我國生態(tài)環(huán)境保護目標、路徑與任務研究

王麗 黨麗娟 劉洋 文揚

摘?要：?通過對一系列重大政策文件的梳理發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)環(huán)境保護目標，與黨和國家總體戰(zhàn)略部署緊密相關(guān);生態(tài)環(huán)境保護路徑，主要從解決突出問題和全面系統(tǒng)推動兩方面開展;生態(tài)環(huán)境保護任務，具有整體和側(cè)重領(lǐng)域及階段性特征。在此基礎(chǔ)上，對未來五年生態(tài)環(huán)保重大任務進行分析研判。

關(guān)鍵詞：?生態(tài)環(huán)境保護?目標?路徑?任務

黨的十八大以來，我國推動生態(tài)環(huán)境保護決心之大、力度之大、成效之大前所未有。通過深入研究生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域重大政策文件，發(fā)現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境保護工作有著極為清晰的目標和路徑，并在此基礎(chǔ)上，科學高效設定相關(guān)任務，為生態(tài)環(huán)保工作取得巨大成就、邁上新臺階奠定了堅實基礎(chǔ)。

一、生態(tài)環(huán)境保護目標

樹立和踐行生態(tài)興則文明興、人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境、建設美麗中國全民行動、共謀全球生態(tài)文明建設的生態(tài)文明理念，貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

生態(tài)環(huán)境保護工作緊密圍繞2020年全面建成小康社會、2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年全面建設社會主義現(xiàn)代化強國，這一黨和國家總體戰(zhàn)略部署。“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。預計“十三五”規(guī)劃確定的發(fā)展目標可以如期完成，全面建成小康社會目標可以如期實現(xiàn)。今年上半年黨中央將對全面建成小康社會進行系統(tǒng)評估和總結(jié)，然后正式宣布我國全面建成小康社會。全面建成小康社會后，我們將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。生態(tài)環(huán)境保護工作與國家總體目標同步推進。

全面建成小康社會目標如期實現(xiàn)，意味著生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域目標同步完成。即，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，生產(chǎn)方式和生活方式綠色、低碳水平上升，能源資源開發(fā)利用效率大幅提高、總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少，人居環(huán)境明顯改善，環(huán)境風險得到有效管控，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強，國土空間開發(fā)格局進一步優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境保護水平同全面建成小康社會目標相適應。

開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域意味著，到2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn);到2050年，生態(tài)文明全面提升，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。進一步細化未來五年目標為，生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步。國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。

二、生態(tài)環(huán)保實現(xiàn)路徑

黨的十八大以來，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。從生態(tài)環(huán)境保護的實現(xiàn)路徑來看，主要分為兩個方面：一方面，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題;另一方面，全面系統(tǒng)推動生態(tài)文明建設。既立足當前，著力解決對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展制約性強、群眾反映強烈的突出問題，打好生態(tài)文明建設攻堅戰(zhàn);又著眼長遠，加強頂層設計與鼓勵基層探索相結(jié)合，持之以恒全面推進生態(tài)文明建設。

著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題的重點是打好污染防治攻堅戰(zhàn)。例如，2013年《大氣污染防治行動計劃》、2015年《水污染防治行動計劃》、2016年《土壤污染防治行動計劃》分別針對大氣、水、土等民眾最為關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問題出臺整治方案，2018年《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護?堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》進一步指出在堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、加快生態(tài)保護與修復、改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系等方面加大力度、加快治理、加緊攻堅。其中，著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)里面包括打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)內(nèi)容。另外，落實黨政主體責任，實行領(lǐng)導干部責任制，黨政同責、一崗雙責，將本行政區(qū)域主要負責人作為生態(tài)環(huán)境保護第一責任人等;推動環(huán)保督查，2015年底至2016年初，中央環(huán)保督察試點在河北展開，大約兩年時間，督查實現(xiàn)了對全國31個省區(qū)市的全覆蓋，2017年，省級生態(tài)環(huán)保督察相繼啟動;強化監(jiān)管體系建設，2015年黨的十八屆五中全會提出省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，2018年整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責等，上述舉措為解決當前突出生態(tài)環(huán)境問題打下了堅實基礎(chǔ)。

