“新常態(tài)”下城市更新治理模式比較與轉型路徑

阮少博

(西安市城市規(guī)劃設計研究院，陜西 西安 710082)

城市更新治理這一管理最早出現(xiàn)于上個世界70年代，在世界范圍內被普遍應用。從當前的情況進行分析，可以發(fā)現(xiàn)在對于城市進行更新時，一般是從物質和生態(tài)兩個角度來進行工作。物質更新主要是指對于基礎設施設備的更改和健全。生態(tài)更新主要是指改變人們所處的文化氛圍。在上個世紀末，較為常見的城市更新治理方式主要有混合開展、開發(fā)商作為主體開展、政府作為主體開展三種方式，這從某種角度來說提升了城市人民的生活質量。但是，在新常態(tài)背景下，出現(xiàn)了一些問題，為此必須要采取措施進行解決。

1 新常態(tài)下城市更新治理模式比較和存在的問題

1.1 政府作為主體開展的城市更新

將政府作為主體開展的城市更新是將政府作為領導機構，由國有企業(yè)負責工作的城市建設模式。在這一情況下，國有企業(yè)可以被當做政府的外派工作人員，并不是一個完全獨立的部門，對于城市更新負責的是政府機構。近些年來，隨著政府對于市場的管理放寬以及政策的調整，政府的財政收入有所降低，這對于城市更新造成了一定的影響，由政府作為主體進行城市更新，政府需要承擔較大的資金壓力，這就導致城市更新難以順利進行。

1.2 開發(fā)商作為主體開展的城市更新

將開發(fā)商作為主體開展的城市更新，是由開發(fā)商作為領導機構進行的。在對于城市進行更新時，開發(fā)商可以從自身的利益出發(fā)來對于城市進行規(guī)劃，使城市更新有序進行。在進行城市更新時，將獲得經濟利益作為第一目標，容易出現(xiàn)基礎設施設備數(shù)量較少或者是并不配套、拆遷不合理等情況，這就導致城市基礎設施設備并不完善，城市更新管理難度較大，不利于城市更新按照要求進行，嚴重時甚至會導致城市不再適宜人們居住[1]。

1.3 混合開展的城市更新

混合開展的城市更新是指將增加城市更新資金投入作為前提，借助于行政鼓勵能夠獲得利益的機構共同加入到城市更新之中，完善相關的設施設備，使城市的功能更加完善，將原本陳舊的房屋換新，營造適宜人們居住的環(huán)境。在這一模式下，政府和企業(yè)都是資金投入者，這雖然能夠降低政府的財政負擔，但是由于參與部門過多，為了謀取自身的利益，大部分機構所出的資金比較少，甚至是并不提供資金，資金的主要投入者依然是政府，這就導致城市更新無法順利進行。即使企業(yè)或者是個人進行了出資，但是由于城市更新治理大部分都是公共區(qū)域，無法明確其投資能夠獲得的經濟收益。

2 新常態(tài)下城市更新治理模式轉型路徑

2.1 建立專門的協(xié)調機構達成合作

在新常態(tài)下，上文所提出的三種城市更新治理模式都出現(xiàn)了一定的問題。在這一情況下，必須要由多個主體共同參與城市更新治理，并立足于城市的更新方案，協(xié)調參與者的意見，使其意見能夠大體上保持一致。也就是說要改變之前將治理技術作為重要內容的單一治理方式，將整個區(qū)域的利益作為工作的重點，使政府部門、開發(fā)商和其它機構能夠通過競爭來對于城市進行治理。并且，通過溝通、合作等途徑建立專門的協(xié)調機構，使各個主體的參與感增強[2]。

在建立協(xié)調機構時，政府部門要明確城市更新治理需要遵循的規(guī)范，具體可以總結為以下幾點內容。第一，要將尚未完善的市場作為管理的重要內容，認識到自身在城市更新治理時需要進行的工作，盡可能的不直接參與到市場之中。第二，要完善相關的法律法規(guī)，對于參與城市更新的開發(fā)商、個體、組織等提供保障，確保在尚未完善的市場中參與城市更新的各方利益體能夠按照要求進行競爭，確保城市更新能夠公平、公開的開展。第三，要限制組織、個體和開發(fā)商的行為，保障其按照要求進行城市更新，提升城市更新的效率，使城市更新能夠達成預期目標。政府要加大力度對于基層部門進行監(jiān)督管理，確保相關參與者能夠明確責任與義務，避免由于政府直接參與市場所導致的城市更新無法順利開展。

