碳中和背景下的城市治理創(chuàng)新

齊曄 蔡琴

作者簡介：齊曄，教育部“長江學(xué)者”特聘教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;蔡琴（通信作者），設(shè)計(jì)藝術(shù)學(xué)博士，清華大學(xué)藝術(shù)與科學(xué)研究中心、清華大學(xué)美術(shù)學(xué)院副研究員。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金創(chuàng)新群體項(xiàng)目“中國公共政策理論與治理機(jī)制研究”（編號(hào)：71721002）。

摘要：在國家碳中和背景下，城市發(fā)展面臨全新挑戰(zhàn)。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程和趨勢提出未來40年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放深度脫鉤的“大分流”概念，區(qū)分了高碳和低碳城鎮(zhèn)化“兩個(gè)40年”發(fā)展期。前40年，城市人口、GDP和碳排放同向高速增長;后40年走向碳達(dá)峰、碳中和，GDP持續(xù)增長的同時(shí)碳排放大幅下降，經(jīng)濟(jì)增長與碳排放深度脫鉤。運(yùn)用基于政府視角的城市治理MPC—IC模型對(duì)比分析兩個(gè)時(shí)期的治理特征，發(fā)現(xiàn)在碳中和背景下，城市政府面臨著自身動(dòng)力不足、權(quán)力受限和能力缺乏的問題;而在制度環(huán)境方面，也存在著激勵(lì)相容性和約束制度化不足問題。在此基礎(chǔ)上提出未來40年在低碳城鎮(zhèn)化的“大分流時(shí)代”實(shí)現(xiàn)碳中和的城市治理創(chuàng)新關(guān)鍵領(lǐng)域和政策建議。

關(guān)鍵詞：碳中和;城鎮(zhèn)化;大分流;治理創(chuàng)新;MPC-IC模型

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2021）06-0088-011

2020年9月22日，在第75屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論中，國家主席習(xí)近平莊嚴(yán)宣布，“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”①其后，在多次重要的國際大會(huì)上重申，中國將言必信，行必果，按期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。②2021年4月30日，在中央政治局第29次學(xué)習(xí)會(huì)上，習(xí)近平指出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是我國向世界作出的莊嚴(yán)承諾，也是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，絕不是輕輕松松就能實(shí)現(xiàn)的。各級(jí)黨委和政府要拿出抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，明確時(shí)間表、路線圖、施工圖，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)之上。”③今年以來，各地黨委政府紛紛響應(yīng)。 2021年1月15日，山西省政府宣布將實(shí)施“碳達(dá)峰、碳中和山西行動(dòng)”。4月9日的山西省委常委會(huì)議要求全省“把碳達(dá)峰、碳中和山西行動(dòng)作為政治責(zé)任，自覺扛在肩上”。5月19日，云南省長王予波強(qiáng)調(diào)，“爭創(chuàng)全國碳達(dá)峰碳中和示范省，為云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐”。5月21日，浙江省召開碳達(dá)峰、碳中和工作推進(jìn)會(huì)，省委書記袁家軍要求“大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，為全國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和多作貢獻(xiàn)、勇當(dāng)先鋒”。6月，北京市宣布已經(jīng)在2012年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。全國一些條件較好的城市也積極制定提前達(dá)峰規(guī)劃。

城市在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和中肩負(fù)重要責(zé)任并發(fā)揮著關(guān)鍵作用。第七次全國人口普查顯示，截至2020年，我國城鎮(zhèn)人口占比超過63%。城市碳排放占全國的85%以上。城市用能規(guī)模和結(jié)構(gòu)決定著國家能源系統(tǒng)的碳排放特征，城市碳達(dá)峰和碳中和直接決定著我國碳達(dá)峰、碳中和的進(jìn)程。2020年我國能源消費(fèi)總量49.8億噸標(biāo)煤，其中城市占比高達(dá)85%以上。隨著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，未來城市的能源消費(fèi)和碳排放還將進(jìn)一步提高，特別是在交通和建筑領(lǐng)域，增長幅度和速度更為可觀?？刂瞥鞘刑寂欧艑⑹俏覈鴮?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

城市能源消費(fèi)取決于城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理方式、消費(fèi)理念和生活方式，并與城市治理水平、治理體制和治理能力密切相關(guān)。城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化，也關(guān)系到碳達(dá)峰和碳中和能否如期實(shí)現(xiàn)。按照習(xí)近平主席提出的目標(biāo)，我國碳排放要在2030年前達(dá)到峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。全國目前與能源相關(guān)的二氧化碳排放大約100億噸，需要在今后40年間迅速減少或被完全吸收固定。從高碳排放轉(zhuǎn)向低碳排放，最終走向零碳排放，給城市發(fā)展添加了硬性約束，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展需要轉(zhuǎn)向全新的方式。在轉(zhuǎn)型過程中，城市治理體系創(chuàng)新至關(guān)重要，決定著碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)能否順利達(dá)成。如何從原有的城市治理體系轉(zhuǎn)變?yōu)榧饶艽龠M(jìn)快速深度降碳、同時(shí)又能保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民生活水平提高的治理體系是新目標(biāo)下城市治理創(chuàng)新的重要挑戰(zhàn)。

