關于普貨運輸行業(yè)引入安全生產托管服務的思考

盧 毅 張俊榮 伍 慧

（1.長沙理工大學，湖南 長沙 410014）（2.湖南省交通運輸廳，湖南 長沙 410004）

公路貨運業(yè)在國民經濟社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用，完成全國75%以上的貨運總量。其中，大型貨運企業(yè)具有落實企業(yè)安全生產主體責任的條件，危貨企業(yè)受到重點監(jiān)管，其安全生產的可持續(xù)發(fā)展得到較好的保障。但普貨運輸中小企業(yè)，特別是個體運輸經營占絕大多數，安全生產管理難、監(jiān)管難，企業(yè)安全生產主體責任一直不能得到很好落實，如何在交通強國戰(zhàn)略實施和交通運輸高質量發(fā)展要求背景下，盡快形成普貨運輸安全生產機制是一個亟待解決的重點關鍵問題[1]。對于普貨運輸中小企業(yè)安全生產管理難、監(jiān)管難的問題，在引入安全生產托管服務機制后，都可以得到很好的解決。

一、安全生產托管服務現狀分析

引入安全生產托管服務，可以幫助企業(yè)建立一套完整、規(guī)范的安全生產管理體系，并進行規(guī)范化管理，解決安全生產中實際出現的一系列安全問題?；诖耍覈嗟?、多行業(yè)實施了企業(yè)安全生產托管服務，并且個別地區(qū)也開始嘗試道路貨運安全生產托管服務。

（一）多地、多行業(yè)實施了企業(yè)安全生產托管服務

4000萬家中小企業(yè)占全國企業(yè)總數的99%，安全生產管理難、監(jiān)管難。一個人員數量有限的安全生產監(jiān)管部門越來越難以將轄區(qū)內成千上萬家中小企業(yè)監(jiān)管到位，安全生產檢查技術難以跟上行業(yè)和企業(yè)日新月異的專業(yè)化發(fā)展，特別是小微企業(yè)，個體化的安全生產知識和十分有限的資源條件根本達不到安全生產管理的規(guī)范要求。為此，煤炭、建筑等行業(yè)，深圳、成都、寧波等地10年前就開始企業(yè)安全生產托管服務①參見中共重慶市委、重慶市人民政府《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的實施意見》，網址：http://hbrb.hebnews.cn/pad/paper/c/201709/04/c19520.html。。如，2019年國家煤礦安全監(jiān)察局出臺的《煤礦整體托管安全管理辦法（試行）》文件，對適用的對象、煤礦托管的方式、承托方應具備的條件、委托方的權利義務以及煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管部門的職責進行了詳細規(guī)定，規(guī)范了煤礦托管管理工作。再如，深圳市2008年發(fā)布了《深圳市推行企業(yè)安全生產托管工作指導意見（試行）》文件，規(guī)定托管主體是安全中介機構，托管對象一般是從業(yè)人員在300人以下企業(yè)，政府通過購買服務方式，委托安全中介機構協(xié)助對有關企業(yè)提供安全監(jiān)管服務。托管服務改變了深圳86%中小企業(yè)安全生產管理“無人管”“不懂管”的狀況，坂田街道于2007年新增500多家企業(yè)，而工傷事故發(fā)生率卻同比下降42%。

（二）個別地區(qū)開始嘗試道路貨運安全生產托管服務

受先行案例啟發(fā)，近年來國內道路貨運行業(yè)出現安全生產托管服務新探索。如，重慶市出臺的《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的實施意見》（渝委發(fā)〔2017〕15號）提出，推進“小微運輸企業(yè)集中辦公、安全托管服務等方式，改善貨運安全條件[2]”；萬盛區(qū)2017年出臺的《萬盛區(qū)小微普通貨物企業(yè)安全托管服務工作指導意見》規(guī)定，托管主體是第三方安全事務所，50%以上小微貨運企業(yè)選擇托管，萬盛區(qū)安全生產形勢明顯好轉；又如，重慶綦江區(qū)、涪陵區(qū)①參見《交通運輸部安全委員會關于“平安交通”安全創(chuàng)新案例征集評選活動情況的通報》，網址：https://www.waizi.org.cn/law/38955.html；《重慶市涪陵區(qū)交通局關于印發(fā)全區(qū)交通行業(yè)道路貨運安全專項整治行動方案的通知》，網址：http://www.fl.gov.cn/zfxxgk_206/zcwj/qtgw/202012/t20201230_8721795.html。，湖南益陽市②參見湖南省道路運輸協(xié)會危險貨物運輸工作委員會2021年《益陽危險貨物道路運輸企業(yè)聯(lián)合辦公、集中監(jiān)控、授權管理試點情況報告》。等地區(qū)的貨運企業(yè)在當地運管部門指導下，自發(fā)聯(lián)合制定和實施企業(yè)安全生產托管服務方案，托管主體是企業(yè)聯(lián)合聯(lián)盟安全管理中心，采取“集中辦公、協(xié)會指導、行業(yè)監(jiān)管”模式。