2.2 對于城市更新治理模式進行調整

現(xiàn)代化的城市是由組織、個人、家庭和一些非政府機構、開發(fā)商、政府部門共同構成的，缺一不可[3]。政府積極的開展城市更新，雖然從某種角度來說，提高了群眾進行城市更新的熱情，但是這也導致公共建筑需要承擔更大的壓力，甚至在某些地區(qū)出現(xiàn)了政府和某些個人的矛盾。在這一情況下，有關部門應該學習先進的城市更新治理方式，并考慮到加入者的現(xiàn)實需要，創(chuàng)新城市更新方式，使城市更新的不同參與者利益需求得到滿足。在這一情況下，可以將人們的產權作為聯(lián)系的關鍵，明確不同工作人員的職責，將成本在內部進行處理，并簽訂合約，使政府和其它參與者能夠達成利益共同享受、風險共同承擔這一目標。

詳細的來進行分析，這一模式就是在已經確定城市更新包含的范圍之后，在忽略城市更新治理需要花費的成本的基礎上，將政府作為領導機構，對于城市內部現(xiàn)有的基礎設施設備和公共服務設施進行維修保護[4]。在對于破舊的房屋進行維修或者是拆除重新建造時，需要由擁有房屋產權的個體以及開發(fā)商承擔一定的費用。除此之外，在對于原有的產權人產權進行補償之后，所閑置的房屋以及其它設施設備可以通過租房、售賣等不同途徑來獲取收益。借助于利益共同享受風險共同承擔這一方式，可以使成本更新治理的需要花費的費用降到最低，在確保群眾的利益能夠得到滿足的同時保障個人的利益。

2.3 出臺相關的政策并進行落實

政府部門在同意個人、組織、開發(fā)商加入城市更新某一個項目或者是能夠滿足公共利益的非居住地進行改造的同時，系統(tǒng)全面的考慮設計這一項目是否能夠對于四周的城市造成影響，從而完善相關的政策。比如說，借助于轉移開發(fā)的權益，使原本業(yè)主所具有但是事實上無法進行更改的權限進行轉移，由規(guī)劃局統(tǒng)一的進行工作。在這一過程中，有關部門可以學習美國在上個世紀中期的成功經驗，并結合我國的現(xiàn)實情況進行。考慮到我國公共設施設備建設過程中沒有充足的資金作為支持，業(yè)主參與的積極性不強這一現(xiàn)狀，可以出臺相關的政策鼓勵有關機構建造更高的樓層，使其獲得更多的私有空間等措施，使城市更新切實的帶給人們利益，確保城市更新有充足的資金作為支持[5]。

雖然借助于一系列的獎勵措施，能夠使城市公共空間的建造更加順利，但是上文所提的政策最主要的是為了保障投資者的私有財產，其為了獲得更多的收益，很可能采用一些不當措施，比如說將公共設施安裝在人們進不去的區(qū)域、財政獎勵并不能滿足人們的現(xiàn)實需要等。為了防止這些問題的出現(xiàn)，在進行獎勵的過程中，政府部門應該制定相關的規(guī)定來進行約束，并通過合理地降低需要繳納的稅款，延長還款的時間等，使開發(fā)工作更加有序、公正的進行。

3 結 語

根據(jù)上文來進行分析，城市更新是對于城市進行調整、改進，使其煥發(fā)新的生機與活力的過程，包含著城市的重新建造、更改以及對于城市的開發(fā)、利用等不同階段。為此，在新常態(tài)背景下必須要分析城市更新治理模式的優(yōu)勢和不足，并從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，找出最為適宜的方式開展城市更新治理，推動城市的長期、穩(wěn)定發(fā)展。