本文首先根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程和趨勢，提出碳中和背景下未來40年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放深度脫鉤的“大分流”概念，區(qū)分了高碳城鎮(zhèn)化和低碳城鎮(zhèn)化“兩個(gè)40年”的發(fā)展時(shí)期，指出在碳中和的背景下城市治理所面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。其次，運(yùn)用基于政府視角的城市治理分析框架MPC—IC模型，從城市政府內(nèi)部動(dòng)力、能力、權(quán)力，及其運(yùn)作的制度環(huán)境中的激勵(lì)和約束等五個(gè)維度，對(duì)比分析高碳城鎮(zhèn)化和低碳城鎮(zhèn)化時(shí)期城市治理的特征。在此基礎(chǔ)上提出未來40年在低碳城鎮(zhèn)化的“大分流”時(shí)代實(shí)現(xiàn)碳中和的城市治理創(chuàng)新關(guān)鍵領(lǐng)域和政策建議。

一、碳中和開啟中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大分流時(shí)代”

習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會(huì)上宣布碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)標(biāo)志著我國正式走向一個(gè)以碳中和為目標(biāo)的減碳發(fā)展新階段。以此為節(jié)點(diǎn)并以碳排放為核心觀察變量，可以把我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展大體劃分為前后“兩個(gè)40年”：一是從1980至2020的40年，以大規(guī)模、高速度、高碳排放為特征的“高碳城鎮(zhèn)化、城市高速發(fā)展”時(shí)期;二是從2020至2060的40年，以快速碳達(dá)峰、碳中和為標(biāo)志的“低碳城鎮(zhèn)化、城市高質(zhì)量發(fā)展”時(shí)期。在高碳城鎮(zhèn)化時(shí)期，我國人口從1980年的9.9億增長到2020年的14.1億，增長42.4%。與此同時(shí)，城市人口從1.9億增加到8.9億，增長3.7倍，是總?cè)丝谠鏊俚?.7倍。經(jīng)濟(jì)增速更加顯著，按可比價(jià)格計(jì)算，40年間GDP增長了約34倍。 每年碳排放從14.7億噸增長到99億噸，增長6.7倍。我國經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化和碳排放增長規(guī)模和速度是人類歷史上罕見的（見圖1）。

今后40年間，我國碳排放將在2030年前達(dá)到峰值后，再經(jīng)過30年減排努力最終實(shí)現(xiàn)二氧化碳凈零排放。圖1顯示，在1980至2020年的40年間碳排放（圖1中的圓形黑點(diǎn)）增長了6.7倍。2020-2030的10年碳排放增長平緩并達(dá)到峰值。其后，按照國家目標(biāo)要求，碳排放將快速下降，并在2060年前實(shí)現(xiàn)凈零排放的碳中和狀態(tài)。

我國人口大概率將在“十四五”期間達(dá)峰，之后下降到2060年的10億左右。隨著城鎮(zhèn)化率繼續(xù)攀升，城市人口（圖1中的空心菱形）也將有所增加。2050年之后，城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到85%以上，但由于人口總量下降，城市人口數(shù)量的增長受限，到2060年，我國城市人口可能降到9億以下，與目前城市人口規(guī)模相仿。今后40年我國城市人口總體趨勢是先增后減，波動(dòng)平緩，基本持平。

與碳排放急劇下降形成強(qiáng)烈反差的是，未來40年我國GDP仍將大幅上升?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，“展望二〇三五年，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國力將大幅躍升，經(jīng)濟(jì)總量和城鄉(xiāng)居民人均收入將再邁上新的大臺(tái)階?！绷?xí)近平主席在介紹“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)時(shí)，提出到2035年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量或人均收入翻一番的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我國需要并可以實(shí)現(xiàn)2021年到2035年平均每年GDP增速4.7%。假定2035到2060年經(jīng)濟(jì)增速逐年遞減到3%，那么2060年GDP總量將達(dá)到2020年的5倍以上（圖1中的實(shí)心菱形）。雖然具體的增速和總量會(huì)有出入，但一般認(rèn)為未來40年中國經(jīng)濟(jì)仍將以顯著的增速繼續(xù)增長。

觀察城市人口、經(jīng)濟(jì)和碳排放三個(gè)變量，前40年的趨勢一致，均為同向上升，快速增長;而后40年，各項(xiàng)指標(biāo)轉(zhuǎn)為多向分流，在城市人口大致持平的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)大幅增長、碳排放快速下降，經(jīng)濟(jì)增長與碳排放深度脫鉤。對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長與碳排放隨時(shí)間維度從同向發(fā)展轉(zhuǎn)為沿不同方向分叉前行的現(xiàn)象我們姑且稱之為分流（divergence）。以碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略制定為標(biāo)志，我國城市發(fā)展從此進(jìn)入大約40年的“大分流（great divergence）”時(shí)代。

