實(shí)施城市更新行動

王蒙徽

編者按：黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，準(zhǔn)確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。為幫助住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)廣大干部職工深刻領(lǐng)會實(shí)施城市更新行動的重要意義、目標(biāo)任務(wù)和工作要求，現(xiàn)將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽撰寫的《實(shí)施城市更新行動》解讀文章（已收錄在人民出版社出版的《<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議>輔導(dǎo)讀本》中）全文轉(zhuǎn)載，供學(xué)習(xí)參考。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，準(zhǔn)確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。我們要深刻領(lǐng)會實(shí)施城市更新行動的豐富內(nèi)涵和重要意義，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，堅定不移實(shí)施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

一、實(shí)施城市更新行動的重要意義

城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市建設(shè)既是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重要載體，又是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。實(shí)施城市更新行動，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，對全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

（一）實(shí)施城市更新行動，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程波瀾壯闊，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展史上的偉大奇跡。2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率60.6%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。從國際經(jīng)驗(yàn)和城市發(fā)展規(guī)律看，這一時期城市發(fā)展面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)，各類風(fēng)險矛盾突出。我們不僅要解決城鎮(zhèn)化過程中的問題，還要更加注重解決城市發(fā)展本身的問題，制定實(shí)施相應(yīng)政策措施和行動計劃，走出一條內(nèi)涵集約式高質(zhì)量發(fā)展的新路。

（二）實(shí)施城市更新行動，是堅定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑。城市是擴(kuò)內(nèi)需補(bǔ)短板、增投資促消費(fèi)、建設(shè)強(qiáng)大國內(nèi)市場的重要戰(zhàn)場。城市建設(shè)是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。我國城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資占全國比重均接近90%，消費(fèi)品零售總額占全國比重超85%。實(shí)施城市更新行動，謀劃推進(jìn)一系列城市建設(shè)領(lǐng)域民生工程和發(fā)展工程，有利于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，培育發(fā)展新動能，暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)健康發(fā)展。

（三）實(shí)施城市更新行動，是推動城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。城市建設(shè)是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，過去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼。實(shí)施城市更新行動，推動城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，促進(jìn)資本、土地等要素根據(jù)市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化再配置，從源頭上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（四）實(shí)施城市更新行動，是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，我國城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，一些大城市“城市病”問題突出。在這次新冠肺炎疫情中，城市建設(shè)領(lǐng)域的一些問題和短板更加凸顯。通過實(shí)施城市更新行動，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，著力解決“城市病”等突出問題，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升城市品質(zhì)，提高城市管理服務(wù)水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

二、實(shí)施城市更新行動的目標(biāo)任務(wù)

實(shí)施城市更新行動，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。主要任務(wù)包括：

（一）完善城市空間結(jié)構(gòu)。健全城鎮(zhèn)體系，構(gòu)建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，落實(shí)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)國土空間均衡開發(fā)。建立健全區(qū)域與城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，促進(jìn)城市分工協(xié)作，強(qiáng)化大城市對中小城市輻射帶動作用，有序疏解特大城市非核心功能。推進(jìn)區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享，建立功能完善、銜接緊密的城市群綜合立體交通等現(xiàn)代設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，提高城市群綜合承載能力。

（二）實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程。堅持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，以建設(shè)美好人居環(huán)境為目標(biāo)，合理確定城市規(guī)模、人口密度，優(yōu)化城市布局，控制特大城市中心城區(qū)建設(shè)密度，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施合理布局。建立連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，完善城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)城市山體自然風(fēng)貌，修復(fù)河湖水系和濕地等水體，加強(qiáng)綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施短板，加強(qiáng)各類生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加公共活動空間，推動發(fā)展城市新業(yè)態(tài)，完善和提升城市功能。

（三）強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌。建立城市歷史文化保護(hù)與傳承體系，加大歷史文化名勝名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)力度，修復(fù)山水城傳統(tǒng)格局，保護(hù)具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用，不拆除歷史建筑、不拆真遺存、不建假古董。全面開展城市設(shè)計工作，加強(qiáng)建筑設(shè)計管理，優(yōu)化城市空間和建筑布局，加強(qiáng)新建高層建筑管控，治理“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象，塑造城市時代特色風(fēng)貌。

（四）加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)。居住社區(qū)是城市居民生活和城市治理的基本單元，要以安全健康、設(shè)施完善、管理有序?yàn)槟繕?biāo)，把居住社區(qū)建設(shè)成為滿足人民群眾日常生活需求的完整單元。開展完整居住社區(qū)設(shè)施補(bǔ)短板行動，因地制宜對居住社區(qū)市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行改造和建設(shè)。推動物業(yè)服務(wù)企業(yè)大力發(fā)展線上線下社區(qū)服務(wù)業(yè)，滿足居民多樣化需求。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務(wù)的居住社區(qū)治理機(jī)制，推動城市管理進(jìn)社區(qū)，提高物業(yè)管理覆蓋率。開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動，發(fā)揮居民群眾主體作用，共建共治共享美好家園。

（五）推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)基于信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，全面提升城市建設(shè)水平和運(yùn)行效率。加快推進(jìn)城市信息模型（CIM）平臺建設(shè)，打造智慧城市的基礎(chǔ)操作平臺。實(shí)施智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，提高運(yùn)行效率和安全性能。協(xié)同發(fā)展智慧城市與智能網(wǎng)聯(lián)汽車，打造智慧出行平臺“車城網(wǎng)”。推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)智能化管理。推動智能建造與建筑工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，建設(shè)建筑產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，推廣鋼結(jié)構(gòu)裝配式等新型建造方式，加快發(fā)展“中國建造”。

