森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估體系與管理制度研究

包 蕊,李 濤,張欣怡,付 曉,趙 宇,唐明方,*,鄧紅兵

1 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100085 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué), 北京 100049 3 北京語(yǔ)言大學(xué)商學(xué)院, 北京 100083

生態(tài)系統(tǒng)損害是生態(tài)環(huán)境損害的重要部分。生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變,及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人類需求的快速增長(zhǎng)與生態(tài)承載力之間的矛盾加劇,典型生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能發(fā)生退化,生態(tài)環(huán)境損害事件頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償事件以每年25%比例上升[2],使得業(yè)界對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估需求十分迫切[3- 7]。2015年9月和12月,《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》先后出臺(tái),提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的總體要求和目標(biāo)；2016年1月和6月,《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》,將空氣污染環(huán)境損害、土壤與地下水環(huán)境損害、森林生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害等7項(xiàng)內(nèi)容的鑒定納入生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定的重要內(nèi)容,并對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的一般性原則、程序、內(nèi)容和方法進(jìn)行了規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境損害的定量化評(píng)估以及鑒定評(píng)估技術(shù)體系的完善,是科學(xué)、合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基礎(chǔ)[8]。目前,國(guó)內(nèi)外關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估與管理的研究已取得一些成果[9- 13],Attiwill等[14]建議從理解森林自然擾動(dòng)生態(tài)學(xué)過(guò)程的基礎(chǔ)上對(duì)森林資源進(jìn)行管理；Barnthouse等[15]對(duì)自然資源損害評(píng)估中量化自然資源損害和生態(tài)服務(wù)減少、因果關(guān)系評(píng)估和基線建立三部分進(jìn)行了探討；Neshat等[16]將Dempster-Shafer理論和GIS結(jié)合,作為一種地下水污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的新方法；Hossain等[17]運(yùn)用LCA技術(shù)對(duì)生態(tài)混凝土對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響及其可持續(xù)性進(jìn)行了分析。然而,由于我國(guó)環(huán)境損害評(píng)估研究起步較晚,具體到森林、草地、淡水、海洋、農(nóng)田、城市等生態(tài)系統(tǒng)的損害評(píng)估的范圍界定、閾值判定、量化賠償?shù)燃夹g(shù)方法的研究仍較為缺失[18- 20],需要不斷細(xì)化和深入研究。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,是人類擁有的巨大“綠色財(cái)富”,對(duì)支撐地球生命系統(tǒng)具有重要作用。然而工業(yè)污染、亂墾濫占林地、亂采濫挖野生植物等現(xiàn)象隨著人類工業(yè)文明進(jìn)程愈演愈烈[21- 22],對(duì)森林生境造成了極大的破壞,相關(guān)議題也因此得到了眾多關(guān)注。然而,與森林生態(tài)系統(tǒng)損害有關(guān)的研究多集中于對(duì)森林自然資源及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損害[23- 25],未能充分意識(shí)人類活動(dòng)與森林生態(tài)系統(tǒng)之間相互作用的復(fù)雜關(guān)系,對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)損害的認(rèn)知缺少整體性；同時(shí),森林生態(tài)系統(tǒng)損害鑒定評(píng)估工作存在責(zé)任分散、管理制度不健全等問(wèn)題[26],制定科學(xué)有效的森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估體系與管理制度勢(shì)在必行。本文在梳理森林生態(tài)系統(tǒng)損害的內(nèi)涵、受損對(duì)象與受損范疇的基礎(chǔ)上,將人類和森林生態(tài)系統(tǒng)組成的整體作為研究對(duì)象,構(gòu)建了森林生態(tài)系統(tǒng)損害的評(píng)估指標(biāo)體系,并從林業(yè)技術(shù)部門和司法行政部門兩方面的管理制度,對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)損害管理制度進(jìn)行分析,以期為進(jìn)一步提升中國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估技術(shù)的定量化和科學(xué)化提供參考。