前40年人口、經(jīng)濟(jì)和碳排放同向高速發(fā)展肇始于上世紀(jì)七十年代末的改革開放政策實(shí)施。黨的十一屆三中全會(huì)做出將工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大決策之后，經(jīng)濟(jì)增長加速。隨著人口慣性增長以及大規(guī)模高速度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，城市人口和GDP總量快速上升成為一個(gè)高速增長時(shí)代的標(biāo)志，甚至被稱為“中國奇跡”，其背后是能源消費(fèi)的高速增長。1980年，我國能源消費(fèi)不到6億噸標(biāo)煤，而到2020年則接近50億噸，40年增加了7.3倍。由于資源稟賦限制，我國的能源結(jié)構(gòu)以高碳排放的化石能源，特別是煤炭為主。雖然近年來非化石能源發(fā)展迅速，這一時(shí)期碳排放仍大幅增加了6.7倍。因此，在前40年，伴隨高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長的是高能耗、高碳排放。經(jīng)濟(jì)增長與碳排放密切掛鉤、深度捆綁。由于碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出和嚴(yán)格推進(jìn)，今后40年將在認(rèn)真實(shí)施節(jié)約能源資源這項(xiàng)基本國策基礎(chǔ)上，大規(guī)模發(fā)展太陽能、風(fēng)能等可再生能源、創(chuàng)新發(fā)展氫能、核能等新能源及儲(chǔ)能技術(shù)，快速替代煤炭石油等化石能源，在保障經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)深度脫碳以及經(jīng)濟(jì)增長與碳排放深度脫鉤。能源系統(tǒng)效率提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化將使未來經(jīng)濟(jì)增長不再建立在能源消費(fèi)和碳排放增長的基礎(chǔ)上。要實(shí)現(xiàn)這一劃時(shí)代變革需要城市治理體系相應(yīng)的創(chuàng)新和改變。

二、碳中和對(duì)城市治理的挑戰(zhàn)

（一）碳排放與市場失靈

我國大規(guī)模、高速度城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展是市場化和工業(yè)化相伴而生、共同發(fā)展。在一定程度上，可以說我國城市的高速發(fā)展是市場化改革成功的結(jié)果。然而，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的碳排放的高速增長也被認(rèn)為是市場失靈造成的。2007年，斯特恩報(bào)告認(rèn)為氣候變化是我們時(shí)代最大的市場失靈。氣候變化政府間委員會(huì)最近明確無誤地將氣候變化歸因于人類活動(dòng)。工業(yè)革命以來，煤炭、石油和天然氣等化石能源成為人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)的主要?jiǎng)恿蜔崃縼碓?。化石能源燃燒排放二氧化碳（CO2）及其他溫室氣體導(dǎo)致大氣溫室氣體濃度上升，強(qiáng)化了大氣層的溫室效應(yīng)，導(dǎo)致全球溫度和海平面升高等一系列變化。過去40年我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基本延續(xù)了發(fā)達(dá)國家依賴化石能源的發(fā)展模式。在這一模式下，雖然溫室氣體和其他環(huán)境污染物是對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的負(fù)外部性，但化石能使用者并不支付相應(yīng)的成本，從而導(dǎo)致在一定時(shí)期溫室氣體排放無節(jié)制地增長。1970年以來，各國環(huán)境政策實(shí)施，化石能生產(chǎn)和消費(fèi)企業(yè)開始為其排放的某些環(huán)境污染物，如二氧化硫、氮氧化物、重金屬等支付部分成本。然而，多數(shù)國家并沒有相應(yīng)的政策法規(guī)為溫室氣體排放定價(jià)，而是交由市場定價(jià)，導(dǎo)致排放者并不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境責(zé)任。因此，同樣是基于市場，市場的成功是城市發(fā)展和有效運(yùn)行的必要條件，而市場失靈則造成資源錯(cuò)配和效率損失，并導(dǎo)致長期以來碳排放總量上升。

在碳中和背景下，未來的城市治理首先需要解決如何在充分利用市場的同時(shí)有效處理市場失靈問題。市場仍需要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但作為負(fù)外部性的溫室氣體排放必須內(nèi)部化，使排放者支付與其責(zé)任相應(yīng)的成本。城市治理需要在規(guī)則設(shè)置、資源和碳排放稅收以及碳市場方面進(jìn)行創(chuàng)新，以新的治理機(jī)制糾正市場失靈。

（二）碳中和需要糾正政府失靈

與市場失靈相比，政府失靈可能是碳中和背景下城市治理創(chuàng)新的更大挑戰(zhàn)。在高碳城鎮(zhèn)化時(shí)期，政府不僅未能有效糾正由市場失靈所導(dǎo)致的碳排放增長，相反，由于缺乏認(rèn)知、制度約束和激勵(lì)機(jī)制，某些政府行為反而加劇了碳排放增長。在國家層面，有對(duì)化石能源產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)和補(bǔ)貼政策;而在城市層面，在國家激勵(lì)機(jī)制大背景下，城市政府往往追求經(jīng)濟(jì)增長、忽視環(huán)境責(zé)任，在碳排放控制上缺乏主動(dòng)性。

在高碳發(fā)展時(shí)期的制度環(huán)境下，城市政府行為與碳排放控制存在激勵(lì)不相容問題。企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)張與政府的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是一致的。在以化石能為主的能源結(jié)構(gòu)下，限制能源消耗、減少碳排放則直接影響到企業(yè)的生產(chǎn)，進(jìn)而影響政府就業(yè)和稅收目標(biāo)。在企業(yè)生產(chǎn)與能源消費(fèi)和碳排放密切相關(guān)的情形下，碳排放越高則意味著企業(yè)的產(chǎn)量和產(chǎn)值越高，同時(shí)，為政府所提供的稅源更多。在消費(fèi)側(cè)，居民生活的水平提高建立在大量的能源的基礎(chǔ)上，限制居民對(duì)能源和碳排放的消費(fèi)，會(huì)影響城市市民的生活便利和質(zhì)量。