（六）加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，進(jìn)一步摸清底數(shù)，合理確定改造內(nèi)容，科學(xué)編制改造規(guī)劃和年度改造計劃，有序組織實(shí)施，力爭到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。不斷健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、居民參與、項目推進(jìn)、長效管理等機(jī)制，建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機(jī)制，完善項目審批、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、存量資源整合利用、財稅金融土地支持等配套政策，確保改造工作順利進(jìn)行。

（七）增強(qiáng)城市防洪排澇能力。堅持系統(tǒng)思維、整體推進(jìn)、綜合治理，爭取“十四五”期末城市內(nèi)澇治理取得明顯成效。統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，將山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)和城市開發(fā)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，提升自然蓄水排水能力。統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，打造生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)。統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作，科學(xué)規(guī)劃和改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統(tǒng)設(shè)施，加快建設(shè)和完善城市防洪排澇設(shè)施體系。

（八）推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?？h城是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中心和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在推動就地城鎮(zhèn)化方面具有重要作用。實(shí)施強(qiáng)縣工程，大力推動縣城提質(zhì)增效，加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善縣城人居環(huán)境，提高縣城承載能力，更好吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。建立健全以縣為單元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展體系、服務(wù)體系、治理體系，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，統(tǒng)籌布局縣城、中心鎮(zhèn)、行政村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建立政府、社會、村民共建共治共享機(jī)制。

三、完善住房制度

堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決住房結(jié)構(gòu)性供給不足的矛盾，完善住房市場體系和住房保障體系，基本建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推動實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。

（一）穩(wěn)妥實(shí)施房地產(chǎn)長效機(jī)制方案。因城施策，落實(shí)城市主體責(zé)任，健全政策協(xié)同機(jī)制、省部市聯(lián)動機(jī)制、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、市場監(jiān)管機(jī)制和輿論引導(dǎo)機(jī)制，建立房地產(chǎn)金融審慎管理制度，全面開展房地產(chǎn)市場調(diào)控評價考核工作，著力穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）完善住房保障體系。加快構(gòu)建以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造，有效增加保障性住房供應(yīng)。以解決新市民住房困難為出發(fā)點(diǎn)，大力發(fā)展租賃住房，完善長租房政策，擴(kuò)大小戶型、低租金的保障性租賃住房供給，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房。

（三）完善土地出讓收入分配機(jī)制。以住房需求為導(dǎo)向配置土地資源，增加住房建設(shè)用地供給，優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立以需求定供給、以效益定供給的城市建設(shè)用地供應(yīng)機(jī)制，提高土地利用效益。

（四）改革完善住房公積金制度。擴(kuò)大繳存范圍，覆蓋新市民群體。優(yōu)化使用政策，為發(fā)展租賃住房和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供資金支持。進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理信息化建設(shè)，提高監(jiān)管服務(wù)水平。

（五）提升住房品質(zhì)。完善住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管，提高住房設(shè)計和建造水平，建設(shè)功能完善、綠色宜居、健康安全的高品質(zhì)住房，不斷改善人民群眾住房條件和居住環(huán)境。

四、提高城市治理水平

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要大幅提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險防控能力。

（一）創(chuàng)新城市治理方式。運(yùn)用新一代信息技術(shù)建設(shè)城市綜合運(yùn)行管理服務(wù)平臺，加強(qiáng)對城市管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮監(jiān)督、綜合評價，推行城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。從群眾身邊小事抓起，以繡花功夫加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。

（二）深化城市管理體制改革。建立健全黨委政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門協(xié)同合作、指揮順暢、運(yùn)行高效的城市管理體系，堅持依法治理，注重運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理突出問題，加強(qiáng)城市管理執(zhí)法隊伍建設(shè)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（三）加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控。全面梳理城市治理風(fēng)險清單，建立和完善城市安全運(yùn)行管理機(jī)制，健全信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動的風(fēng)險防控工作體系，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險的源頭管控、過程監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急處置和系統(tǒng)治理。實(shí)施城市建設(shè)安全專項整治三年行動，加強(qiáng)城市應(yīng)急和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，綜合治理城市公共衛(wèi)生和環(huán)境，提升城市安全韌性，保障人民生命財產(chǎn)安全。

五、實(shí)施城市更新行動要做到“六個必須”

（一）必須加強(qiáng)黨對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述和指示批示精神，進(jìn)一步增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局。

（二）必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，滿足人民群眾對城市宜居生活的新期待，著力解決城市發(fā)展過程中的不平衡不充分問題，創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，始終做到城市發(fā)展為了人民、城市發(fā)展依靠人民、城市發(fā)展成果由人民共享，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往。

（三）必須堅定不移貫徹新發(fā)展理念。適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫穿實(shí)施城市更新行動的全過程和各方面，推動城市實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

（四）必須堅持“一個尊重、五個統(tǒng)籌”。認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，統(tǒng)籌城市工作的各個方面各個環(huán)節(jié)，整合各類資源，調(diào)動各方力量，提高城市工作水平，不斷增強(qiáng)城市的整體性、系統(tǒng)性、生長性，提高城市的承載力、宜居性、包容度。

（五）必須加快改革創(chuàng)新步伐。堅定不移深化改革，加快完善城市規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制，形成一整套與大規(guī)模存量提質(zhì)改造相適應(yīng)的體制機(jī)制和政策體系，健全社會公眾滿意度評價和第三方考評機(jī)制，推動城市發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（六）必須用統(tǒng)籌的方法系統(tǒng)治理“城市病”。把城市作為“有機(jī)生命體”，建立完善城市體檢評估機(jī)制，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，系統(tǒng)治理“城市病”等突出問題。把城市作為巨型復(fù)雜系統(tǒng)來統(tǒng)籌安排各方面的工作，持續(xù)推動城市有機(jī)更新，促進(jìn)城市全生命周期的可持續(xù)發(fā)展。