1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害的概念與對(duì)象

1.1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害的概念及其界定

在生態(tài)環(huán)境損害概念的基礎(chǔ)上,森林生態(tài)系統(tǒng)損害,是以森林生態(tài)系統(tǒng)為研究主體,關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)損害行為造成的大氣、土壤、水體等環(huán)境要素的不利改變,所導(dǎo)致森林及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的破壞或損傷。森林生態(tài)系統(tǒng)損害成因包括森林植被退化[27]、森林植被破壞[28- 30]和建設(shè)工程創(chuàng)面損傷等[31- 32],其中以人類生產(chǎn)生活排放污染和自然資源的掠奪式利用,造成的土壤理化性質(zhì)改變、水資源量減少、水土流失增加以及生境破壞等,對(duì)森林生產(chǎn)力、森林生物多樣性和森林生態(tài)系統(tǒng)功能造成的不利影響尤為明顯；當(dāng)森林生態(tài)系統(tǒng)受到的生態(tài)環(huán)境損害超出其環(huán)境承載力時(shí),其自我修復(fù)和凈化能力減弱,進(jìn)而引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。森林生態(tài)系統(tǒng)損害過(guò)程如圖1所示。

圖1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害過(guò)程界定Fig.1 Process definition of forest ecosystem damage

1.2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害對(duì)象

森林生態(tài)系統(tǒng)具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)多重功能效益,與人類的生產(chǎn)和生活有著諸多復(fù)雜的聯(lián)系,這也導(dǎo)致了森林生態(tài)系統(tǒng)損害對(duì)人類生產(chǎn)和生活的影響難以避免。如表1所示,森林生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品服務(wù)(食物、原材料生產(chǎn))和文化服務(wù)(美學(xué)景觀、文化教育)的價(jià)值主要依靠相關(guān)人類活動(dòng)實(shí)現(xiàn),其受損者主要是從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)的個(gè)人或企事業(yè)單位；森林生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)的價(jià)值不依靠人類活動(dòng)實(shí)現(xiàn),其受損者主要是公眾。受損者不同,損害賠償制度中對(duì)應(yīng)的索賠主體則不同。因此,為使森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估與賠償工作具有連續(xù)性,評(píng)估對(duì)象與索賠主體更具一致性,本研究將森林生態(tài)系統(tǒng)損害的受損對(duì)象分為人身安全、人類活動(dòng)和生態(tài)系統(tǒng)功能3個(gè)方面。其中,人身安全的受損范疇與其他兩類不存在重疊；而由于人類活動(dòng)和森林生態(tài)系統(tǒng)功能之間存在著相互影響、相互作用的復(fù)雜關(guān)系,使得兩者在森林生態(tài)系統(tǒng)損害判定過(guò)程中的受損界限不明晰,存在重疊交叉。

1.2.1人身安全受損

森林生態(tài)系統(tǒng)損害對(duì)人身安全的損害,主要由森林空氣、水體和土壤污染或食用受污染的林果產(chǎn)品,對(duì)人體健康方面造成的不利影響,如疾病、傷殘、死亡或精神狀態(tài)受損等。

表1 人類活動(dòng)與森林生態(tài)系統(tǒng)功能受損間的關(guān)系

1.2.2人類活動(dòng)受損

(1)經(jīng)濟(jì)林果品生產(chǎn)：森林生態(tài)環(huán)境污染或水資源減少等導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)林水果、堅(jiān)果等產(chǎn)品數(shù)量減少或質(zhì)量下降,也包括前期已支出的造林營(yíng)林費(fèi)用的損失。

(2)林副產(chǎn)品生產(chǎn)：森林生態(tài)系統(tǒng)損害導(dǎo)致食用菌、竹筍和山野菜等林副產(chǎn)品的減少,甚至滅絕而帶來(lái)的損失。

(3)加工制造業(yè)：森林面積減少和環(huán)境污染等導(dǎo)致的,以木材、竹材等為原材料的木材竹材加工制造業(yè)、香料生產(chǎn)、生物化學(xué)加工制造業(yè)等企業(yè)產(chǎn)品減產(chǎn)甚至停產(chǎn)帶來(lái)的損失。