在碳中和的背景下，需要改變激勵(lì)機(jī)制，使政府、企業(yè)和市民行為動(dòng)力與碳減排需要相一致。城市發(fā)展動(dòng)力、政府權(quán)力范圍和管制方式均需要改變。在居民生活方面，政府需要為居民的碳減排生產(chǎn)方式和生活方式提供激勵(lì)，為居民的高碳排放生活方式制定約束。城市治理創(chuàng)新意味著從原來的在工業(yè)化背景下的相容的激勵(lì)機(jī)制轉(zhuǎn)向面向碳中和的一套新的相融相洽、自我激勵(lì)、自我約束和自我實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制。

三、碳中和背景下城市治理轉(zhuǎn)變：模型分析

（一）基于政府視角的城市治理MPC-IC模型

我國國家治理體系以政府為核心，城市治理體系強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、市場主體和社會(huì)參與。政府行為和運(yùn)作直接影響城市治理效率和效能?；诔鞘兄卫碇械恼袨椋覀儚恼w系及其制度環(huán)境兩方面構(gòu)建了城市政府行為制度分析模型 。在政府體系方面，關(guān)注城市政府行為的內(nèi)在動(dòng)力（M，Motivation）、可行使的權(quán)力（P，Power）和自身的能力（C，Capacity）。三個(gè)變量中，動(dòng)力（M）是驅(qū)動(dòng)城市政府行為的內(nèi)在力量，是城市發(fā)展愿景、規(guī)劃和項(xiàng)目的根源和基礎(chǔ);權(quán)力（P）決定城市政府行為的邊界和深度;而能力（C）是一個(gè)城市政府能否達(dá)成目標(biāo)的基本條件。這三個(gè)維度共同構(gòu)建了政府行動(dòng)的動(dòng)力、范圍和效力。在政府所處的制度環(huán)境方面，關(guān)注國家制度安排對(duì)城市政府的激勵(lì)（I，Incentives）和約束（C，Constrains）。在我國單一制政府體系中，黨的組織原則、國家制度安排、政策導(dǎo)向和行政規(guī)則對(duì)城市黨委和政府具有強(qiáng)烈的激勵(lì)（I）和約束作用（C）。五個(gè)變量綜合起來構(gòu)成MPC-IC模型。這一模型可以用來觀察和分析城市治理體系及其關(guān)鍵特征。

（二）運(yùn)用MPC-IC模型對(duì)比分析兩個(gè)時(shí)期城市治理體系特征

運(yùn)用MPC-IC模型作為分析框架，對(duì)前40年高碳城鎮(zhèn)化和后40年低碳城鎮(zhèn)化兩個(gè)時(shí)期城市政府的動(dòng)力、權(quán)力和能力及其激勵(lì)和約束的制度環(huán)境五個(gè)變量進(jìn)行對(duì)比分析，可發(fā)現(xiàn)兩個(gè)時(shí)期之間的巨大反差。前40年，城市政府發(fā)揮了關(guān)鍵的主導(dǎo)作用，具有強(qiáng)烈的發(fā)展動(dòng)力、較大的資源支配權(quán)力以及充裕的財(cái)力和城市規(guī)劃建設(shè)能力。在此期間，制度環(huán)境對(duì)城市規(guī)模擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)增長和高碳排放起到了強(qiáng)激勵(lì)和弱約束的作用。而今后40年間，面向碳中和的低碳城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展過程中，政府的動(dòng)力、權(quán)力和能力及其運(yùn)行于其中的制度環(huán)境均將發(fā)生巨大變化，必將改變城市政府的行為模式和特征。

1.動(dòng)力

前40年的城鎮(zhèn)化過程中，城市政府具有積極推動(dòng)城市擴(kuò)張、基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，城市發(fā)展與政府目標(biāo)一致。首先，城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長是地方首長政績考核的關(guān)鍵指標(biāo);其次，經(jīng)濟(jì)增長是政府稅收的基本保障，同時(shí)，也為市民帶來就業(yè)和福利。在前40年高碳發(fā)展時(shí)期，能源利用效率、資源環(huán)境保護(hù)在政績考核中居次要地位，碳排放指標(biāo)更是在“十二五”以來才被列入政府工作目標(biāo)。在與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)發(fā)生矛盾的情況下，資源、能源、環(huán)境、生態(tài)和碳排放目標(biāo)往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。而在今后40年的低碳發(fā)展時(shí)期，碳中和成為國家發(fā)展和國際承諾的約束性目標(biāo)，它與城市政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)并不完全一致。在以化石能為主的能源體系下，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未與碳排放脫鉤，減少碳排放需要控制能源消費(fèi)，從而會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而影響政府稅收和公共支出。在一定時(shí)期內(nèi)，這類城市需要在降碳控能與經(jīng)濟(jì)增長之間做出權(quán)衡和選擇。目前，盡管各省市都先后表態(tài)并制定碳達(dá)峰、碳中和規(guī)劃，但現(xiàn)實(shí)中許多地方仍對(duì)高能耗、高碳排放項(xiàng)目有較強(qiáng)的沖動(dòng)。其中，有些的確是現(xiàn)實(shí)需求，例如有些地方電力供應(yīng)對(duì)煤炭需求拉高了煤炭價(jià)格。此外，碳中和目標(biāo)要求大量公共資源投資于節(jié)能降碳和能源轉(zhuǎn)型，也會(huì)分流城市政府財(cái)政資源。在許多城市政府面臨財(cái)政短缺和債務(wù)嚴(yán)重的情況下，將有限的財(cái)政資源用于碳達(dá)峰、碳中和就會(huì)顯得動(dòng)力不足。

