城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)存在的困境與對策路徑研究

孫玉君

目前，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城市用地越來越緊張，因此加快城鎮(zhèn)低效用地再利用已經(jīng)成為社會討論的話題。本文以提升低效用地再使用為分析對象，首先介紹了低效用地的概述，接著分析了低效用地在開發(fā)中存在的困境，最后論述了提升低效用地再開發(fā)利用的措施，以便提升低效用地再開發(fā)的質(zhì)量。

雖然我國擁有廣闊國土，但是很多土地都是不適宜開發(fā)土地。隨著我國城鎮(zhèn)化速度加快，我國對土地要求越來越高。為此，我國需要提升土地使用效率，同時還需要關(guān)注城鎮(zhèn)低效用地，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地的再次開發(fā)，以提升土地利用質(zhì)量。

一、城鎮(zhèn)低效用地的概述

低效用地是指土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地布局相對散亂，利用方式粗放，用途不夠合理的土地類型。一般而言，加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)具有以下幾方面必然性。

第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然選擇。近些年來，我國在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐，而城鎮(zhèn)化并不是簡單的城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張，更重要的是形成以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)及人們的生活、生產(chǎn)理念，是一次系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的全局變革。因此，我國城鎮(zhèn)化對于新增土地要求非常急迫，而現(xiàn)有土地模式已經(jīng)達(dá)到臨界點(diǎn)，我國必須深度挖掘新型城鎮(zhèn)化土地供應(yīng)模式，積極開發(fā)低效用地，實(shí)現(xiàn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變。第二，節(jié)約土地的重要方法。近些年來，我國政府要求加強(qiáng)土地利用效率，積極推進(jìn)土地利用的集約化。由此可見，我國政府部門非常重視土地集約利用，國家層面出臺了一系列措施，這必然要求我國對城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地再次利用，深入挖掘低效用地使用效率，提高土地產(chǎn)出效益。第三，土地供給側(cè)改革有效方法。土地供給側(cè)改革主要是優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，同時還需要不斷提高土地的產(chǎn)出量。在推動土地供給側(cè)改革過程中，我們需要充分挖掘低效用地潛力，實(shí)現(xiàn)低效用地二次開發(fā)，積極調(diào)整傳統(tǒng)土地布局，提高土地利用方式。

二、低效用地在開發(fā)中存在的困境

第一，法律法規(guī)存在缺陷。我國是法治國家，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動都必須按照法律行事。目前，我國有關(guān)低效用地的法律法規(guī)僅有自然資源部所頒布的規(guī)章制度，而該項(xiàng)規(guī)章制度僅僅是政府部門的政策，與全國人大所頒布的法律存在較大差距。因此，城鎮(zhèn)低效土地再利用存在很多問題，我國法律沒有給予明確規(guī)定，導(dǎo)致低效用地再利用缺乏必要法律支撐。

第二，缺乏多元開發(fā)主體。目前，低效土地整治工作都是由政府部門所主導(dǎo)，程序非常單一，但是流程相對復(fù)雜，利益分享有限。例如，對于土地原始利用者或者經(jīng)濟(jì)主體引導(dǎo)力非常有限，并沒有引導(dǎo)其積極參與低效土地的再次開發(fā)。與此同時，我國也沒有構(gòu)建完善的再開發(fā)利益共享機(jī)制，參與開發(fā)人員利益分享有限。對于很多企業(yè)或者集體組織而言，他們雖然具有強(qiáng)烈參與低效用地開發(fā)的意愿，但是由于利益不夠明顯，在很大程度上抑制了他們參與積極性。除此之外，由于政府自身限制及融資平臺整頓，政府部門對低效用地再開發(fā)的資金給付量也有限，影響低效土地再開發(fā)效率。