(4)森林旅游：森林資源以其獨(dú)有的景觀和多元化發(fā)展吸引著大量的游客前來(lái)參觀探索,然而由于火災(zāi)、污染、林地侵占等行為造成的森林面積減少,景觀結(jié)構(gòu)改變等導(dǎo)致森林景區(qū)或可為人們提供休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所關(guān)閉以及游客數(shù)量減少。

(5)科研文史：森林生態(tài)系統(tǒng)損害導(dǎo)致森林科教、歷史、文化等價(jià)值減少帶來(lái)的損失。

1.2.3森林生態(tài)系統(tǒng)功能受損

(1)供給服務(wù)

食物生產(chǎn)：由于環(huán)境污染或林地征占用等森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為,導(dǎo)致森林為人類提供的干鮮果品以及林副產(chǎn)品減少、品質(zhì)下降甚至滅絕。與人類活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)林果品生產(chǎn)和林副產(chǎn)品生產(chǎn)的受損內(nèi)容相同。

原材料生產(chǎn)：森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為通過(guò)改變森林面積、森林生物生產(chǎn)力、林分郁閉度以及森林演替情況等,導(dǎo)致森林向人類提供的立木、立竹、油料、中藥材等各種原料數(shù)量減少或成本增加。與人類活動(dòng)中加工制造業(yè)的受損內(nèi)容相同。

(2)生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)

土壤保持：森林生態(tài)系統(tǒng)損害造成森林郁閉度下降,群落層次結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,導(dǎo)致林冠截留、樹(shù)干流、凋落物層對(duì)降雨攔截能力下降,增加土壤流失等損失。

水源涵養(yǎng)：與無(wú)林地相比,森林生態(tài)系統(tǒng)中的植物體和土壤均有較高的含水量,對(duì)蓄水和凈化水質(zhì)等方面有著重要作用。森林生態(tài)系統(tǒng)受損通過(guò)影響森林面積、植物群落結(jié)構(gòu)和土壤理化性質(zhì)等,導(dǎo)致地表、地下蓄水能力及有效徑流減少等損失。

防風(fēng)固沙：森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為通過(guò)改變植被結(jié)構(gòu)與過(guò)程,使其削弱風(fēng)強(qiáng)度和減少風(fēng)攜沙的能力下降,導(dǎo)致土壤流失和風(fēng)沙危害增加的損失。

固碳釋氧：森林生態(tài)系統(tǒng)可以通過(guò)植物的光合作用吸收二氧化碳,釋放氧氣；同時(shí)森林植被與土壤也有較強(qiáng)的固碳能力,起到削弱城市熱島效應(yīng),調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)氣候的作用。當(dāng)森林生態(tài)系統(tǒng)受環(huán)境污染、火災(zāi)及人為干擾等影響,森林面積減少、植被生物量下降等會(huì)導(dǎo)致森林固碳釋氧能力減弱等損失。

大氣凈化：森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為導(dǎo)致森林吸收二氧化硫、氟化物、氮氧化物、重金屬量減少,提供負(fù)離子量和阻滯降塵物質(zhì)量下降等方面損失。

森林生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)不依附于人類活動(dòng),其受損范疇與人類活動(dòng)受損范疇不存在交叉與重疊。

(3)文化服務(wù)

美學(xué)景觀：森林生態(tài)系統(tǒng)損害通過(guò)改變林木的生長(zhǎng)規(guī)律和樹(shù)種的選擇、搭配、色彩等結(jié)構(gòu),破壞人類對(duì)森林景觀的美感體驗(yàn),導(dǎo)致森林美學(xué)價(jià)值受損。與人類活動(dòng)中森林旅游的受損內(nèi)容相同。

文化教育：森林生態(tài)系統(tǒng)損害,既會(huì)破壞森林獨(dú)特的生態(tài)魅力,妨礙人們對(duì)森林的向往與求知,也會(huì)增加林業(yè)科學(xué)的研究難度,給森林生態(tài)系統(tǒng)的文化教育功能造成損失。與人類活動(dòng)中科研文史受損內(nèi)容相同。

