切的聯(lián)系。

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型也在學術(shù)研究中受到一定關(guān)注，多數(shù)研究通過單案例分析或者多案例比較，呈現(xiàn)出數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系形態(tài)、戰(zhàn)略設(shè)計、治理邏輯、界面構(gòu)建、公共價值塑造等內(nèi)容。亦有研究基于實踐數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)塑造了新的治理模式。雖然數(shù)字技術(shù)是現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)型的主要因素，甚至可以改變城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟和社會效應(yīng)，但是智慧城市等實踐對于城市治理的影響，更應(yīng)當視為一種社會和技術(shù)相互交織的動態(tài)過程。對于中國的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有研究主要圍繞數(shù)字政府建設(shè)和智慧城市建設(shè)兩個方面，已經(jīng)對內(nèi)涵框架、頂層設(shè)計、實踐經(jīng)驗、發(fā)展評估、影響因素、多樣化結(jié)果等主題作出探討。整體而言，現(xiàn)有研究主要采取靜態(tài)觀察視角對城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的模式和結(jié)果展開分析，僅有少數(shù)研究對中國城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的宏觀轉(zhuǎn)變和路徑方向進行了分析，缺少對于城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)演化過程的刻畫。由于中國的改革實踐本身以實用主義和漸進調(diào)適為特征，演化過程對于事物發(fā)展具有重要意義，分析以往歷程有助于進一步凝練數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展經(jīng)驗并明晰未來方向。本文從數(shù)字治理和公共部門創(chuàng)新的理論出發(fā)，以上海實踐為案例，呈現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進歷程，回應(yīng)“如何理解城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演化過程”的問題。

二、 文獻回顧和理論構(gòu)建

（一）數(shù)字治理理論

數(shù)字治理（Digital Governance）是一個相對寬泛的概念，強調(diào)以信息技術(shù)實現(xiàn)社會關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)狀擴展以及高水平的雙向溝通。數(shù)字治理起源于信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和數(shù)據(jù)密集型科學范式的出現(xiàn)，包括政府形態(tài)和治理模式的轉(zhuǎn)變。電子治理（Electronic governance或E-governance）與數(shù)字治理概念相近，泛指政府機構(gòu)、私人部門、社會力量等采用信息技術(shù)促使非政府成員更好地參與到公共事務(wù)的治理中。雖然有研究將數(shù)字治理作為電子治理的發(fā)展目標，但在實踐分析中一般不作區(qū)分。從“社會-技術(shù)”系統(tǒng)的視角，數(shù)字治理的實現(xiàn)包括技術(shù)發(fā)展以及與技術(shù)融合的治理轉(zhuǎn)變。從動態(tài)發(fā)展的視角，數(shù)字治理的實現(xiàn)過程表現(xiàn)為技術(shù)應(yīng)用水平和服務(wù)供給水平的同步提升，其中政府體系逐漸轉(zhuǎn)變，與居民、企業(yè)的互動關(guān)系也相應(yīng)改變。因而，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅需要將數(shù)字技術(shù)引入城市體系中，更需要與之適配的制度轉(zhuǎn)變，包含新技術(shù)體系、新政府形態(tài)、新治理模式3個核心要素。

首先，對于數(shù)字治理的實現(xiàn)而言，數(shù)字技術(shù)是必要條件。在實現(xiàn)數(shù)字治理的最早期階段中，政府需要使用如電子郵件、內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、門戶網(wǎng)站等數(shù)字技術(shù)，將信息呈現(xiàn)在數(shù)字空間中，并為后續(xù)階段提供技術(shù)前提，即新技術(shù)體系。但是，技術(shù)的出現(xiàn)并不會被自動地應(yīng)用在治理實踐中。技術(shù)需要被政府組織結(jié)構(gòu)和相關(guān)政策“執(zhí)行”（Enacted），才能產(chǎn)生相應(yīng)的政策結(jié)果，同時在此過程中，政府自身的組織形態(tài)也會相應(yīng)發(fā)生改變，即新政府形態(tài)。如電子政務(wù)、數(shù)字政府等政府改革實踐，均是數(shù)字治理實現(xiàn)階段中的特定表現(xiàn)。在技術(shù)執(zhí)行的引導下，組織結(jié)構(gòu)和政府體系的轉(zhuǎn)變也會引導制度安排發(fā)生改變，政策網(wǎng)絡(luò)中的成員角色和關(guān)系也會相應(yīng)不同?！皬墓芾淼街卫怼钡霓D(zhuǎn)變趨勢之下，政府所承擔的職能不局限于“網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)者”，而是需要構(gòu)建新的治理網(wǎng)絡(luò)或改變原有治理結(jié)構(gòu)，即形成新治理模式。例如，在數(shù)字治理的第五階段中，居民能夠參與到公共服務(wù)的供給決策和供給過程。從轉(zhuǎn)型程度進行區(qū)分，將技術(shù)應(yīng)用于行政和政策屬于低水平的轉(zhuǎn)型，基于技術(shù)創(chuàng)新的政府決策過程和政府組織形態(tài)屬于中等水平的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)則屬于高水平的轉(zhuǎn)型。因此，新技術(shù)體系、新政府形態(tài)、新治理模式三個核心要素分別對應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型程度的不同階段。