第三，征地拆遷存在矛盾。在我國現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，我國存在著以較低價格征收土地客觀狀況，而這種剪刀差使得城鄉(xiāng)之間的差距變得更加明顯。征地本身就是一項(xiàng)復(fù)雜工程，征地程序存在許多漏洞，導(dǎo)致在征地過程中存在許多矛盾難以解決。雖然我國頒布了許多法律規(guī)范政府的各項(xiàng)行為，防止公權(quán)力濫用私權(quán)，以達(dá)到尊重公民個人財(cái)產(chǎn)的目的。但是在現(xiàn)實(shí)生活之中，極個別拆遷戶由于不合理要求或者濫用權(quán)利導(dǎo)致整體拆遷根本無法完成，進(jìn)而會影響到社會公共利益。由于房屋拆遷引發(fā)的矛盾已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的一項(xiàng)重要因素，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地再開發(fā)的各項(xiàng)效果不夠明顯。

第四，土地再開發(fā)成本非常高。在土地在開發(fā)過程之中，土地取得成本常常是再開發(fā)效益的重要基石。但是，土地再開發(fā)成本高昂，許多低效用地大部分集中在工業(yè)區(qū)，而工業(yè)區(qū)拆遷成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地或者未開發(fā)用地，最終也會影響政府部門參與到低效用地再開發(fā)積極性。

第五，獲得土地途徑非常繁瑣。在各種各樣的低效用地之中，違法占用地占據(jù)一定比重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，違法用地已經(jīng)占到低效用地總面積的20%左右。根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，擅自改變土地利用狀況的土地應(yīng)當(dāng)限期拆除其土地上的新增建筑物，恢復(fù)土地原貌。但是在實(shí)際操作過程之中，強(qiáng)硬拆除或者將其土地強(qiáng)制恢復(fù)到原貌都會牽涉到原土地利用者的切身利益，會影響到原土地利用者對低效用地開發(fā)積極性，而現(xiàn)實(shí)生活中的很多拆除及沒收都是走形式，并沒有真正地落實(shí)到位，導(dǎo)致低效土地再利用獲得途徑非常繁瑣，其復(fù)雜的處置程序及補(bǔ)辦手續(xù)也會導(dǎo)致人們望而卻步。

三、提升低效用地再開發(fā)利用的措施

1.建立健全低效用地再開發(fā)政府引導(dǎo)模式

第一，不斷強(qiáng)化政府組織領(lǐng)導(dǎo)。為了提升低效用地質(zhì)量，政府部門需要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。為此，政府部門可以組建專門的低效用地再利用辦公小組，小組長可以由政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，以有效協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的各項(xiàng)力量。與此同時，政府部門還需要定期開展工作聯(lián)席會議，集中商討低效用地再利用過程中出現(xiàn)的問題對策，同時還需要強(qiáng)化對各部門考核力度，推進(jìn)低效用地再利用質(zhì)量上一個新臺階。

第二，不斷完善各項(xiàng)配套政策措施。為了有序推動城鎮(zhèn)低效用地再利用，我國需要加快推進(jìn)彌補(bǔ)政策的強(qiáng)制執(zhí)行力度，同時還需要探索推動工業(yè)用地有序退出機(jī)制，建立完善的利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制，只有不斷完善各項(xiàng)配套措施才能夠調(diào)動各方積極性，消除低效用地再利用中出現(xiàn)的困難，以提升低效用地再利用的質(zhì)量。

第三，建立科學(xué)有效的規(guī)劃。為了有序推動低效用地再利用，我們需要加快低效用地再利用的合理規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)前的實(shí)際謀劃長遠(yuǎn)，確保低效用地在利用可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理規(guī)劃，以提升低效用地再利用的質(zhì)量。例如，我們可以以10 年為一周期，編撰10年內(nèi)各個區(qū)域低效用地再利用的規(guī)劃內(nèi)容，以提升低效用地再利用的質(zhì)量。

第四，建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。城鎮(zhèn)低效土地再利用是一個系統(tǒng)性過程，同時也是一個常態(tài)化過程。為此，我國需要建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。在這一過程之中，我們需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺構(gòu)建動態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)平臺分析低效用地當(dāng)前的開發(fā)進(jìn)度以及開發(fā)強(qiáng)度，確保低效用地開發(fā)的合理性和科學(xué)性，同時實(shí)施調(diào)整低效用地開發(fā)中的各項(xiàng)措施，使各項(xiàng)措施更加合理化。