(4)支持服務(wù)

森林生態(tài)系統(tǒng)的支持服務(wù)包括維持養(yǎng)分循環(huán)和生物多樣性,其價(jià)值已直接或間接地體現(xiàn)在森林生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品服務(wù)、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)價(jià)值中,因此為避免將森林生態(tài)系統(tǒng)損害過(guò)程的重復(fù)計(jì)算,本文將不單獨(dú)考慮森林生態(tài)系統(tǒng)支持服務(wù)的損失。

2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

2.1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)體系建立

除表1涉及的由個(gè)人、企事業(yè)單位和公共健康所承受的損失之外,還有一些是國(guó)家及政府從保護(hù)公眾和加快森林生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)出發(fā),進(jìn)行應(yīng)急處理和損害調(diào)查所支付的費(fèi)用。在森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估過(guò)程中,如果將每項(xiàng)功能損害價(jià)值統(tǒng)統(tǒng)計(jì)算在內(nèi),必然會(huì)造成重復(fù)性計(jì)算,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的不準(zhǔn)確性。因此,本研究遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、可比性、可操作性等4項(xiàng)原則,在剔除人類活動(dòng)和森林生態(tài)系統(tǒng)功能損害內(nèi)容交叉重復(fù)的指標(biāo)之后,構(gòu)建了森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)體系(表2)。

2.2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)價(jià)值化方法

本研究從人身安全損害、人類活動(dòng)損害、森林生態(tài)系統(tǒng)功能損害以及其他相關(guān)損害四個(gè)方面(表2),明晰相關(guān)指標(biāo)的價(jià)值量計(jì)算方法。

2.2.1人身安全損害

在確認(rèn)人身安全受到侵害,如發(fā)生疾病、傷殘、死亡或精神狀態(tài)等不利改變,與森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為構(gòu)成因果關(guān)系的前提下,受害人的損失金額應(yīng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》[33]和《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋》[34]中的相關(guān)處理方法計(jì)算。

2.2.2人類活動(dòng)損害

(1)經(jīng)濟(jì)林果品損失

對(duì)于經(jīng)濟(jì)林果品價(jià)值的損失計(jì)量,采用市場(chǎng)價(jià)值法進(jìn)行計(jì)算,分為果品產(chǎn)量損失、質(zhì)量損失和造林營(yíng)林損失三類,其中造林營(yíng)林損失是指在林木果品造林初期和歷年?duì)I林投入的費(fèi)用在損害之后無(wú)法再取得經(jīng)濟(jì)收益的無(wú)效費(fèi)用[26]。公式如下：

Lfruityield=A×(YN-YD)×PN

(1)

式中,Lfruityield為果品產(chǎn)量損失量(元)；A為經(jīng)濟(jì)林損害面積(km2)；YN為基線狀態(tài)果品產(chǎn)量(kg/km2)；YD為損害后果品年產(chǎn)量(kg/km2)；PN為果品平均單價(jià)(元/kg)。

Lfruitquality=A×(PN-PD)×YD

(2)

表2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)體系

式中,Lfruitquality為果品質(zhì)量損失(元)；A為經(jīng)濟(jì)林損害面積(km2)；PN為基線狀態(tài)果品平均單價(jià)(元/kg)；PD為損害后果品平均單價(jià)(元/kg)；YD為單位面積果品年產(chǎn)量(kg/km2)。

LFM=LF+LM

(3)

LF=ACF×(1+r)n

(4)

(5)

式中,LFM為造林營(yíng)林費(fèi)用損失(元)；LF造林營(yíng)林費(fèi)用損失(元)；LM為營(yíng)林費(fèi)用損失(元)；A為森林損害面積(km2)；CF為單位面積造林費(fèi)用(元/km2)；n為造林時(shí)間(a)；r為利率(%)；CMi為歷年單位面積營(yíng)林費(fèi)用(元/km2)；i為營(yíng)林時(shí)間(a)。

(2)林副產(chǎn)品損失

林副產(chǎn)品損失的計(jì)算比較復(fù)雜,依據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的可操作性原則,對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)化[35]：