全面系統(tǒng)推動生態(tài)文明建設的重點是開展深入持久的生態(tài)環(huán)境保護工作。在生態(tài)、環(huán)境、資源領(lǐng)域，從人與自然兩方面，全方位推進生態(tài)環(huán)境保護工作。例如，生態(tài)安全戰(zhàn)略格局構(gòu)建、全局性生態(tài)系統(tǒng)保護與修復、綠色發(fā)展方式和生活方式形成、國土空間格局優(yōu)化、氣候變化應對等戰(zhàn)略性、長遠性生態(tài)環(huán)境保護工作。另外，國土空間開發(fā)保護制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等，為系統(tǒng)推動生態(tài)文明建設打下了堅實基礎(chǔ)。

無論是當前的突出問題解決，還是長遠的全面系統(tǒng)建設，都需要體制機制構(gòu)建作為堅實基礎(chǔ)。上文提到的黨政領(lǐng)導干部責任制建立、環(huán)保督查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革等，對于當前突出問題的解決發(fā)揮了尤為重要的作用?？傮w來看，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（下簡稱《體制改革》）提出的以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，為生態(tài)環(huán)境保護工作獲實效、見長效奠定了堅實基礎(chǔ)。

三、生態(tài)環(huán)保重大任務

首先，生態(tài)環(huán)境問題主體可以分為生態(tài)、環(huán)境、資源三大方面。由于客觀事物及系統(tǒng)具有復雜性，上述三大方面具有緊密聯(lián)系，嚴格意義上并不能完全區(qū)分開。但從認知邏輯和陳述要求出發(fā)，在任務部署和規(guī)劃研究中，上述細分能夠一定程度利于工作的推進。第二，由于人與自然之間存在交互作用，生態(tài)環(huán)境問題的原因，尤其是人為導致的生態(tài)環(huán)境問題，往往不在于生態(tài)環(huán)境本身，而是由產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設所帶來，因此生產(chǎn)生活的綠色化是從源頭上推進生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。在此，在生態(tài)、環(huán)境、資源三大方面之外，一般會再加上綠色發(fā)展，或是將其嵌入三大方面中。最后，體制機制建設是政府除了直接治理外的又一重要工作，這既包括各自領(lǐng)域的體制機制，也包括整體生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，在此，在生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展之外，一般會加上體制機制內(nèi)容，或是嵌入相關(guān)方面中。因此，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域一般會細分為生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展、體制機制五大方面。生態(tài)環(huán)境保護的重大任務，遵照總體思路、圍繞目標要求、按照具體路徑，從上述五大方面全面系統(tǒng)而又各有側(cè)重地展開。

（一）任務梳理

從整體來看，生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展、體制機制各大方面均有條不紊、全面系統(tǒng)推進。十八大報告提出了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設等重大任務。其中，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的推進關(guān)鍵在于體制機制建設。十九大報告提出了推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等重大任務。《體制改革》構(gòu)建了生態(tài)文明制度的“四梁八柱”。上述均體現(xiàn)了任務推進的整體性、全面性、系統(tǒng)性。

從側(cè)重來看，解決當前階段的突出問題特別是打好污染防治攻堅戰(zhàn)成為了全面建成人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗小康社會的重要內(nèi)容，因此，五大方面中，民眾關(guān)注的環(huán)境問題治理任務是當前階段的重中之重，這其中，大氣、水、土壤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治是核心。與上述重點相對應，與突出環(huán)境污染治理相關(guān)的管理（如，領(lǐng)導干部責任制）、監(jiān)督（如，中央環(huán)保督查）等體制機制建設，強力治污的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型（如，重污染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級）等作為重要任務扎實推進。除直接涉及環(huán)境外，其他方面圍繞當前階段突出問題以及全面推進生態(tài)環(huán)保的先行和基礎(chǔ)重點突破，例如，生態(tài)方面的自然保護地清理整治專項行動，資源方面的能源和水資源消耗、建設用地總量和強度雙控行動，體制機制方面的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建等。除此之外，從地方來看，結(jié)合各地實際特征，以環(huán)保督查為契機著力推進中央高度關(guān)注、群眾反映強烈、社會影響惡劣的生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展、體制機制等問題整治。