碳中和目標(biāo)來自全球應(yīng)對(duì)氣候變化的需要，它首先是一個(gè)全球目標(biāo)。我國確立2060碳中和目標(biāo)之后，全球目標(biāo)成為國家目標(biāo)。要把碳中和國家目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘凶杂X的行動(dòng)需要?jiǎng)?chuàng)造條件使其內(nèi)化為城市自身的目標(biāo)，其中包括通過政治壓力傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)變城市領(lǐng)導(dǎo)和市民的觀念。在條件尚未成熟之際，地方政府對(duì)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)缺乏內(nèi)在動(dòng)力?，F(xiàn)階段，地方政府的動(dòng)力更多來源于中央政府政治壓力，是外部驅(qū)動(dòng)而不是內(nèi)在動(dòng)力。

2.權(quán)力

前40年大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化奇跡有賴于城市政府對(duì)轄區(qū)土地資源的支配權(quán)。中國城鎮(zhèn)化融資是在很大程度上依靠連續(xù)不斷、循環(huán)上升的土地溢價(jià)。城市政府的土地支配權(quán)對(duì)城市建設(shè)融資起到?jīng)Q定性作用。城市政府掌握城市發(fā)展規(guī)劃權(quán)和土地資源處分權(quán)，可以利用其自由裁量權(quán)拓展城市邊界、擴(kuò)展土地資源，并在城鎮(zhèn)化大趨勢下推高土地溢價(jià)，并依法掌握土地溢價(jià)的剩余索取權(quán)。建立在城市政府規(guī)劃權(quán)和土地支配權(quán)基礎(chǔ)上的土地財(cái)政為城市公共支出提供了必要的補(bǔ)充。未來40年，在大分流背景下，城鎮(zhèn)化速度趨緩、土地需求減弱，為城市政府帶來收入的土地財(cái)政弱化。城市政府土地?cái)U(kuò)張的沖動(dòng)和權(quán)力均被弱化。2021年，四部委發(fā)文，將城市土地轉(zhuǎn)讓收入列為一般性財(cái)政收入，歸口國家稅務(wù)局征收，進(jìn)一步收緊了城市政府對(duì)土地收入的支配權(quán)，從而使城市政府在未來城市發(fā)展決策和行動(dòng)上的自由裁量權(quán)縮減。可以預(yù)期，城市政府對(duì)于實(shí)現(xiàn)碳中和的財(cái)政資源將越來越難以從土地出讓收入中獲取。在碳中和背景之下，拓展城市邊界、增加城市土地資源等資源獲取途徑不僅難以幫助城市政府實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，甚至有時(shí)反而使其責(zé)任邊界擴(kuò)大。

城市政府的權(quán)力也體現(xiàn)在對(duì)市域范圍內(nèi)企業(yè)、居民的支配和規(guī)制的權(quán)力。而這項(xiàng)權(quán)力也與其責(zé)任密切相關(guān)。城市政府需要市域范圍內(nèi)企業(yè)、機(jī)構(gòu)和居民滿足碳達(dá)峰碳中和的要求，同時(shí)也有責(zé)任幫助他們實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。在多項(xiàng)目標(biāo)存在內(nèi)在不一致的情形下如何平衡、協(xié)調(diào)目標(biāo)之間的矛盾也成為政府的挑戰(zhàn)。與高碳時(shí)期不同，在碳中和背景下城市政府的權(quán)力意味著責(zé)任，未必越大越好。

3.能力

前述的財(cái)政資源支配權(quán)是體現(xiàn)城市政府能力的重要方面。此外，在過去40多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市政府培育了較為強(qiáng)大的城市建設(shè)和管理能力，然而，這些能力在碳中和背景下很多難以施展。例如，在“經(jīng)營城市”理念下，城市政府以傳統(tǒng)方式進(jìn)行土地開發(fā)和投融資建設(shè)能力很強(qiáng)并能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但這種能力與碳中和的需要并非完全一致。城市政府在戰(zhàn)略規(guī)劃和管理規(guī)制過程中，需要培養(yǎng)新的能力，包括如何使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放脫鉤、如何促進(jìn)激勵(lì)城市居民踐行綠色生活方式。高質(zhì)量低碳發(fā)展的要求對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣于高碳時(shí)期發(fā)展模式的城市政府無疑是新的挑戰(zhàn)。

