機(jī)構(gòu)改革背景下對(duì)檔案行政執(zhí)法的思考

文/王瑞雪

根據(jù)中央及地方機(jī)構(gòu)的改革方案及趨勢(shì)，原檔案局的行政職能劃入黨委辦公廳，使其成為黨委管理的單位或部門，由原來的“局館合一”轉(zhuǎn)為“局館分離”。本文以西安市檔案機(jī)構(gòu)改革為例，分析檔案機(jī)構(gòu)改革后對(duì)檔案行政執(zhí)法的影響，進(jìn)而為檔案推進(jìn)行政執(zhí)法提出建議

2017年10月，習(xí)近平總書記曾在黨的十九大報(bào)告中對(duì)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出了重要部署。2018年2月，經(jīng)黨的十九屆三中全會(huì)研究，對(duì)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題做出了決定。2018年3月21日，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出：“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置?！备鶕?jù)黨中央和國務(wù)院對(duì)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要部署，經(jīng)中央備案審查通過，陜西省委、省政府批復(fù)，《西安市機(jī)構(gòu)改革方案》應(yīng)運(yùn)而生。2019年1月13日，西安市委、市政府召開全市機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)，對(duì)機(jī)構(gòu)改革工作進(jìn)行了動(dòng)員部署。按照方案，市檔案局（市檔案館）的行政職能劃入市委辦公廳，市檔案館仍作為市委直屬事業(yè)單位，不再保留市檔案局牌子。1月31日下午，按照西安市委深化機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)工作專班關(guān)于《西安市新組建及更名部門集中掛牌工作方案》要求，西安市檔案館（局）舉行了“西安市檔案局”摘牌儀式，更名為西安市檔案館，其原有行政職能移交至西安市委辦公廳，從原有的“局館合一”轉(zhuǎn)為“局館分離”的管理體制。

檔案行政執(zhí)法是指國家檔案行政管理部門依照檔案法律法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)和程序，通過行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督檢查等具體行政行為實(shí)施《中華人民共和國檔案法》等國家法律的活動(dòng)。檔案機(jī)構(gòu)改革之后，檔案行政執(zhí)法職能從檔案館剝離，劃入黨委辦公廳，為檔案工作的開展打開了新的局面，也提出了新的挑戰(zhàn)。如今，西安市機(jī)構(gòu)改革已一年有余，如何在現(xiàn)行背景下提高檔案執(zhí)法能力和水平，切實(shí)保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，持續(xù)維護(hù)政府公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的檔案法治環(huán)境，實(shí)為值得我們不斷深入探索與實(shí)踐的重要課題。

一、檔案機(jī)構(gòu)改革對(duì)檔案行政執(zhí)法工作的影響

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)重要變革”。從“局館合一”到“局館分離”，在為我國的檔案事業(yè)發(fā)展開辟了新局面的同時(shí)，也難免要迎來一段時(shí)間的過渡期和適應(yīng)期。主要反映在：

（一）檔案機(jī)構(gòu)改革對(duì)檔案行政執(zhí)法的積極影響

西安市此輪檔案機(jī)構(gòu)改革，意味著檔案行政職能與檔案館業(yè)務(wù)職能的分離，市檔案館不再履行檔案行政職能，成為主要承擔(dān)檔案保管利用的業(yè)務(wù)部門，而市委辦公廳則成為行使檔案行政職能的新主體。職能的分離及行政執(zhí)法主體的改變，對(duì)全市檔案事業(yè)的發(fā)展有著不可忽視的重要意義。