(6)

式中,Lforestby-products為林副產(chǎn)品的損失(元)；fi為第i種林副產(chǎn)品的單價(jià)(元/kg)；AiN為基線狀態(tài)第i種林副產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量(kg/km2)；AiD為損害后第i種林副產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量(kg/km2)；A為森林損害面積(km2)。

(3)加工制造業(yè)損失

加工制造業(yè)損失包括直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失兩類,前者主要為商品木材損失；后者是森林土地侵占森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為直接導(dǎo)致的相關(guān)人員停工損失、工廠停產(chǎn)損失以及店面停業(yè)損失的累計(jì)合算[23]。計(jì)算公式如下：

Dcommicalwood=(WAN-WAD)×A×P-RVw

(7)

式中,Dcommicalwood為商品木材損失(元)；WAN為基線狀態(tài)單位面積木材蓄積量(m3/km2)；WAD為損害后單位面積木材蓄積量(m3/km2)；A為森林損害面積(km2)；P為木材生產(chǎn)成本價(jià)格(元/m3)；RVw為殘值(元)。

LSD=NSD×TSD×Pw

(8)

LDiscontinued=Nc×TDiscontinued×Pc

(9)

Loutofbusiness=Toutofbusiness×PD

(10)

式中,LSD為停工損失(元)；NSD為停工人數(shù)(人)；TSD為停工天數(shù)(d)；Pw為日均工資(元 人-1d-1)；LDiscontinued為停產(chǎn)損失(元)；Nc為產(chǎn)品產(chǎn)量(件/d)；TDiscontinued為停產(chǎn)時(shí)間(d)；Pc為產(chǎn)品出廠價(jià)(元/件)；Loutofbusiness為停業(yè)損失(元)；PD為日營(yíng)業(yè)額(元/d)；Toutofbusiness為停業(yè)天數(shù)(d)。

(4)森林旅游損失

森林生態(tài)系統(tǒng)損害中,森林旅游損失根據(jù)損害后旅游收入和基線狀態(tài)旅游收入的實(shí)際差值進(jìn)行評(píng)估。

(5)科研文史損失

森林科研文史價(jià)值受人類主觀感受和需求影響較大,量化方法難以統(tǒng)一,可根據(jù)損害發(fā)生實(shí)際情況,選取專家評(píng)判法[26,36]、支付意愿法[37-38]以及模糊綜合評(píng)價(jià)法[39]等進(jìn)行計(jì)算。

2.2.3森林生態(tài)系統(tǒng)功能

本研究參考相關(guān)文獻(xiàn)[40]中有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(Gross Ecosystem Product,GEP)的計(jì)算方法,采用替代成本法、影子工程法、恢復(fù)成本法等方法,對(duì)基線狀態(tài)與損害后的森林生態(tài)系統(tǒng)土壤保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、固碳釋氧和大氣凈化等9項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的價(jià)值進(jìn)行核算,其差值即為對(duì)應(yīng)指標(biāo)損失額。計(jì)算公式如下：

(11)

式中,Lfunction為森林生態(tài)系統(tǒng)功能的損失(元)；ViN為基線狀態(tài)下第i個(gè)指標(biāo)單位面積價(jià)值(元/km2)；ViD為損害后第i個(gè)指標(biāo)單位面積價(jià)值(元/km2)；A為森林損害面積(km2)。

2.2.4其他

其他損失主要為政府及相關(guān)單位承擔(dān)應(yīng)急處理費(fèi)和調(diào)查評(píng)估費(fèi),按實(shí)際支出計(jì)算。