4.激勵(lì)機(jī)制

在前40年的高碳發(fā)展時(shí)期，對(duì)城市政府主要的激勵(lì)機(jī)制是中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的績效考核機(jī)制。在中組部頒發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核辦法》中在“德、能、勤、績、廉”五方面均有明確要求，但一般認(rèn)為“績”是最易量化的考核指標(biāo)。不少地方更是把“績”簡化為經(jīng)濟(jì)增長或GDP規(guī)模和增速。一些研究者認(rèn)為地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了晉升而展開經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模和速度的競爭，而這種地方之間的“錦標(biāo)賽”為全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來動(dòng)力和活力。制度激勵(lì)的另一種機(jī)制是分稅制。在分稅制下，地方財(cái)政資源與經(jīng)濟(jì)增長密切掛鉤，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，財(cái)政資源越豐富。因此，在前40年城市政府面臨的兩大激勵(lì)機(jī)制或明或暗都指向?qū)?jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)。而在碳中和與高質(zhì)量發(fā)展背景下，經(jīng)濟(jì)增長的重要性減弱，而新的量化考核指標(biāo)和方法需要更加明確。2018年以來，我國地稅和國稅兩套機(jī)構(gòu)合并，盡管分稅制依然存在，但其對(duì)城市政府的激勵(lì)不如從前，需要在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，創(chuàng)新制度安排，創(chuàng)造新的激勵(lì)機(jī)制。而這些創(chuàng)新不僅依靠城市政府自身的努力，更仰賴從中央政府層面自上而下的激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新。

5.約束機(jī)制

對(duì)城市政府的約束機(jī)制中除黨紀(jì)國法和規(guī)章制度外，政府科層體系中上級(jí)對(duì)下級(jí)，特別是中央對(duì)地方的行政約束十分重要。在制度層面，公眾和媒體對(duì)政府監(jiān)督也很重要。當(dāng)城市政府權(quán)力過大而約束機(jī)制尚未健全時(shí)，會(huì)出現(xiàn)不規(guī)范、亂作為甚至產(chǎn)生腐敗。不少城市的盲目開發(fā)、破壞生態(tài)、野蠻拆遷等問題都與約束薄弱有關(guān)。黨的十八大以來，強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，對(duì)各級(jí)黨委政府的約束增強(qiáng)，在今后40年低碳城鎮(zhèn)化時(shí)期，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革”，要求把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。各級(jí)黨委、政府在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和上擔(dān)起其政治責(zé)任。這種自上而下的要求是對(duì)城市政府的新約束。有的省市強(qiáng)調(diào)必須自覺擔(dān)起實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的政治責(zé)任。有的重要能源基地、產(chǎn)煤大省，在碳達(dá)峰、碳中和的低碳發(fā)展過程中，勢必面臨艱巨的挑戰(zhàn)，但中央的要求成為各級(jí)黨委、政府的政治責(zé)任和新的約束。生態(tài)環(huán)境部加強(qiáng)了區(qū)域和項(xiàng)目能耗和碳排放方面的督查，近期，對(duì)國家能源局提出整改意見。在政治和行政體系之外，我國在應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展中尚需加強(qiáng)立法和法律約束。此外，媒體監(jiān)督和公眾參與也應(yīng)成為政府在碳達(dá)峰和碳中和的約束機(jī)制。

綜上，對(duì)于城市政府而言，從動(dòng)力、權(quán)力、能力的視角觀察，可以發(fā)現(xiàn)，城市政府在實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)當(dāng)中面臨著自身動(dòng)力不足、權(quán)力受限和能力缺乏的問題。而在制度環(huán)境方面，也存在著激勵(lì)相容性和約束制度化方面的問題。

四、碳中和背景下的城市治理創(chuàng)新

（一）建立共識(shí)，將碳中和確立為城市政府的工作目標(biāo)

城市治理創(chuàng)新首先需要建立新共識(shí)。新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)將共有信念看作是制度的本質(zhì)和核心。未來40年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)碳中和在黨和政府體系內(nèi)明確建立共識(shí)。這一共識(shí)是基于理性認(rèn)知上的信念，而不單純是簡單執(zhí)行中央決定。這一新共識(shí)的建立并不容易。碳達(dá)峰、碳中和是為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化而設(shè)立的全球目標(biāo)，與城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。需要認(rèn)識(shí)到，我國的“雙碳”目標(biāo)是對(duì)國際社會(huì)承諾承擔(dān)大國責(zé)任，也是利用應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，倒逼國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，尋求新的增長點(diǎn)，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

習(xí)近平主席的幾次重要講話均從國際和國內(nèi)兩方面清晰地闡明了在我國實(shí)現(xiàn)碳中和、碳達(dá)峰目標(biāo)的戰(zhàn)略意義。在國際方面，“雙碳”目標(biāo)是人類保護(hù)地球的必要行動(dòng)，是綠色轉(zhuǎn)型的大方向，是人類發(fā)展的潮流。中國要擔(dān)當(dāng)大國責(zé)任，履行國際承諾，踐行多邊主義，努力引領(lǐng)世界發(fā)展潮流，建設(shè)人與自然和諧共生的生命共同體。在國內(nèi)方面，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，是生態(tài)文明建設(shè)整體布局的一部分，是綠色復(fù)蘇的關(guān)鍵，更是倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展基礎(chǔ)上的重要途徑。建立全社會(huì)共識(shí)，需要全國各級(jí)黨委和政府將應(yīng)對(duì)氣候變化提高到更高的戰(zhàn)略定位，將應(yīng)對(duì)氣候變化這一全球任務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府自覺的責(zé)任。目前，不少黨委和政府將碳達(dá)峰和碳中和當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)，提高政治站位、擔(dān)當(dāng)政治責(zé)任來對(duì)待，但未必認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和對(duì)其本地區(qū)的重大意義。習(xí)主席要求“要抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)關(guān)鍵，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，持續(xù)降低碳排放強(qiáng)度”，以促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。實(shí)際上，“雙碳”目標(biāo)并不僅僅是高入云端的國際與全球的責(zé)任和義務(wù)，在城市發(fā)展的工作層面也具有十分清晰和具體的內(nèi)容和指標(biāo)。政府、企業(yè)和社會(huì)大眾需要在學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)其精神的基礎(chǔ)上建立新共識(shí)，激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，創(chuàng)新治理體系，提高治理能力。