二、引入安全生產托管服務的必要性分析

汲取國內一些地區(qū)、行業(yè)對中小企業(yè)實施安全生產托管服務的成功經驗，在普通貨物運輸行業(yè)探討引入安全生產托管服務機制的必要性分析顯得十分重要。

（一）改進普通貨運安全生產是道路運輸安全生產持續(xù)性好轉的根本保障

《交通強國建設綱要》提出構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系，把安全擺在現代交通運輸發(fā)展首要位置。公路貨運業(yè)擁有的1100多萬輛貨運車輛運力中，普通貨運車輛占貨運車輛的95%以上。《道路交通運輸安全發(fā)展報告（2017）》顯示，2016年道路交通運輸事故864.3萬起，造成63093人死亡，其中生產經營性道路交通運輸事故40667起，造成19490人死亡[3]。有關資料顯示，道路交通運輸事故中，85%以上涉及普通貨運車輛。也就是說，如果不加強普貨運輸安全生產管理和監(jiān)管，道路貨運業(yè)安全生產形勢就不能得到根本性、持續(xù)性改進。

（二）安全生產管理弱、監(jiān)管難，是普通貨運行業(yè)的“頑瘴痼疾”“卡脖子”問題

道路貨運業(yè)集中度僅1.2%左右，貨運企業(yè)超過750萬戶，平均每戶不到2輛，90%以上的經營主體為個體運營司機?！叭跣∩ⅰ逼肇洏I(yè)安全生產長期存在絕大數經營主體自身無人管、無能力管、管不了的管理問題，監(jiān)管執(zhí)法難全面、難到位、難到底的監(jiān)管問題，監(jiān)管人員工作負荷大，責任大。如重慶市：萬盛經開區(qū)有小微普貨企業(yè)（50輛貨車以下）238家，貨車3359輛，但全區(qū)貨運安全監(jiān)管執(zhí)法人員只有2人；綦江區(qū)貨運車2.6萬輛，規(guī)模以下企業(yè)（即車輛應征噸位在100噸以下，年貨運營業(yè)收入在200萬元以下）車輛占75%，自2011年至2015年，因連續(xù)5年發(fā)生較大道路運輸事故，運管系統(tǒng)20%干部被追過責，安全生產管理形勢十分嚴峻。

（三）托管服務是解決普通貨運行業(yè)管理弱、監(jiān)管難的有效方法

在行業(yè)安全生產要求日益嚴格和任務不斷增多的形勢下，不少中小企業(yè)加大配備專兼職安全生產管理人員和安全設施措施的有限投入[4]。但這些有限的投入因自身技術條件、管理資源等原因，并不能發(fā)揮其應有作用，難于到達安全生產管理和監(jiān)管目的。相比而言，企業(yè)通過委托第三方安全服務機構對自己進行安全生產專業(yè)化管理，能夠充分利用有限的安全生產投入獲得最大化的安全效益[5]。同時，第三方安全服務機構也可受監(jiān)管部門委托，開展安全生產評估、檢查、事故隱患清查，督促整改、企業(yè)嚴格執(zhí)行人員持證上崗和培訓教育制度等監(jiān)管服務工作。托管服務不改變企業(yè)安全生產主體責任。

三、引入安全生產托管服務面臨的主要問題

雖然引入安全生產托管服務，不僅可以降低道路交通運輸傷亡事故發(fā)生率，還可以促進道路貨運企業(yè)的安全管理逐步規(guī)范和完善，使道路貨運企業(yè)的安全生產達到有序可控的目的，也有利于提升各地區(qū)內道路貨運企業(yè)的社會形象和市場競爭力。但是在實施安全生產托管服務過程中，也會面臨以下3個主要問題。

（一）對普通貨運安全生產不夠重視

普通貨運監(jiān)管部門、企業(yè)普遍認為，普通貨運安全生產“管理弱、監(jiān)管難”是由“弱小散”行業(yè)特性決定的固有問題，且屬于道路貨運安全生產的“非主要矛盾”問題，長此以往，大家對普通貨運行業(yè)安全生產存在的問題形成無能為力的思想，熟視無睹，抱有“鴕鳥心態(tài)”，采取“鴕鳥政策”。

