控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)審查方法探究與實(shí)踐

羅瑨

（珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心，廣東 珠海 519000）

1 引言

2008年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施賦予了控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）作為土地出讓和建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理直接依據(jù)的法律地位。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)），提出“詳細(xì)規(guī)劃是依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)具體地塊用途和強(qiáng)度做出的實(shí)施性安排，是實(shí)施空間管制、進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等的依據(jù)”。因此，在新構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，控規(guī)仍是國(guó)土空間規(guī)劃意圖最終落地實(shí)施的依據(jù)和抓手，有著不可替代的地位和作用。

作為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)出具規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù)，控規(guī)成果的規(guī)范性和準(zhǔn)確性直接關(guān)系著行政審批的效能，而控規(guī)方案的科學(xué)性、合理性更會(huì)對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?？匾?guī)編制產(chǎn)生的成果質(zhì)量問(wèn)題往往要到規(guī)劃實(shí)施階段才被發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃主管部門(mén)不得不開(kāi)展勘誤修正，甚至是通過(guò)規(guī)劃調(diào)整來(lái)彌補(bǔ)，導(dǎo)致規(guī)劃管理工作面臨著巨大壓力，影響控規(guī)的法律效力。因此，開(kāi)展全面系統(tǒng)的控規(guī)技術(shù)審查十分必要。

2 各地控規(guī)技術(shù)審查方法與經(jīng)驗(yàn)

2010年發(fā)布的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》（中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7號(hào)）對(duì)保障控規(guī)編制質(zhì)量提出了具體要求：“組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)由有關(guān)部門(mén)和專家參加的審查會(huì)。審查通過(guò)后，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將控制性詳細(xì)規(guī)劃草案、審查意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)及處理結(jié)果報(bào)審批機(jī)關(guān)”。由此，許多城市建立了規(guī)劃委員會(huì)制度，在行業(yè)專家和相關(guān)專業(yè)部門(mén)組成的高水平?jīng)Q策團(tuán)體的把關(guān)下，控規(guī)編制的科學(xué)性、綜合性得到了有效保障[1]。

各地對(duì)控規(guī)技術(shù)審查都制定了相關(guān)制度予以保障，主要以組織專家會(huì)、規(guī)委會(huì)審議等形式為主，也有部分城市針對(duì)控規(guī)成果的系統(tǒng)性審查展開(kāi)了探索與實(shí)踐，有效提升了成果質(zhì)量，為規(guī)劃實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

武漢市規(guī)劃局早在2008年印發(fā)試行《武漢市控制性詳細(xì)規(guī)劃（導(dǎo)則和細(xì)則）審查工作細(xì)則》，規(guī)定各區(qū)組織編制的控規(guī)需經(jīng)過(guò)區(qū)規(guī)劃局相關(guān)處室及技術(shù)小組的初審，明確了審查的工作流程、各環(huán)節(jié)審查內(nèi)容及技術(shù)要求。

2010年，重慶市發(fā)布《主城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃審查管理流程》，將成果審查作為報(bào)批前必要的驗(yàn)收環(huán)節(jié)。

2011年，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局印發(fā)《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理操作規(guī)程》，明確了技術(shù)審查在規(guī)劃編制審批各環(huán)節(jié)的具體任務(wù)，并組建專門(mén)的技術(shù)審查機(jī)構(gòu)——上海市規(guī)劃技術(shù)中心，對(duì)控規(guī)的成果內(nèi)容開(kāi)展技術(shù)審查。通過(guò)規(guī)范審查內(nèi)容和流程要求保障了審查的嚴(yán)肅性，分階段審查使技術(shù)審查融入控規(guī)編制管理全過(guò)程，分區(qū)分類的審查深度要求更具針對(duì)性，是后續(xù)城市開(kāi)展控規(guī)成果技術(shù)審查的范例[2，3]。

中山市2019年印發(fā)《中山市控制性詳細(xì)規(guī)劃第三方技術(shù)審查工作辦法（試行）》，借助第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)專業(yè)力量開(kāi)展審查，作為自然資源主管部門(mén)的審查報(bào)批依據(jù)之一。

2021年2月，廣東省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見(jiàn)（暫行）的通知》，提出“自然資源主管部門(mén)可委托具有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方技術(shù)審查”，也對(duì)控規(guī)成果質(zhì)量的把關(guān)作出了指示要求。