（二）創(chuàng)新地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系和晉升機(jī)制

上述分析表明，要實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展中的碳中和目標(biāo)，需要改變激勵(lì)機(jī)制（I），有效激發(fā)城市領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在動(dòng)力（M）。實(shí)踐證明，地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核是激發(fā)城市政府工作主動(dòng)性的有效途徑。這種在高碳發(fā)展過程中建立并行之有效的考核體系和指標(biāo)在以碳中和為約束的新時(shí)代需要做出調(diào)整，將碳達(dá)峰和碳中和的工作目標(biāo)納入到現(xiàn)有的考核體系。新的考核體系需要兼顧這兩個(gè)看似矛盾的發(fā)展目標(biāo)。目前考核體系中的績效考核仍以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)占主導(dǎo)地位。近年來為了建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)引入了一系列與環(huán)境保護(hù)綠色發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)，這些指標(biāo)需要在碳中和的背景下予以考核，使得這些指標(biāo)能夠有效地反映碳中和目標(biāo)。

（三）完善碳定價(jià)機(jī)制，修正負(fù)外部性導(dǎo)致的市場失靈

碳中和背景下，城市治理創(chuàng)新的重點(diǎn)是要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，其中關(guān)鍵一環(huán)是建立碳定價(jià)機(jī)制。政府通過建立碳定價(jià)機(jī)制，讓排放者付費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)碳減排。2011年，我國啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。從2021年7月開始，在全國范圍內(nèi)對(duì)電力領(lǐng)域里的排放單位納入全國碳排放交易市場，使其為其碳排放付費(fèi)。隨著碳市場運(yùn)行逐步成熟，更多行業(yè)的排放源也將被納入全國統(tǒng)一的碳排放市場。政府管好碳市場，就扭住了碳排放的“牛鼻子”。

除碳市場之外，碳稅和政府規(guī)制等也可以成為讓碳排放者為其排放支付代價(jià)的有效機(jī)制。有必要將碳市場、碳稅和碳規(guī)制以及包括社會(huì)監(jiān)督等各項(xiàng)機(jī)制統(tǒng)合應(yīng)用，使排放者為其行為負(fù)責(zé)，從而能減少甚至消除其負(fù)外部性，讓市場發(fā)揮資源配置的調(diào)節(jié)作用。城市政府通過其立法、執(zhí)法和行政等措施創(chuàng)設(shè)市場，讓市場主體納入監(jiān)管范圍，并依法依規(guī)披露排放信息、遵從市場監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。城市政府還能幫助市場主體提高減排能力和參與碳市場的積極性。

（四）加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，促進(jìn)城市智慧治理

城市碳排放管理是城市治理的一場革命，需要充分利用新的技術(shù)創(chuàng)新，特別是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。城市政府對(duì)于碳市場的管理職責(zé)首先在于確定碳排放總量及其在各市場主體之間的分配。其次是確保碳排放信息的及時(shí)、準(zhǔn)確披露，最終是讓違反市場規(guī)則的行為依法依規(guī)得到糾正。數(shù)字技術(shù)在這個(gè)過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都將大有可為。依靠準(zhǔn)確量化，對(duì)各排放源有針對(duì)性地精細(xì)管理。近年來，我國不同的地方在數(shù)字政府和智慧治理方面取得了重要進(jìn)展。杭州市以“城市大腦”為標(biāo)志的數(shù)字城市建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)監(jiān)測和動(dòng)態(tài)調(diào)整，控制交通流量和通勤效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳。廣東省對(duì)數(shù)字政府建設(shè)在低碳發(fā)展、碳匯、碳排放管理等方面均有所應(yīng)用。

發(fā)達(dá)國家數(shù)字城市和智慧治理方面也有許多可資借鑒的有效案例，紐約市在全球率先推進(jìn)算法賦能城市社會(huì)治理，“紐約2050”和《紐約市互聯(lián)網(wǎng)總體規(guī)劃》為紐約市政府引入新的職能角色。英國倫敦的智慧城市提出“自適應(yīng)治理”，強(qiáng)調(diào)市民參與的重要性、利用數(shù)據(jù)解決城市問題。通過降低地面交通運(yùn)輸碳排放量和發(fā)掘可再生能源新優(yōu)勢，帶動(dòng)低碳化轉(zhuǎn)型。