（二）對安全生產托管服務缺乏認識

調查問詢普通貨運行業(yè)監(jiān)管部門和企業(yè)單位人士，絕大多數人不知企業(yè)安全生產托管服務為何事，就更不知道其是一種能夠有效落實普通貨運企業(yè)安全生產主體責任的方法。即使重慶萬盛、綦江、涪陵等區(qū)，湖南益陽市等開始的實踐探索，也因為數量及少、范圍極小、時間不長、影響不大，行業(yè)對此基本不知。

（三）行業(yè)沒有出臺相關政策

要實施、完善、推廣安全生產托管服務的道路貨運行業(yè)監(jiān)管部門、企業(yè)都因行業(yè)沒有相關政策依據，會遇到重重政策阻力和太多工作困難而放棄，已經實踐的也難于發(fā)展。能查到的有關文件只是模糊性、方向性的意見，如《交通運輸部關于促進道路運輸行業(yè)集約發(fā)展的指導意見》（交運發(fā)〔2014〕61號）提到“鼓勵中小企業(yè)通過聯(lián)盟、聯(lián)合等方式實現資源整合”“引導集約經營”。

四、安全生產托管服務應用推廣的對策建議

在普通貨物運輸行業(yè)推廣應用安全生產托管服務，需要政府加強宣傳引導，需要在普通貨物運輸行業(yè)中開展安全生產托管服務試點，還需要制定相關的法律法規(guī)及相關的配套政策來保障實施。

（一）加強宣傳引導并將托管服務列入行業(yè)重要議事日程

加強行業(yè)對全國中小企業(yè)，特別是道路運輸企業(yè)安全生產托管服務成功案例、經驗的宣傳，樹立普通貨運行業(yè)安全生產可管、可控、有改進辦法的思想。推動研究普通貨運企業(yè)安全生產托管服務的可行性、實施方案、政策風險評估、行業(yè)專門政策等。建議將普通貨運引入企業(yè)安全生產托管服務，列入行業(yè)安全生產管理重要議事日程，設立“普通貨運企業(yè)安全生產托管服務”管理創(chuàng)新科研專項，為道路運輸業(yè)安全生產高質量發(fā)展提供理論指導。

（二）開展全國性普通貨運企業(yè)安全生產托管服務試點

通過相關文件支持鼓勵各省市在道路貨運行業(yè)中試點企業(yè)安全生產托管服務，引導針對不同托管對象采取不同形式的企業(yè)安全生產托管服務，將安全智能監(jiān)控、安全管理咨詢、安全培訓、無車承運等功能融為一體的托管服務。建議組織力量在總結吸取全國中小企業(yè)安全生產托管服務成功經驗基礎上，結合普通貨運實際，盡快出臺普通貨運企業(yè)安全生產托管服務試點方案，成立專家組，加強指導、跟蹤，并將此列入交通強國試點、示范項目范圍。同時，建議在普貨運輸企業(yè)中開展安全生產托管服務試點工作的過程中，積極探索對托管機構的安全監(jiān)管機制，來解決托管機構惡意競爭、服務能力水平低等問題；積極探索政府監(jiān)管部門、托管機構、企業(yè)三方的聯(lián)動協(xié)調機制和聯(lián)動約束激勵機制，解決企業(yè)托而不管、機構托而不問、政府托而不知等問題。

（三）適時出臺全國性普通貨運企業(yè)安全生產托管政策

在將全國性普通貨運企業(yè)安全生產托管服務試點不斷擴大范圍，總結、評估、改進試點工作的基礎上，在托管機構管理規(guī)范、托管機構和托管對象范圍界定清晰、安全生產管理各自職責、任務清楚，托管服務價格、經費來源等經驗成熟的條件下，適時出臺全國性普通貨運企業(yè)安全生產托管政策。建議成立道路運輸企業(yè)安全生產托管服務領導機構，協(xié)調推進普通貨運企業(yè)安全生產托管服務試點和全面實施工作，適時出臺《普通貨運企業(yè)托管安全管理辦法（試行）》，使全國普通貨運安全生產工作取得全面性、根本性、持續(xù)性好轉。在此基礎上，推進整個道路運輸企業(yè)安全生產托管服務工作。

五、結語

從安全生產現實出發(fā)，普貨運輸引入安全生產托管服務，是道路貨運行業(yè)安全生產管理改革的一種新思路、一項創(chuàng)新課題，將打破普貨運輸安全生產管理無法“全面、到位、到底”習慣思維。只要積極汲取其他行業(yè)中小企業(yè)安全生產托管服務的成功經驗，積極探索實踐托管服務機構培育、規(guī)范管理、托管制度建設，從全局試點、示范、推廣，將取得的模式、經驗應用到不同的道路運輸領域的托管對象，不但能夠形成可持續(xù)發(fā)展普貨運輸安全生產機制，而且會給整個道路運輸行業(yè)的安全生產帶來根本性、可持續(xù)性發(fā)展的變化。