（二）公共部門創(chuàng)新理論

在網(wǎng)絡(luò)媒體等數(shù)字技術(shù)發(fā)展之下，公共部門自身需要變革以適應(yīng)技術(shù)和制度環(huán)境變化。公共部門創(chuàng)新理論為分析數(shù)字治理實踐提供了理論視角，與數(shù)字治理概念類似的電子治理亦被視為一類公共部門創(chuàng)新。公共部門創(chuàng)新不是單純指代新事物，而是反映出跨越宏觀和微觀的動態(tài)變化過程，包括機構(gòu)、組織、制度以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等多個方面的轉(zhuǎn)變。公共部門創(chuàng)新并非是混亂無序的，其過程的本質(zhì)反映為特定理念（Idea）的形成、篩選、檢驗、推廣和擴散。公共部門創(chuàng)新的目標能夠體現(xiàn)出本質(zhì)的理念，可以分為結(jié)果邏輯（The Logic of Consequence）和適當性邏輯（The Logic of Appropriateness）兩大類。前者主要強調(diào)創(chuàng)新能夠?qū)膊块T自身的運行產(chǎn)生影響，如提升效率或效益，后者強調(diào)公共部門創(chuàng)新的目的在于保障信任和合法性，突出居民或者私人部門的參與。從公共價值創(chuàng)造的角度發(fā)出，這兩個邏輯分別從外部視角和內(nèi)化視角揭示公共部門創(chuàng)新背后的理念，分別將居民視為服務(wù)對象和運行成員。United States and China”， Journal of Chinese Political Science， vol.21， no.1， pp.1-19.借鑒面向私人部門的相關(guān)研究，公共部門創(chuàng)新能夠被劃分為多種類型，包括管理過程創(chuàng)新、技術(shù)流程創(chuàng)新、產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、概念創(chuàng)新等。由于創(chuàng)新過程受到外部環(huán)境、組織特征等因素的影響，理解公共部門創(chuàng)新需要強調(diào)不同文化情景之間的差異。基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的獲獎案例，中國公共部門創(chuàng)新實踐能夠根據(jù)組織理論，分為服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新、治理創(chuàng)新共5類，并且能夠?qū)φ彰绹?、加拿大等國家類型的?chuàng)新案例評選結(jié)果，呈現(xiàn)出差異化的分布特征。

（三）“創(chuàng)新-理念”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型框架

綜合數(shù)字治理和公共部門創(chuàng)新的相關(guān)研究，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以被理解為一個技術(shù)和社會的動態(tài)過程，其中轉(zhuǎn)型歷程的外在表現(xiàn)為創(chuàng)新、內(nèi)在本質(zhì)為理念，具體如圖1所示。根據(jù)數(shù)字治理理論，轉(zhuǎn)型歷程的階段分別以新技術(shù)體系、新政府形態(tài)、新治理模式為主要特征，對應(yīng)數(shù)字技術(shù)、政府組織、社會結(jié)構(gòu)三個層面的轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)型程度依次提升。

公共部門創(chuàng)新為分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐提供了理論視角，即從外在表現(xiàn)和內(nèi)在本質(zhì)入手進行分析。一方面，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中包含不同形式和內(nèi)容的創(chuàng)新舉措，可以通過創(chuàng)新類型分布進行劃分。在中國情境下，依照組織邊界為標準的分類體系已經(jīng)在相關(guān)研究中得到應(yīng)用，能夠為理解城市治理創(chuàng)新要素的外顯內(nèi)容提供指導，具體包含以下五個內(nèi)容：（1）技術(shù)創(chuàng)新，指對組織的技術(shù)系統(tǒng)進行變更，包括在組織運行中引入或應(yīng)用新的技術(shù);（2）服務(wù)創(chuàng)新，指公共服務(wù)的擴展、更新和改進;（3）管理創(chuàng)新，指組織結(jié)構(gòu)和管理流程的再造，強調(diào)出現(xiàn)新的組織形態(tài)和管理系統(tǒng);（4）合作創(chuàng)新，指特定政府組織與其他組織的跨邊界活動，表現(xiàn)為政府與其他組織的聯(lián)合，或政府體系內(nèi)部的合作;（5）治理創(chuàng)新，指優(yōu)化民主體制、激發(fā)公眾參與的新方法，強調(diào)形成政策網(wǎng)絡(luò)的自規(guī)制和自組織能力。另一方面，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在本質(zhì)是實現(xiàn)特定的理念。從相關(guān)共性的角度，公共部門創(chuàng)新的理念集中表現(xiàn)為實現(xiàn)善治，其中可以分為治理過程的民主參與、服務(wù)供給的良好績效、政府運行的效率效益三個方面。這種善治的維度劃分方式一定程度上契合了公共部門實現(xiàn)公共價值的兩個向度，即將居民視為服務(wù)對象和運行成員。由于數(shù)字治理的實現(xiàn)階段中技術(shù)應(yīng)用的目的存在不同，如早期階段追求降低成本、中期階段追求提高效益。城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不同階段中所標定的理念也存在產(chǎn)生差異的概率，特定階段可能僅實現(xiàn)善治的某個方面。