根據(jù)目前技術(shù)審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，大體可以分為3類：（1）行政主管部門(mén)自行組織審查；（2）由下屬具備編制研究職能的事業(yè)單位（統(tǒng)稱“編研中心”）開(kāi)展審查；（3）委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。編研中心作為自然資源主管部門(mén)下屬機(jī)構(gòu)，具備較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)力量，能夠從控規(guī)編制的技術(shù)層面出發(fā)，把握成果的科學(xué)性與規(guī)范性，同時(shí)，也更了解行政管理需求，能將相關(guān)要求及時(shí)反饋到規(guī)劃編制層面。

3 珠海市控規(guī)技術(shù)審查工作方法與實(shí)踐

自2015年10月起，珠海市在吸取先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，建立了較為系統(tǒng)的控規(guī)技術(shù)審查工作制度，技術(shù)審查成為一項(xiàng)常態(tài)化工作。依托珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心（以下簡(jiǎn)稱“技術(shù)中心”）的專業(yè)力量，先后出臺(tái)《珠海市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制及管理工作指引》《珠海市控制性詳細(xì)規(guī)劃入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》《珠海市自然資源局控制性詳細(xì)規(guī)劃成果技術(shù)審查制度（試行）》等規(guī)范文件，明確了控規(guī)技術(shù)審查的工作流程、審查內(nèi)容、辦理時(shí)限等相關(guān)要求。截至目前，技術(shù)中心已完成300余項(xiàng)控規(guī)項(xiàng)目的審查，有效地保障了控規(guī)成果質(zhì)量，同時(shí)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，以下將從審查工作模式、質(zhì)量?jī)?nèi)控制度、信息化手段、監(jiān)督措施4個(gè)方面詳細(xì)闡述。

3.1 貫穿控規(guī)編制全流程的技術(shù)審查工作模式

為保障控規(guī)成果編制質(zhì)量，技術(shù)審查工作貫穿整個(gè)控規(guī)編制流程：

1）現(xiàn)狀調(diào)研階段：根據(jù)規(guī)劃范圍提供基礎(chǔ)要素底版，包括相關(guān)的規(guī)劃成果、審批信息等，為控規(guī)編制單位提供準(zhǔn)確的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料。

2）方案編制階段：根據(jù)控規(guī)編制審批流程，規(guī)委會(huì)上會(huì)前需開(kāi)展會(huì)前審查，主要對(duì)方案的合規(guī)性、各階段會(huì)議意見(jiàn)及公示意見(jiàn)的落實(shí)情況進(jìn)行把關(guān)。方案合規(guī)性審查要點(diǎn)包括：（1）上位規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容是否落實(shí)；（2）專項(xiàng)規(guī)劃中各類設(shè)施的空間需求是否得到了協(xié)調(diào)和落實(shí)；（3）已批的用地規(guī)劃條件是否落實(shí)；（4）本次規(guī)劃與相鄰控規(guī)是否充分銜接；（5）各類公共設(shè)施的配置是否滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。技術(shù)中心將以上核對(duì)結(jié)果整理形成審查報(bào)告，反饋編制單位修改完善成果，經(jīng)復(fù)核后無(wú)重大問(wèn)題方可上會(huì)。

3）成果報(bào)批階段：控規(guī)草案通過(guò)規(guī)委會(huì)審議后，需報(bào)技術(shù)中心開(kāi)展會(huì)后審查，主要對(duì)規(guī)委會(huì)會(huì)議紀(jì)要意見(jiàn)落實(shí)情況，以及成果規(guī)范性進(jìn)行把關(guān)。審查要點(diǎn)包括：成果表達(dá)是否符合控規(guī)編制技術(shù)規(guī)范相關(guān)要求；圖文表達(dá)、數(shù)據(jù)指標(biāo)前后是否一致；圖紙、圖則制圖是否規(guī)范等。以上審查意見(jiàn)也將形成審查報(bào)告，供編制單位進(jìn)一步完善成果，待修改完畢后方可上報(bào)批準(zhǔn)實(shí)施。

4）數(shù)據(jù)入庫(kù)階段：經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施后的控規(guī)需進(jìn)行成果入庫(kù)，由技術(shù)中心依據(jù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展核查，包括數(shù)據(jù)要素圖層、屬性信息的完整性、規(guī)范性，是否與批復(fù)成果一致，核查通過(guò)后將納入數(shù)據(jù)庫(kù)用于規(guī)劃管理。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的審查質(zhì)量?jī)?nèi)控制度

與專家們憑借豐富從業(yè)閱歷做出的經(jīng)驗(yàn)判斷不同，控規(guī)成果技術(shù)審查要求客觀嚴(yán)謹(jǐn)，以明文規(guī)定的規(guī)范條文、規(guī)劃要點(diǎn)作為審查依據(jù)，在與相關(guān)規(guī)范、規(guī)劃成果的對(duì)比中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因此，每一條審查意見(jiàn)的提出都應(yīng)做到“有理有據(jù)”。