一是改變了之前政事不分的檔案工作格局。以西安市為例，改革前局館統(tǒng)一的模式，實(shí)際上是“兩套班子一套人馬”，從法律角度上看，《檔案法》在對(duì)檔案行政管理相對(duì)人開展約束的同時(shí)，也對(duì)檔案行政管理主體——各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行制約。在局館合一的模式下，檔案文化事業(yè)機(jī)構(gòu)與行政管理機(jī)構(gòu)區(qū)分不清，就會(huì)面臨既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的情況，長此以往，容易造成責(zé)任追究與職責(zé)履行不清的局面，既不符合政事分開的管理原則，也影響了檔案事業(yè)的發(fā)展。局館的分離，使原來的“兩套班子一套人馬”變?yōu)椤皟商装嘧觾商兹笋R”，有利于避免“局館合一”帶來的職能混淆、經(jīng)費(fèi)劃撥與人員配備不明確等現(xiàn)實(shí)問題，有利于兩個(gè)部門各負(fù)其責(zé)，使檔案行政管理部門專心履行行政職能，檔案館更好履行檔案保管與利用等業(yè)務(wù)職能。

二是強(qiáng)化了檔案的行政約束力。機(jī)構(gòu)改革前，根據(jù)西安市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)核定，西安市檔案館（局）為市委直屬事業(yè)單位，由于其機(jī)構(gòu)性質(zhì)和定位并非行政機(jī)關(guān)，使得其在行使檔案行政職能上話語權(quán)不夠，約束力不足，導(dǎo)致在行政執(zhí)法時(shí)多是軟性執(zhí)法，甚至部分行政執(zhí)法職能如行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等難以真正落實(shí)到位。改革后，原檔案局的行政職能被劃入黨委辦公廳，作為黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人大權(quán)力機(jī)關(guān)、政府行政機(jī)關(guān)以及政協(xié)多黨合作、政治協(xié)商等權(quán)力架構(gòu)的樞紐，黨委辦公廳可以更好地提高檔案工作的地位，更好地發(fā)揮檔案行政執(zhí)法的作用，更好地強(qiáng)化檔案的行政管理與執(zhí)法力度。

（二）檔案機(jī)構(gòu)改革對(duì)檔案行政執(zhí)法提出的新挑戰(zhàn)

檔案機(jī)構(gòu)由“局館合一”向“局館分離”轉(zhuǎn)變的同時(shí)，難免會(huì)遇到新的問題，面臨新的困難和挑戰(zhàn)，這在檔案行政執(zhí)法方面體現(xiàn)得尤為明顯。

一是可能弱化檔案行政職能。改革前，西安市檔案局作為獨(dú)立的行政管理機(jī)關(guān)，依法履行相關(guān)行政職能，可以及時(shí)對(duì)檔案事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)以及任務(wù)做出安排與規(guī)劃，組織各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)的工作，在實(shí)施過程中進(jìn)行各方面的協(xié)調(diào)，對(duì)全市檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督與檢查。檔案行政職能納入市委辦公廳后，檔案工作開展則應(yīng)該與整個(gè)市委辦公廳工作相平衡。與檔案部門圍繞其職責(zé)及業(yè)務(wù)范圍來運(yùn)作不同，黨委要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，作為黨委的中樞機(jī)關(guān)、辦事機(jī)構(gòu)，黨委辦公廳工作要求是全局的，必須要站在黨委的角度、全局的角度來審視，來謀劃，來運(yùn)作，協(xié)調(diào)好方方面面。而在市委辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)下，各項(xiàng)工作有其輕重緩急，檔案工作相較其他工作而言并不算是傳統(tǒng)意義上的工作重點(diǎn)，這可能會(huì)出現(xiàn)一時(shí)間弱化檔案的行政管理職能，從而影響檔案行政監(jiān)督和行政執(zhí)法的落實(shí)到位。