新技術(shù)已然應(yīng)用于城市事務(wù)的治理中，并在一定程度上引發(fā)了治理過程和治理結(jié)構(gòu)的改變?！皠?chuàng)新-理念”框架從“新技術(shù)體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”三個核心要素出發(fā)，展現(xiàn)出城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)容和內(nèi)在邏輯，該框架為分析城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐提供了基本思路。

三、方法與資料

（一）方法說明

本文基于對特定案例的定性分析，驗證并完善前文所提出的理論框架。相較于定量研究，定性研究方法能夠構(gòu)建對社會現(xiàn)象深入透徹的理解和解釋，強調(diào)使用歸納分析的思路，其中定性的案例研究適用于回答“為什么”和“怎么樣”的研究問題。在公共管理的研究領(lǐng)域中，案例研究能夠基于本土實踐展現(xiàn)相關(guān)社會經(jīng)濟問題背后的運行邏輯，有助于修正西方理論和構(gòu)建本土化理論。（二）案例選取

文章選擇上海市為案例，分析城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體歷程，有兩方面原因：一方面，上海在中國現(xiàn)代化進程中具有特殊地位，在城市治理的精細化、規(guī)范化、社會化等方面走在全國前列，尤其是依托信息化和網(wǎng)絡(luò)化的新技術(shù)，以智慧城市戰(zhàn)略為抓手推進城市治理現(xiàn)代化。上海具有“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的發(fā)展定位，其發(fā)展經(jīng)驗對于全國其他城市具有借鑒價值;另一方面，上海城市數(shù)字化發(fā)展已經(jīng)取得突出成績，在國內(nèi)外排名中均表現(xiàn)突出，能夠相對完整地呈現(xiàn)出城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷史階段。在《2019城市數(shù)字發(fā)展指數(shù)報告》和《2020中國數(shù)字城市百強研究白皮書》中，上海均處于全國領(lǐng)先水平。在2020年全球智慧城市大會上，上海從350個城市中脫穎而出，獲得了“世界智慧城市大獎”（World Smart City Awards）。該獎項是智慧城市行業(yè)領(lǐng)域的頂級獎項，代表全球?qū)W術(shù)專家和實踐專家的認可，目前僅有10個城市獲得該獎項，上海是國內(nèi)首個獲獎城市。

（三）資料收集

為了能夠相對客觀詳細地呈現(xiàn)具體情況，分析所用資料來源于三個方面，相互補充和驗證：一是官方公開的地方志，主要是《上海年鑒》中的“信息化”部分和《上海信息化年鑒》。這部分的資料具有較強的縱貫性，并且相對較為精簡，能夠較為明晰地展現(xiàn)出數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)過程的脈絡(luò)。需要說明的是，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的學術(shù)概念包含數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、通信技術(shù)等內(nèi)容?？紤]到在政府實踐中通常不對其進行嚴格區(qū)分，文本處理和后續(xù)分析不對“數(shù)字化”和“信息化”、“數(shù)字技術(shù)”和“信息技術(shù)”等概念進行辨別;二是上海市政府發(fā)布或轉(zhuǎn)發(fā)的相關(guān)政策文本、新聞報道等，通過呈現(xiàn)特定時間段內(nèi)的工作布局，對地方志所呈現(xiàn)的過程脈絡(luò)進行豐富;三是面向政策實踐的質(zhì)性訪談，對象均為負責落實上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐的公務(wù)人員，進一步補充文本資料的細節(jié)內(nèi)容，并驗證具體舉措的實踐情況。由于“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要依托，訪談主要圍繞相關(guān)工作的推進為主題，在2019年3月至2021年3月期間，面向不同實踐人員，多次開展座談會形式的開放訪談，對象具體信息如表1所示。

（四）案例概況

上海是目前中國6個城區(qū)常住人口超過1000萬的超大城市之一，具有人口多、流量大、功能密的特點。出于復(fù)雜巨系統(tǒng)的超大城市治理需要，上海充分體現(xiàn)“創(chuàng)新發(fā)展先行者”的定位，自20世紀80年代起就將信息化作為城市發(fā)展和治理的重要著力點。依托于各類相互銜接、迭代優(yōu)化的發(fā)展規(guī)劃、行動計劃和建設(shè)方案，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型穩(wěn)步推進，其演進歷程如圖2所示。

20世紀80年代初，上海積極響應(yīng)國家的“開發(fā)信息資源、服務(wù)四化建設(shè)”的號召，明確上海信息化建設(shè)的方向。1994年原“上海市經(jīng)濟信息中心”更名為“上海信息中心”，推進信息工作面向市場、服務(wù)社會。1996年，《關(guān)于把上海建成現(xiàn)代化國際信息港的實施意見》公布，框定了上海早期數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本方向和內(nèi)容，標志上海正式開始籌備城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此后，上海信息化建設(shè)快速推進。依托信息港主體工程的技術(shù)支撐，“中國上?！遍T戶網(wǎng)站開通并投運，市區(qū)兩級政府建立內(nèi)部局域網(wǎng)，“一卡通”工程開始投入使用，信息技術(shù)開始應(yīng)用于政府運行和公共服務(wù)。2003年，上海信息化辦公室更名為上海市信息化委員會，統(tǒng)籌全市信息化的相關(guān)工作。此后，各類政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、在線公共服務(wù)平臺、城市運行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫陸續(xù)投入使用。如圖3所示，以“市民信箱”“付費通”為代表的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用規(guī)模不斷擴展，數(shù)字技術(shù)不斷融入城市公共服務(wù)供給。