（五）加強(qiáng)能力建設(shè)，培育碳中和能力和人力資源

城市實(shí)現(xiàn)碳中和需要在治理能力上補(bǔ)短板。毋庸諱言，各級(jí)黨委、政府目前對(duì)氣候變化碳達(dá)峰和碳中和的相關(guān)概念及方法仍然陌生，需要在全國范圍內(nèi)針對(duì)各級(jí)政府、排放單位、社會(huì)組織和公民進(jìn)行應(yīng)對(duì)氣候變化和碳中和的能力建設(shè)培訓(xùn)。教育機(jī)構(gòu)和科研單位有責(zé)任和能力承擔(dān)能力建設(shè)的工作。在能力建設(shè)方面，政府針對(duì)碳達(dá)峰和碳中和制定時(shí)間表路線圖和施工圖時(shí)應(yīng)包括明確的能力建設(shè)規(guī)劃方案。碳中和是一項(xiàng)前所未有的目標(biāo)，無論對(duì)政府還是企業(yè)都面臨巨大的挑戰(zhàn)，都需要在實(shí)踐中不斷提升自身能力。“十四五”將是我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵期和窗口期，也是政府、企業(yè)和社會(huì)組織能力建設(shè)的關(guān)鍵期。

在碳中和背景下，上述城市治理創(chuàng)新五個(gè)方面各有側(cè)重，前三項(xiàng)強(qiáng)調(diào)治理體系創(chuàng)新，后兩項(xiàng)側(cè)重治理能力提升。實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)不僅需要政府、企業(yè)和市場，同時(shí)必須依賴全社會(huì)的廣泛積極有效參與。城市居民的參與首先是通過其消費(fèi)行為傳導(dǎo)，通過市場傳導(dǎo)到生產(chǎn)端和供給端。城市居民對(duì)高碳產(chǎn)品的需求決定了在供給端高碳生產(chǎn)和高碳產(chǎn)品與服務(wù)的供給。城市治理創(chuàng)新需要設(shè)計(jì)新的機(jī)制和制度環(huán)境以激勵(lì)和促進(jìn)城市居民對(duì)于低碳生活產(chǎn)品和服務(wù)的需求，以盡可能低的成本和碳排放實(shí)現(xiàn)生活產(chǎn)品和服務(wù)的最高最大需求的滿足。

五、結(jié)論與政策建議

綜上，本文得出主要結(jié)論如下：

第一，我國碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的提出和實(shí)施，在很大程度上改變了城市政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向和動(dòng)力，對(duì)城市政府治理體系和治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)要求城市政府開展系統(tǒng)性和針對(duì)性的治理創(chuàng)新。

第二，城市政府治理體系和治理能力不足體現(xiàn)在動(dòng)力、權(quán)力、能力等三個(gè)方面，此外制度環(huán)境提供激勵(lì)和約束方面也需要調(diào)整或加強(qiáng)。目前城市政府在碳達(dá)峰和碳中和工作上面臨的弱激勵(lì)、強(qiáng)約束的制度環(huán)境需要調(diào)整，以便將碳中和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為城市自身內(nèi)在的動(dòng)力。

第三，城市治理創(chuàng)新首先需要各級(jí)政府在碳中和問題上建立共識(shí)，將全球目標(biāo)轉(zhuǎn)化為城市目標(biāo)以及城市領(lǐng)導(dǎo)自身的內(nèi)在追求。

第四，需要綜合發(fā)揮科層組織、市場機(jī)制和社會(huì)合作多項(xiàng)機(jī)制的各自優(yōu)勢。針對(duì)碳中和目標(biāo)，完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系和晉升機(jī)制，修正外部性導(dǎo)致的市場失靈，發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

第五，加強(qiáng)能力建設(shè)，培育政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民實(shí)現(xiàn)碳中和的能力是實(shí)現(xiàn)綜合目標(biāo)的基礎(chǔ)。

基于以上分析和結(jié)論，針對(duì)城市層面在碳中和背景下近中期的治理創(chuàng)新提出四條政策建議：

第一，在全國范圍內(nèi)開展對(duì)各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門的培訓(xùn)。使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門對(duì)碳達(dá)峰、碳中和和應(yīng)對(duì)氣候變化以及這些工作與自身關(guān)系有更加清晰、明確的認(rèn)知。通過學(xué)習(xí)和研討，澄清模糊概念，建立共識(shí)，使碳達(dá)峰和碳中和深入人心，明確碳達(dá)峰、碳中和與建設(shè)生態(tài)文明、人類命運(yùn)共同體、人與自然生命共同體之間的邏輯關(guān)系和現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)。

第二，將碳達(dá)峰碳中和納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標(biāo)和考核機(jī)制。制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，開展試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)推廣。

第三，在地方的“十四五”規(guī)劃實(shí)施方案，特別是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃及其實(shí)施方案中，將碳達(dá)峰和碳中和相關(guān)內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、科教文化建設(shè)等方面密切結(jié)合。按照中央要求，制定碳達(dá)峰碳中和的路線圖、時(shí)間表和施工圖。

第四，在新建、改建項(xiàng)目的碳排放評(píng)估中完善相關(guān)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，密切結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能源消費(fèi)評(píng)價(jià)。以此為基礎(chǔ)，開展綠色金融相關(guān)工作，讓碳達(dá)峰碳中和先進(jìn)項(xiàng)目和企業(yè)在融資中得到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，而不達(dá)標(biāo)者受到抑制。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）