2.推動建立多主體共同開發(fā)的新模式

第一，鼓勵原土地使用人自主開發(fā)。目前多數(shù)落地的低效用地項(xiàng)目均為原有工業(yè)用地土地所有權(quán)人自行開發(fā)建設(shè)，轉(zhuǎn)為研發(fā)項(xiàng)目。但是，因缺乏嚴(yán)格的科技資質(zhì)認(rèn)證監(jiān)督及建成后的監(jiān)管，超過90%由工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為研發(fā)的低效用地項(xiàng)目后期都作為酒店、辦公、公寓使用；而規(guī)劃為商辦、住宅類項(xiàng)目必須政府收回后招牌掛，因拆遷及土地費(fèi)用較高，土地都無法收回。本文建議政府需要加強(qiáng)資質(zhì)認(rèn)證，加強(qiáng)監(jiān)督，對于不按照規(guī)劃使用土地的主體嚴(yán)格懲罰。與此同時，政府可以采用拆遷戶入股等多種不同方式拆遷，以適當(dāng)降低拆遷費(fèi)用。

第二，支持集體經(jīng)濟(jì)參與組織開發(fā)。集體經(jīng)濟(jì)組織一直都具有參與低效土地開發(fā)的意愿，為此我國需要放開政策，允許集體經(jīng)濟(jì)組織參與到低效土地開發(fā)之中。例如，我國可以先允許集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)自身所擁有的低效用地，開發(fā)模式可以采用經(jīng)營性土地模式，以激發(fā)集體組織參與開發(fā)的積極性。

第三，允許市場主體參與開發(fā)。為了提升土地開發(fā)質(zhì)量，政府可以允許市場主體參與到低效土地開發(fā)之中。市場主體參與的過程中，政府必須堅(jiān)持全方位、全流域的公開土地開發(fā)的透明度，以便吸引市場主體參與其中，避免出現(xiàn)任何暗箱操作現(xiàn)象。除此之外，在操作過程之中，政府還可以建立完善的市場主體參與利益分配機(jī)制，允許土地使用權(quán)出租，也允許土地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓和抵押，還可以讓土地使用權(quán)入股，以推動土地在二級市場上順利流通。

3.解決低效用地歷史遺留問題

第一，推動違法土地補(bǔ)辦手續(xù)。為了有序推動低效土地的再開發(fā)，政府可以完善違法用地補(bǔ)辦手續(xù)，讓違法用地通過交納罰款或者其他途徑補(bǔ)辦合法手續(xù)，減少低效用地再開發(fā)中出現(xiàn)的阻力，有效提升低效用地的使用效率。

第二，妥善解決土地改變性質(zhì)用途。為了有序推動低效用地的再度開發(fā)利用，我們可以妥善解決在開發(fā)過程中土地改變用途的做法。例如，如果將工業(yè)用地改成商業(yè)用地，我們可以保留其現(xiàn)有的建筑物主體結(jié)構(gòu)，在符合國土、消防等部門規(guī)定基礎(chǔ)之上補(bǔ)辦為商業(yè)用地，開發(fā)商只需要繳納足額的出讓金即可。

第三，整合利用存量建設(shè)用地。在現(xiàn)有城鎮(zhèn)中，很多低效用地呈現(xiàn)出零星和破碎狀現(xiàn)狀，為此我國需要加快調(diào)整這些土地，加快土地合并，以政府為主導(dǎo)的方式規(guī)劃片區(qū)，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)，推動片區(qū)更新。

四、結(jié)語

綜上所述，為了提升低效用地的再開發(fā)，我國需要建立健全完善的再開發(fā)政府引導(dǎo)機(jī)制，同時還需要積極推動多元主體的共同開發(fā)模式，解決低效用地的各項(xiàng)遺留問題，以便提升低效用地的使用效率。