2010年，“中國上海”門戶網(wǎng)站開通市級網(wǎng)上政務(wù)大廳，跨部門在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)工作成效顯著，電子政務(wù)框架基本形成。次年，上海正式啟動智慧城市建設(shè)，加快推進數(shù)字技術(shù)在城市發(fā)展和治理中的應(yīng)用，在“‘互聯(lián)網(wǎng)+行動”的推動下，數(shù)字技術(shù)加快融入城市治理。此后根據(jù)圖4展示的跟蹤評估結(jié)果，上海智慧城市發(fā)展水平穩(wěn)步提升，建設(shè)工作成效顯著。2017年，上海成立政務(wù)公開和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌推進數(shù)字化發(fā)展。

2018年和2019年，上海陸續(xù)推出“一網(wǎng)通辦”智慧政府建設(shè)方案、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”行動計劃，標志城市治理轉(zhuǎn)向更高的數(shù)字化水平。2020年底，《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》公布，確立了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的未來方向。相較于以往的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，相關(guān)舉措更加重視“顧客導向”和“居民感知”。同年，上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導小組成立，統(tǒng)籌推進相關(guān)工作。

整體而言，上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)達到了相對高的水平，并可以劃分為4個階段，分別以技術(shù)應(yīng)用籌備、技術(shù)應(yīng)用起步、電子政務(wù)發(fā)展、數(shù)字治理變革為突出特征，每個階段均在前一個階段的基礎(chǔ)上進行了擴展和深化，整體呈現(xiàn)出階梯式轉(zhuǎn)型的特征，具體如圖5所示。

四、案例分析

（一）技術(shù)準備階段

該階段轉(zhuǎn)型過程以數(shù)字技術(shù)研發(fā)為主要內(nèi)容，為后續(xù)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用提供支撐，對應(yīng)為1998年及之前的上海信息化建設(shè)，以1997年的“上海經(jīng)濟信息網(wǎng)”多項功能開發(fā)和1998年“社區(qū)服務(wù)網(wǎng)”建設(shè)為典型代表。整體而言，該階段出現(xiàn)了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的萌芽，數(shù)字化水平極低，但該階段所積累的技術(shù)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)應(yīng)用系統(tǒng)為后續(xù)建設(shè)“新技術(shù)體系”提供了支撐。

從創(chuàng)新視角看，該階段轉(zhuǎn)型過程僅是部分地實現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新。以城市政府為代表的公共部門通過發(fā)展規(guī)劃扶持數(shù)字技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且積極構(gòu)筑面向公共服務(wù)供給和企業(yè)發(fā)展的信息系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施。由于在城市運行和城市公共服務(wù)供給中缺少合適的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)，數(shù)字技術(shù)未能有效地融入城市治理體系和治理過程中，因而技術(shù)創(chuàng)新并不完全。

在理念方面，該階段轉(zhuǎn)型過程遵循了上海信息港建設(shè)中的“基礎(chǔ)先行、重點突破、全面發(fā)展”的規(guī)劃思路，強化了“基礎(chǔ)先行”對于后續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐作用。由于這一階段明確將城市居民作為服務(wù)對象，該階段轉(zhuǎn)型過程隱含有“政府運行的效率效益”的理念。上海信息港建設(shè)是該階段中的主要任務(wù)，建設(shè)對象由信息傳送網(wǎng)絡(luò)和社會應(yīng)用、服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成，從信息化的基礎(chǔ)設(shè)施和重點領(lǐng)域著力，即為后續(xù)數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用提供支持。

（二）應(yīng)用起步階段

在前一階段的基礎(chǔ)上，該階段轉(zhuǎn)型過程有效地借助數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成果，將數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)、在線服務(wù)平臺等技術(shù)引入城市政府系統(tǒng)中。從1999年開通政府門戶網(wǎng)站，上海在10年的探索中逐步落實“新技術(shù)體系”。期間，上海不斷加速數(shù)字技術(shù)與公共服務(wù)和城市管理的融合，逐漸摸索形成具有上海特色的電子政務(wù)建設(shè)框架。相較于上個階段，城市治理的數(shù)字化水平已經(jīng)得到明顯提升，但是政府組織形態(tài)和社會治理體系未發(fā)生本質(zhì)改變。