二是可能造成檔案行政執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)銜接不暢。根據(jù)《西安市檔案管理?xiàng)l例》，其制定目的是“加強(qiáng)檔案管理，有效地保護(hù)和利用檔案，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)”；與此同時(shí)，“市、區(qū)、縣綜合檔案館是地方國家檔案館，是已公開現(xiàn)行文件集中向社會(huì)提供利用的中心和檔案信息服務(wù)的中心”。也就是說，檔案立法與執(zhí)法最終是為了推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展，更好開展檔案館業(yè)務(wù)工作，檔案收集保管利用等業(yè)務(wù)工作則是執(zhí)行檔案行政職能的重要環(huán)節(jié)。以往局館合一的模式下，檔案行政執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)工作采用同一套執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，最大程度保證了檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)工作的高效配合。機(jī)構(gòu)改革后，雖然檔案行政執(zhí)法依然以全國及地方性的法律法規(guī)為依據(jù)，但是在業(yè)務(wù)上，檔案保管期限的劃分、紙質(zhì)與電子檔案整理接收標(biāo)準(zhǔn)、檔案信息化規(guī)范等仍需考慮到地區(qū)和行業(yè)而進(jìn)一步制定和細(xì)化。檔案館作為單純的檔案業(yè)務(wù)部門，無權(quán)制定以上業(yè)務(wù)規(guī)范和條例辦法；而檔案行政管理部門雖有制定檔案業(yè)務(wù)規(guī)范并組織實(shí)施的權(quán)限，但難以做到事無巨細(xì)、面面俱到。在檔案相關(guān)的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則已無法適應(yīng)檔案業(yè)務(wù)實(shí)際發(fā)展需要時(shí)，檔案行政管理部門與檔案業(yè)務(wù)部門很難在第一時(shí)間進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，即便能夠及時(shí)對(duì)接，確立新標(biāo)準(zhǔn)也需要耗費(fèi)比以往更多的時(shí)間，這在一定程度上影響了檔案行政執(zhí)法和檔案業(yè)務(wù)工作的效率，增加了機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的工作負(fù)擔(dān)。

三是可能導(dǎo)致檔案立法和修訂脫離實(shí)際。法律法規(guī)是依法行政的基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩。檔案館在資源體系、利用體系、安全體系的建設(shè)中，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體在檔案工作中存在的具體問題，為檔案立法和行政執(zhí)法檢查提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，使檔案行政執(zhí)法具有專業(yè)性、及時(shí)性和針對(duì)性，有助于提高檔案執(zhí)法水平。檔案行政職能和檔案業(yè)務(wù)一分為二后，難免會(huì)存在物理距離、信息偏差、目標(biāo)偏差、執(zhí)行力偏差。這種差異性一旦形成并積累到一定程度后，很可能會(huì)導(dǎo)致檔案法律法規(guī)在制定和修訂時(shí)脫離實(shí)際，變成空中樓閣，從而為檔案行政管理和行政執(zhí)法帶來困難，影響檔案業(yè)務(wù)工作的順利開展，最終影響到檔案事業(yè)的長足發(fā)展與進(jìn)步。

二、機(jī)構(gòu)改革后對(duì)檔案行政執(zhí)法發(fā)展的建議

毋庸置疑，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，是關(guān)系到黨和國家事業(yè)全局的重大政治任務(wù)，對(duì)加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、健全完善中國特色社會(huì)主義制度和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。因此，作為機(jī)構(gòu)改革的參與者，無論是檔案行政管理部門，還是檔案館，都應(yīng)堅(jiān)決擁護(hù)改革、支持改革，盡快適應(yīng)職能和角色的轉(zhuǎn)變，在思想上、行動(dòng)上形成推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展的自覺性，積極探索機(jī)構(gòu)改革后檔案行政執(zhí)法的新路子。有鑒于此，特提出以下建議：