為保證出具的審查報(bào)告規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，技術(shù)中心制定了《珠海市控制性詳細(xì)規(guī)劃成果技術(shù)審查操作手冊(cè)》，對(duì)審查的技術(shù)流程、工作要求進(jìn)行規(guī)范，對(duì)審查意見(jiàn)的表述提出標(biāo)準(zhǔn)化要求，同時(shí)對(duì)審查中遇到的疑點(diǎn)、難點(diǎn)及其解決方案進(jìn)行總結(jié)，匯編形成審查問(wèn)題庫(kù)納入手冊(cè)，為后續(xù)審查工作的開(kāi)展提供了有效的參考依據(jù)。

此外，技術(shù)中心還建立了內(nèi)部的規(guī)劃聯(lián)審會(huì)議制度，會(huì)議由相關(guān)技術(shù)負(fù)責(zé)人及審查部門(mén)全體成員共同參加，逐條審核相關(guān)審查意見(jiàn)，對(duì)于有疑義的問(wèn)題進(jìn)行著重探討，并通過(guò)咨詢相關(guān)職能科室確定最終審查意見(jiàn)。必要時(shí)，會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)科室、編制單位一同參加，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)詢和答疑，通過(guò)加強(qiáng)溝通保障了技術(shù)審查與行政管理需求的一致性。

以上內(nèi)控制度確保了審查報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)化和高質(zhì)量，也提升了審查效率。

3.3 自動(dòng)化、智能化的信息化審查手段

控規(guī)技術(shù)審查涉及的資料和內(nèi)容眾多，僅靠人力很難保證審查速度，當(dāng)遇到審查任務(wù)量大、人手不足的情況時(shí)，往往難以按期完成而影響審批效率。因此，技術(shù)中心利用信息化手段開(kāi)發(fā)輔助審查工具，將一些機(jī)械性的校核工作交給系統(tǒng)完成，極大地加快了審查速度。例如，輸入控規(guī)人口規(guī)?？梢宰詣?dòng)生成按標(biāo)準(zhǔn)配置的設(shè)施需求數(shù)量；導(dǎo)入地塊控制指標(biāo)一覽表可以進(jìn)行自動(dòng)校核，并輸出不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)不閉合的地塊信息；通過(guò)導(dǎo)入規(guī)劃用地方案，可與數(shù)據(jù)庫(kù)中的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等成果進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)，識(shí)別未落實(shí)規(guī)劃的地塊圖斑，并輸出對(duì)比結(jié)果，等等。

3.4 與編制單位信用管理掛鉤的成果質(zhì)量審查措施

技術(shù)審查只是提升控規(guī)成果質(zhì)量的一種手段，更重要的是從編制源頭抓起，通過(guò)成果質(zhì)量與信用管理掛鉤，驅(qū)使編制單位加強(qiáng)送審前的校審工作。2017年開(kāi)始施行《珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制行業(yè)信用信息管理實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定規(guī)劃成果質(zhì)量評(píng)價(jià)是規(guī)劃編制行業(yè)信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)之一，信用評(píng)分較低的編制單位及從業(yè)人員在承接珠海規(guī)劃編制項(xiàng)目時(shí)會(huì)受到一定限制。同時(shí)，搭建了珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃信用信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃編制單位及人員的登記管理，控規(guī)成果質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果也將錄入系統(tǒng)，由此技術(shù)審查具備了強(qiáng)有力的工作抓手。相關(guān)監(jiān)督措施實(shí)施以來(lái)，單個(gè)片區(qū)控規(guī)成果規(guī)范性意見(jiàn)由2015年的100余條，下降至近期審查的平均30余條，有效地實(shí)現(xiàn)了“以審促編”，控規(guī)成果編制質(zhì)量有了明顯的提升。

4 結(jié)語(yǔ)

珠海作為粵港澳大灣區(qū)重要節(jié)點(diǎn)城市，應(yīng)以高水平、高質(zhì)量的規(guī)劃融入灣區(qū)建設(shè)，指導(dǎo)城市未來(lái)發(fā)展。珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，在控規(guī)技術(shù)審查方面積累了一定工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)形成了一套較為成熟的工作模式，配套了嚴(yán)格的質(zhì)量?jī)?nèi)控機(jī)制，采用高效的信息化審查手段，并以規(guī)劃編制行業(yè)信用信息管理為抓手，有效地保障了控規(guī)成果質(zhì)量，相關(guān)方法與經(jīng)驗(yàn)也為其他城市規(guī)劃管理提供了“以審促編”的思路和參考。