從創(chuàng)新視角看，該階段轉(zhuǎn)型過程將數(shù)字技術(shù)融入政府運行體系和公共服務(wù)供給過程，基本實現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新，既包括開通和運行“中國上?！睘榇淼恼?wù)服務(wù)門戶網(wǎng)站，逐漸完善與之相聯(lián)通的社會保障、法人、城市空間等信息系統(tǒng)，也包括各類公共服務(wù)信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)平臺，如“東方網(wǎng)”“上海文明網(wǎng)”“上海之窗”等網(wǎng)站。同時，上海嘗試以技術(shù)創(chuàng)新為支撐，逐步將數(shù)字技術(shù)融入其他幾類創(chuàng)新，包括以數(shù)字公共圖書館和“市民信箱”電子郵件等為代表的服務(wù)創(chuàng)新、以“政府資源計劃GRP”和城市網(wǎng)格化管理試點為代表的管理創(chuàng)新、以推動跨部門電子政務(wù)和長三角信息化合作規(guī)劃為代表的合作創(chuàng)新、以“市民公德網(wǎng)”和互聯(lián)網(wǎng)舉報中心為代表的治理創(chuàng)新。雖然此階段進行嘗試的創(chuàng)新內(nèi)容較多，但是受限于當時的技術(shù)水平和社會接受程度，相關(guān)創(chuàng)新內(nèi)容并未在實踐中完全落實。

在理念方面，該階段政府重點關(guān)注數(shù)字技術(shù)應(yīng)用及其成效，努力實現(xiàn)技術(shù)準備轉(zhuǎn)向技術(shù)應(yīng)用的過渡，強調(diào)了“政府運行效率效益”的取向。在“十五”專項規(guī)劃中明確提出“信息技術(shù)應(yīng)用和信息資源開發(fā)在全市各個領(lǐng)域取得明顯成效”“十五”專項規(guī)劃則更加明確“基本形成覆蓋面廣、集成度高、效益明顯的信息技術(shù)應(yīng)用局面”的轉(zhuǎn)型目標。同時，該階段轉(zhuǎn)型過程也一定程度上隱含有“公共服務(wù)高效供給”的理念。例如，《上海信息化持續(xù)發(fā)展行動綱要（2003—2005年）》明確要求“推動城市信息化建設(shè)與其他各領(lǐng)域發(fā)展的有機融合與協(xié)調(diào)互動”，其中相關(guān)領(lǐng)域包括社區(qū)服務(wù)、公共教育、城市交通等城市公共服務(wù)供給，以及市民信箱等信息化服務(wù)。

（三）政務(wù)發(fā)展階段

該階段轉(zhuǎn)型過程是對應(yīng)用起步階段相關(guān)轉(zhuǎn)型成果的深化，2010年“中國上海”門戶網(wǎng)站開通的“網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳”標志著數(shù)字技術(shù)不僅是被引入了城市政府的系統(tǒng)，更是引發(fā)了政府形態(tài)的轉(zhuǎn)變，形成了“新政府形態(tài)”，即“一網(wǎng)（政務(wù)外網(wǎng)）、一云（電子政務(wù)云）、一窗（網(wǎng)上政務(wù)大廳）、三庫（人口、法人、空間地理信息庫）、N平臺、多渠道”的電子政務(wù)體系。經(jīng)過上一階段的探索，上?；敬_立了電子政府建設(shè)的特色框架，并且借助數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，快速推進向電子政務(wù)組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變，城市治理整體進入快速發(fā)展的高水平階段。

從創(chuàng)新視角看，該階段轉(zhuǎn)型過程充分發(fā)揮了已有轉(zhuǎn)型成果的優(yōu)勢，有效實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新的融合，加速將數(shù)字技術(shù)融入公共服務(wù)供給和城市事務(wù)管理，同時進一步探索治理創(chuàng)新的實現(xiàn)模式。在技術(shù)創(chuàng)新方面，上海積極順應(yīng)數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展和應(yīng)用需求激增的趨勢，以“i-Shanghai”公益上網(wǎng)服務(wù)為代表進一步優(yōu)化信息技術(shù)設(shè)施的深度和廣度，同時重視多種數(shù)字技術(shù)的融合，集成電話、網(wǎng)絡(luò)等。在服務(wù)創(chuàng)新方面，上海積極推動“一證通”審批認證和“一站式”公共服務(wù)，分別于2012年和2016年實現(xiàn)數(shù)字證書認證系統(tǒng)和“市民云”一站式公共服務(wù)平臺的建設(shè)。在管理創(chuàng)新方面，上海在信息化專項五年規(guī)劃和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的助力下，基本形成了電子政務(wù)的政府框架，并且依托“智慧城市建設(shè)行動計劃”，深化城市網(wǎng)格化管理的制度建設(shè)。在合作創(chuàng)新方面，除了“網(wǎng)上政務(wù)大廳”后臺的跨部門和跨區(qū)域合作的支撐，上海政府與騰訊、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，共同推進智慧城市建設(shè)。在治理創(chuàng)新方面，上海政府開通政務(wù)微博、“12345”熱線以及門戶網(wǎng)站中的市委領(lǐng)導信箱、市長信箱，但是政府僅是被動地接受建議和批評，依然在公共事務(wù)治理過程中具有主導決策的地位，城市治理體系未發(fā)生本質(zhì)改變。