建議一，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)劃分，確保過渡期內(nèi)檔案各項(xiàng)工作的順利開展。機(jī)構(gòu)改革后，雖然整體上已將檔案行政職能與業(yè)務(wù)工作進(jìn)行了梳理和調(diào)整，但由于之前長期處于局館合一的模式下，部分行政職能在行使時(shí)常常和業(yè)務(wù)工作同部署、同落實(shí)，短時(shí)間難以將其徹底剝離開來，這也造成了機(jī)構(gòu)改革后過渡期權(quán)責(zé)不明甚至檔案行政執(zhí)法主體缺位的現(xiàn)象。對(duì)此，要在實(shí)際工作中不斷細(xì)化責(zé)任，使每一項(xiàng)工作都能落到實(shí)處。檔案行政管理部門要迎難而上，主動(dòng)承擔(dān)起檔案行政管理職責(zé)，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法力度，確保過渡期檔案行政管理不弱化、要強(qiáng)化；檔案業(yè)務(wù)部門要杜絕“撤攤子甩包袱撂挑子”的思想，牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，自覺服從改革發(fā)展大局，在高質(zhì)量完成業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，全力配合檔案行政管理部門做好職能劃轉(zhuǎn)。

建議二，進(jìn)一步完善檔案法律法規(guī)。依法治國是黨和國家治國理政的基本方略，而《檔案法》是目前唯一一部與檔案相關(guān)的全國性法律。從地方行政法規(guī)的內(nèi)容來看，重復(fù)性的章程較多，覆蓋范圍不廣，缺乏一定的可操作性，也不能很好地突出地方特色。在后續(xù)法律空白的情況下，僅僅依靠《檔案法》和地方行政法規(guī)已不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的檔案管理工作。尤其機(jī)構(gòu)改革后，檔案行政執(zhí)法和檔案業(yè)務(wù)工作中難免會(huì)迎來新局面，面對(duì)新問題。若要徹底解決遇到的問題，將檔案事業(yè)持續(xù)向好的局面發(fā)展下去，勢(shì)必要將好的經(jīng)驗(yàn)和需要解決的問題及時(shí)納入到法制的框架內(nèi)，進(jìn)一步推動(dòng)建立和完善檔案行政執(zhí)法責(zé)任體系，不斷加大檔案行政執(zhí)法監(jiān)督力度，確保檔案的立法和修訂能不斷適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求。

建議三，保持檔案行政職能與檔案館業(yè)務(wù)工作的銜接。加強(qiáng)檔案行政管理部門與檔案業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系，杜絕“自掃門前雪”的行為。行政管理部門要積極發(fā)揚(yáng)檔案行政職能優(yōu)勢(shì)，開展本地區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的檔案行政執(zhí)法工作，尤其要把檔案監(jiān)督、檢查和移交工作作為檔案行政執(zhí)法重要內(nèi)容之一，為沒有行政執(zhí)法權(quán)的業(yè)務(wù)部門補(bǔ)齊檔案收集工作上的缺口和漏洞；業(yè)務(wù)部門要及時(shí)向行政管理部門反映工作中遇到的新情況新問題，為不斷改善檔案行政管理提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和工作參考。

建議四，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。檔案干部隊(duì)伍建設(shè)是保障檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與根本所在，機(jī)構(gòu)改革雖然使得檔案行政管理人員與業(yè)務(wù)人員的身份和職能更加明晰，但也對(duì)所有檔案工作者尤其是檔案行政管理人員的綜合能力有了更高的要求。對(duì)此，要結(jié)合改革發(fā)展實(shí)際，制定更加高效的檔案人才培養(yǎng)模式。尤其要重視檔案人員的選拔與使用，將專業(yè)能力測(cè)試納入檔案管理人員的選拔中去，做好選人用人的基礎(chǔ)性工作；將檔案干部作為重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，拓寬交流渠道，完善檔案干部的考核提拔機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)檔案人員改革創(chuàng)新、拼搏實(shí)干的熱情，以實(shí)際行動(dòng)提高檔案工作地位；對(duì)參與檔案行政執(zhí)法的人員要采取崗位輪換制度，避免長時(shí)間執(zhí)法導(dǎo)致的工作懈怠和權(quán)力尋租等情況；積極組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)檔案行政管理能力，確保檔案行政執(zhí)法的專業(yè)性；強(qiáng)化檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，打造一支忠誠廉潔、愛崗敬業(yè)、真抓實(shí)干、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)臋n案行政執(zhí)法的鐵軍。