（二）未來展望

全面建成小康社會后，我們將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域重大任務也會據(jù)此同步推進。十九屆五中全會的召開，正是在這個重要的時間節(jié)點上。對《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》的深入研究，將有助于把握未來生態(tài)環(huán)保重大任務的走向和脈絡。

從整體來看，十九屆五中全會從生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展等各方面系統(tǒng)綜合地提出未來政策方向，相關(guān)體制機制內(nèi)容融入上述各領(lǐng)域中。具體包括，加快推動綠色低碳發(fā)展、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、全面提高資源利用效率等內(nèi)容。

從側(cè)重來看，在對當前形勢及政策現(xiàn)狀、十九屆五中全會具體內(nèi)容進行分析的基礎(chǔ)上，我們對未來五年生態(tài)環(huán)境政策重點預判如下：

一是綠色發(fā)展政策。當前階段，我們已經(jīng)在生態(tài)環(huán)境末端治理方面做了大量工作，取得了顯著成效，隨著相關(guān)政策的深入落地，污染排放進一步壓縮的空間有限。生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，既是自然地理影響所致，同樣也與經(jīng)濟社會發(fā)展作用緊密相關(guān)。而當前，生態(tài)環(huán)保政策在從經(jīng)濟社會領(lǐng)域前端治理、源頭治理方面，還有較大的努力空間。另一方面，前期生態(tài)環(huán)保政策對于經(jīng)濟社會發(fā)展造成了不同程度影響，迫切需要全面統(tǒng)籌考慮。從十九屆五中全會的表述來看，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的重點任務以“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”為題，“加快推動綠色低碳發(fā)展”任務放在最前面，而第二項改善環(huán)境質(zhì)量任務中“增強全社會生態(tài)環(huán)保意識”放在最前面，上述均體現(xiàn)了推動生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型、從經(jīng)濟社會源頭強化生態(tài)環(huán)境治理的重要性。

二是生態(tài)環(huán)境優(yōu)化治理政策。當前階段，生態(tài)環(huán)境政策在制定和實施過程中，出現(xiàn)了較粗放、欠合理、成本高等問題，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生一定影響。迫切需要從精準化、科學化、節(jié)約化、法治化等方面對生態(tài)環(huán)境政策進行優(yōu)化，全方位提升治理水平。另外，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國發(fā)展目標，這其中，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是重要組成。在此，與社會主義現(xiàn)代化國家目標相適應的生態(tài)環(huán)境優(yōu)化治理政策是應有之義。

三是生態(tài)系統(tǒng)高質(zhì)量保護政策。生態(tài)全面整治和深度修復投入較大、發(fā)揮效益時間較長，須在資金有充分積累、社會有充足意愿的前提下開展。除此之外，生態(tài)高質(zhì)量保護涉及面廣、作用機理錯綜復雜、數(shù)據(jù)獲取難度大，需要在一定的技術(shù)條件支撐下開展。全面建成小康社會后，高質(zhì)量生態(tài)保護的資金儲備、社會意愿、技術(shù)水平等基本成熟，為生態(tài)系統(tǒng)深度修復奠定堅實基礎(chǔ)。未來一段時期，將生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的著力點從主要追求自然生態(tài)空間的擴張、自然資源總量的增長，逐步轉(zhuǎn)移到量質(zhì)并重、以質(zhì)為先，通過高質(zhì)量建設重大工程，促進自然生態(tài)系統(tǒng)保護從量變到質(zhì)變，構(gòu)筑和優(yōu)化國家生態(tài)安全屏障體系。除此之外，以自然恢復為主的生態(tài)系統(tǒng)恢復政策將更加健全完善。

四是與上述重點相關(guān)的體制機制。綠色發(fā)展方面，包括綠色設計、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、工業(yè)污染治理、能源清潔發(fā)展、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、服務業(yè)綠色發(fā)展、綠色產(chǎn)品消費、綠色生活方式等為重點的體制機制。環(huán)境治理優(yōu)化方面，包括領(lǐng)導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系等為重點的體制機制。生態(tài)系統(tǒng)深度修復方面，在國土空間、自然保護地、森林草原、海洋環(huán)境、河道、濕地、生態(tài)保護補償、生物多樣性等方面的法律法規(guī)制度將不斷完善。

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〔王麗（通訊作者）、黨麗娟、劉洋、文揚，中國宏觀經(jīng)濟研究院、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所〕