在理念方面，該階段轉(zhuǎn)型過程充分延續(xù)了2010年世博會“城市，讓生活更美好”的核心精神，通過改變政府形態(tài)服務(wù)“以人民為中心”的城市治理體系構(gòu)建，兼顧“政府運行效率效益”和“公共服務(wù)高效供給”的價值取向?！笆濉睂ｍ椧?guī)劃明確“融合發(fā)展，提升效能”的發(fā)展原則，強調(diào)“不斷滿足市民日益增長的信息消費需求”。上海智慧城市建設(shè)“十三五”規(guī)劃再次強調(diào)“需求牽引、應(yīng)用為先”，明確“以需求為導向”，提出分別以“協(xié)同”和“精細”為核心的智慧政務(wù)和智慧治理建設(shè)目標。網(wǎng)上政務(wù)大廳、一站式公共服務(wù)平臺等是政府優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和管理模式的具體表現(xiàn)，充分反映出改變自身體系結(jié)構(gòu)的“刀刃向內(nèi)的自我革命”，以此盡可能實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、百姓少奔波”的目標。需要注意的是，該階段轉(zhuǎn)型過程所圍繞的“城市，讓生活更美好”精神一定程度上體現(xiàn)了 “治理過程公眾參與”的理念，但是如“12345”、市委領(lǐng)導信箱、市長信箱等，僅限于開通相關(guān)信息渠道，對政策執(zhí)行過程和政府內(nèi)部運行的影響有限。

（四）全面變革階段

延續(xù)上一階段的轉(zhuǎn)變，該階段轉(zhuǎn)型過程進一步強化政府形態(tài)轉(zhuǎn)變，并引致整個社會治理體系的變革。在該階段中，上海政府在電子政務(wù)形態(tài)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)之上，通過“開門向外”的治理改革，將數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和影響擴展至城市治理體系，城市公共服務(wù)供給和城市問題處理模式得到更新，推動“新治理模式”的形成。目前該階段仍在持續(xù)進行，根據(jù)《全年推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》中“整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑”的發(fā)展要求，可預(yù)計上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型會持續(xù)向著更高水平和更高質(zhì)量推進。

從創(chuàng)新角度看，該階段轉(zhuǎn)型過程順應(yīng)數(shù)字技術(shù)發(fā)展前沿，在已有轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上進一步推進技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新的更新優(yōu)化和深入融合，同時以治理創(chuàng)新為著力點，推進城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進程由政府邊界擴展至整個城市治理體系。一方面，以“好差評”“我要找茬”等活動為依托，上海通過“一網(wǎng)通辦”逐步實現(xiàn)將市民滿意作為公共服務(wù)評價標準和改進方向。另一方面，上海以“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺為渠道，將市民作為發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對城市問題的重要主體，使得市民的角色定位由“被管理”轉(zhuǎn)向“共同治理”。

在理念方面，上海在該階段中進一步擴展了“城市，讓生活更美好”的世博會精神，將“以人民為中心”的城市治理理念進一步提煉為“人民城市為人民、人民城市人民建”，除了堅持以居民需求為導向外，更加強調(diào)邀請居民參與公共服務(wù)供給的過程，體現(xiàn)“治理過程居民參與”。借助“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐，上海政府設(shè)計并打通了“好差評”“我要找茬”“在線訴求”等數(shù)字參與渠道，轉(zhuǎn)化了城市治理體系中居民的角色定位，既將其視為服務(wù)對象，也將其納入服務(wù)供給的運行成員。其中典型代表是“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”實踐中的“12345”市民服務(wù)熱線，其年度各類信息渠道受理的訴求達到百萬量級，約三分之一為市民的投訴舉報或意見建議，通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用影響城市治理體系，激發(fā)城市居民的“主人翁”意識。

五、討論

（一）城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演化邏輯

21世紀以來，數(shù)字技術(shù)持續(xù)加速地改變社會發(fā)展模式。伴隨技術(shù)的迅猛發(fā)展，世界范圍內(nèi)越來越多城市將數(shù)字技術(shù)與城市運行相結(jié)合，催生新型的城市治理實踐。上海經(jīng)歷了30余年的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型歷程，從最早的技術(shù)籌備到已經(jīng)初步實現(xiàn)了電子政務(wù)的政府形態(tài)轉(zhuǎn)變，不斷衍生出數(shù)字時代下的城市治理模式。中國的治理轉(zhuǎn)型以實用主義和漸進調(diào)適為主要特征，在實踐中逐步摸索形成具有中國特色的治理模式?？v觀上海案例的演化過程，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體呈現(xiàn)出階段性的演化邏輯，具體如圖6所示。演化過程共包含三個階段，分別以“新技術(shù)體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”為主要表現(xiàn)，其中創(chuàng)新不斷組合、理念持續(xù)疊加。

“新技術(shù)體系”是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的早期階段，以技術(shù)創(chuàng)新為核心內(nèi)容，反映出轉(zhuǎn)型過程中服務(wù)“政府運行效率效益”的實用主義思想。該階段在創(chuàng)新維度上強調(diào)技術(shù)向度，創(chuàng)新內(nèi)容包含兩方面：一是數(shù)字技術(shù)的研發(fā)籌備，如構(gòu)筑信息網(wǎng)絡(luò)、搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、開發(fā)數(shù)據(jù)調(diào)配系統(tǒng)等;二是數(shù)字技術(shù)的服務(wù)應(yīng)用，如建設(shè)信息門戶網(wǎng)站、提供信息技術(shù)服務(wù)等。兩方面均是為了政府更好地運行，反映出該階段在理念維度上的運行向度，其中轉(zhuǎn)型實踐主要強調(diào)對于數(shù)字技術(shù)的基礎(chǔ)構(gòu)建和直接應(yīng)用，以此促進政府適應(yīng)數(shù)字時代發(fā)展、提升行政效率和效益。同時，由于提供城市公共服務(wù)是政府的主要職能之一，城市政府在“新技術(shù)體系”的過程中也潛移默化地提升政府公共服務(wù)供給效率。

“新政府形態(tài)”是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過渡階段，在公共部門組織內(nèi)部實現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新的整合，主要關(guān)注城市政府等公共部門的組織形態(tài)轉(zhuǎn)變，在保障“政府運行效率效益”的基礎(chǔ)上，兼顧“公共服務(wù)高效供給”。相較于前一階段，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的水平更深，同時引起了政府組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變，以此提供更加有利于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的組織基礎(chǔ)，體現(xiàn)出該階段在創(chuàng)新維度上的組織向度。該階段的轉(zhuǎn)型過程依然局限于政府組織，但是更加強調(diào)為政府組織外部提供公共服務(wù)，反映出理念維度的服務(wù)向度。借助于技術(shù)創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新的融合以及管理創(chuàng)新和合作創(chuàng)新的支持，城市政府能夠在數(shù)字時代下更好地實現(xiàn)公共服務(wù)供給，同時管理創(chuàng)新和合作創(chuàng)新從內(nèi)部對政府運行模式進行重塑，為未來在公共服務(wù)供給過程中引入居民等社會力量提供基礎(chǔ)。

“新治理模式”是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成熟階段，通過治理創(chuàng)新將技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新的邊界由政府內(nèi)部擴展至社會體系，借助數(shù)字技術(shù)將城市居民引入城市公共服務(wù)供給過程，在服務(wù)向度的理念之上，進一步疊加“治理過程公眾參與”。治理創(chuàng)新改變了城市治理體系，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用引起了社會結(jié)構(gòu)的變革，使其更加適應(yīng)數(shù)字治理時代的特征，體現(xiàn)出該階段在創(chuàng)新維度上的社會向度。相應(yīng)地，該階段中，城市政府不再是供給城市公共服務(wù)的唯一主體，城市居民被視為公共服務(wù)供給過程中的評價主體和城市問題解決過程中的實施主體，體現(xiàn)為理念維度的參與向度。

（二）城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐經(jīng)驗

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個社會技術(shù)互動的變革實踐，需要關(guān)注制度的約束與變化。在中國長期的治理轉(zhuǎn)型過程中，實用主義和漸進調(diào)適是其核心特征。上海是中國城市治理現(xiàn)代化的先行者之一，其城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程進一步具化了中國治理轉(zhuǎn)型的核心特征，包括兩方面實踐經(jīng)驗：

第一，基礎(chǔ)先行、漸進調(diào)適。上海的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個歷經(jīng)30余年并仍在推進的長期過程，期間不斷改善數(shù)字化轉(zhuǎn)型的多方面基礎(chǔ)。首先，技術(shù)基礎(chǔ)在上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中得到了持續(xù)強化，在準備階段就經(jīng)歷了10余年的數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建，為后續(xù)開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供強力支撐，并且在后續(xù)階段中不斷通過公共部門技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)迭代升級，以適應(yīng)快速發(fā)展的技術(shù)環(huán)境;其次，在將數(shù)字技術(shù)引入政府體系和城市治理體系后，上海并未將政府組織快速轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的形態(tài)，而是在10余年的早期階段中，通過部分改造和局部試點的方式探索數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的組織基礎(chǔ)，為后續(xù)發(fā)展階段的政府形態(tài)轉(zhuǎn)變做好準備;最后，上海在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中重視數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字治理體系的社會基礎(chǔ)。在發(fā)展階段及其之后，上海政府通過自身宣傳以及與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作宣傳的方式，配合便民的公共服務(wù)改造，不斷強化市民對數(shù)字時代下政務(wù)服務(wù)和政民互動模式的感知。

第二，科學布局、高位推動。雖然上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點工作和突出成果分散在不同年份，但是依托各類相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、行動計劃和建設(shè)方案，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標能夠被有體系地劃分到各個年份和各個部門，使得城市政府的資源能夠在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面得到有效地配置。相關(guān)規(guī)劃和方案的制定均面向較長的執(zhí)行期限，并由專門的部門聯(lián)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M行研究，經(jīng)過較長的準備階段，以確保相關(guān)規(guī)劃和方案的科學性和相對穩(wěn)定性。除科學設(shè)計的各類規(guī)劃和方案外，上海采用自上而下的方式推動各類工作開展，為保障政府體系和城市治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供足夠的制度資源和財政配套。一方面，自20世紀80年代明確信息化建設(shè)作為發(fā)展的著力點，上海政府自上而下地高度關(guān)注數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)工作，多次在相關(guān)政府新聞發(fā)布會上表示推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的決心，尤其是2018年上海進入轉(zhuǎn)型階段后。另一方面，上海政府在市級層面成立了多個專門機構(gòu)和專項領(lǐng)導小組，如上海經(jīng)濟與信息化委員會、上海信息中心、上海市政務(wù)公開與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)導小組等，以統(tǒng)籌和推動整個城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，確保相關(guān)工作的有序開展。

六、結(jié)論與啟示

面對數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為城市治理在數(shù)字時代下的重要發(fā)展趨勢。本文整合了數(shù)字治理理論和公共部門創(chuàng)新理論，識別出城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“新技術(shù)體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”三個遞進包含的要素，形成城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“創(chuàng)新-理念”框架?；谏虾５膶嵺`案例，文章發(fā)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出階段演化的特征，“新技術(shù)體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”分別是早期階段、過渡階段、成熟階段的主要內(nèi)容，本質(zhì)內(nèi)容是創(chuàng)新組合和理念疊加。在創(chuàng)新維度上逐漸實現(xiàn)技術(shù)向度、組織向度、社會向度的組合，相應(yīng)在理念維度上逐步疊加運行向度、服務(wù)向度、參與向度，從而實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與城市治理的良性互動。

根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，結(jié)合全面推進“數(shù)字中國”建設(shè)的政策方向，得到如下政策啟示：

第一，重視漸進調(diào)適過程，創(chuàng)新驅(qū)動數(shù)字化轉(zhuǎn)型。中國各地城市的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，對于城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)水平也存在差異。上海作為改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，在長期發(fā)展中強化數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，按階段有序推進城市治理適應(yīng)數(shù)字時代。面對“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)”的統(tǒng)一要求，各地政府應(yīng)當充分考慮到自身的技術(shù)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)以及本地的社會基礎(chǔ)，明確自身所處的數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，開展相應(yīng)的公共部門創(chuàng)新實踐。轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)較強的地方政府應(yīng)當重視開展治理創(chuàng)新，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用擴展至整個治理體系。相對而言，轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)較弱的地方應(yīng)當將工作重點集中于技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等，持續(xù)加強轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，不應(yīng)當為追求短期內(nèi)實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型而運動式投入過多資源。相應(yīng)地，中央政府也應(yīng)當出臺相關(guān)指導意見，引導地方政府分類開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

第二，堅持以人民為中心，理念支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型。上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷程展現(xiàn)了從新技術(shù)體系到新政府形態(tài)和新治理模式的轉(zhuǎn)變，充分反映出“人民城市為人民、人民城市人民建”理念在轉(zhuǎn)型過程中的重要性。在落實“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)”過程中，各地政府需要明確城市發(fā)展的本質(zhì)在于服務(wù)人的發(fā)展，厘清城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與“以人民為中心”城市工作的緊密關(guān)聯(lián)，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為滿足人民對美好生活向往的重要手段。各地政府有必要將“人民城市”重要理念融入城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐中，一方面強調(diào)“人民城市為人民”，將市民滿意作為改造政府業(yè)務(wù)流程、轉(zhuǎn)變組織形態(tài)的目標和標準，另一方面強化“人民城市人民建”，明確市民的“城市主人翁”定位，將市民作為發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對和解決城市問題的重要主體。

第三，有序規(guī)劃長期發(fā)展，科學布局數(shù)字化轉(zhuǎn)型。上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型歷經(jīng)30余年，外在表現(xiàn)為不斷出現(xiàn)和更新的類型城市治理創(chuàng)新實踐，內(nèi)在支撐這些實踐的是各類相互銜接、迭代優(yōu)化的發(fā)展規(guī)劃、行動計劃和建設(shè)方案，以此保障相關(guān)工作的整體性。各地方政府應(yīng)當結(jié)合地方實際情況，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型納入地方整體發(fā)展之中，明確自身城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體目標和階段性任務(wù)，同時積極調(diào)動高校、智庫等科技支撐力量，聯(lián)合設(shè)計城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體工作內(nèi)容，并明確各年份的工作任務(wù)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出整體性的發(fā)展圖景和工作脈絡(luò)。尤其是對于轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)相對較弱的地方政府，由于轉(zhuǎn)型所需要時間較長，除了在規(guī)劃中設(shè)定3年或5年的目標外，還應(yīng)當展望更長期限的目標，為后續(xù)規(guī)劃或行動計劃的制定確定框架。

本文探討了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體過程，擴展了數(shù)字治理理論中技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)供給關(guān)系的階段劃分，提出了“新技術(shù)體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”的演化過程。同時，文章將公共創(chuàng)新理論與數(shù)字治理理論相結(jié)合，剖析了中國情境下實現(xiàn)數(shù)字治理的實踐表現(xiàn)，展現(xiàn)出以漸進調(diào)適為核心特征的演化邏輯和實踐經(jīng)驗，揭示了技術(shù)如何嵌入城市復(fù)雜性以及如何打造合適賦能環(huán)境的過程。但是，由于受限于以文本為主的研究方法，本文在演化動力和演化機制方面的分析有限。同時，鑒于制度和文化等情景因素對公共部門創(chuàng)新和城市治理具有一定影響，未來研究可以關(guān)注如紐約、新加坡等城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐歷程，基于社會實驗或多案例比較方法，進一步探究數(shù)字化轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律和內(nèi)在機制。

（責任編輯：張 震）