3 森林生態(tài)系統(tǒng)損害管理制度

評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建為森林生態(tài)系統(tǒng)損害的科學(xué)評(píng)估奠定了基礎(chǔ)[2],但整個(gè)體系以及后續(xù)賠償、修復(fù)、補(bǔ)償?shù)裙ぷ髂芊裼行鋵?shí),很大程度上取決于是否有較為完備的管理體系、機(jī)制及法律制度作為支撐。完善森林生態(tài)系統(tǒng)損害管理制度,不僅可以優(yōu)化鑒定評(píng)估的流程和方法,合理解決相關(guān)糾紛與賠償,還可以有效防止類似森林生態(tài)系統(tǒng)損害事件的再發(fā)生。因此,本文建立了森林生態(tài)系統(tǒng)損害的管理制度,分別從林業(yè)技術(shù)部門和司法行政部門兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行研究(圖2)。

圖2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害管理制度Fig.2 Management system of forest ecosystem damage

3.1 林業(yè)技術(shù)部門管理制度

(1)事前預(yù)防：主要是通過(guò)對(duì)可能存在的森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為進(jìn)行安全規(guī)劃,如對(duì)建設(shè)用地占用情況進(jìn)行布局、選址等管理,對(duì)可能構(gòu)成森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為的工業(yè)污染及時(shí)監(jiān)測(cè)等,來(lái)降低損害發(fā)生的概率；同時(shí),開(kāi)展相關(guān)人員鑒定行業(yè)的能力培訓(xùn),加快推進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的建設(shè),明確其設(shè)立條件與申報(bào)程序,并對(duì)其開(kāi)展鑒定評(píng)估工作的標(biāo)準(zhǔn)與方法的統(tǒng)一性進(jìn)行監(jiān)督,為鑒定評(píng)估工作的專業(yè)性提供保障。

(2)事中響應(yīng)：主要是通過(guò)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)損害的源頭進(jìn)行識(shí)別,從源頭阻斷損害情況的進(jìn)一步惡化；并對(duì)不同受損對(duì)象的受損程度進(jìn)行初步評(píng)估,對(duì)其中損害程度較高或抵抗損害能力較差的區(qū)域,以及重點(diǎn)損害對(duì)象實(shí)行優(yōu)先管理,及時(shí)采取應(yīng)急救援措施；在綜合考慮經(jīng)濟(jì)及技術(shù)約束的多種前提下,制定適宜的損害控制對(duì)策,盡量降低森林生態(tài)系統(tǒng)整體的損害程度。

(3)事后評(píng)估：評(píng)估工作經(jīng)常面臨著損失界定不清、難以定量等問(wèn)題,需要在明確森林生態(tài)系統(tǒng)損害的內(nèi)涵外延的基礎(chǔ)上,對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的鑒定評(píng)估,包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)損害成因及演變機(jī)理進(jìn)行梳理,對(duì)關(guān)鍵因子和指標(biāo)進(jìn)行度量,對(duì)基線和受損范疇進(jìn)行界定,以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)損害的測(cè)算方法進(jìn)行實(shí)行規(guī)范化和統(tǒng)一化；同時(shí),森林生態(tài)系統(tǒng)受損后,迫切需要制定合理的修復(fù)技術(shù)方案對(duì)其生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；在技術(shù)方案確定的基礎(chǔ)上,需要制定科學(xué)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量森林生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)是否符合要求,為事后恢復(fù)工作提供技術(shù)支撐。

3.2 司法行政部門管理制度

(1)司法行政部門在森林生態(tài)系統(tǒng)損害的鑒定評(píng)估中執(zhí)行的監(jiān)督管理職能,主要是對(duì)從事鑒定評(píng)估的機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行記錄、名冊(cè)編制以及能力驗(yàn)證或誠(chéng)信通報(bào)；并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)行資質(zhì)的變更或撤銷；同時(shí)需對(duì)鑒定評(píng)估中違規(guī)違法的機(jī)構(gòu)或個(gè)人,以及法律政策執(zhí)行不力、應(yīng)急機(jī)制不健全、監(jiān)督管理不到位的地方政府或分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)與處理。

(2)森林生態(tài)系統(tǒng)損害領(lǐng)域立法的制定,可以增加人類對(duì)森林保護(hù)的自覺(jué)性,減少林業(yè)部門的執(zhí)法阻力。立法內(nèi)容主要包括賠償制度、行政處理制度和司法處理制度的建立。賠償制度的不健全,是森林生態(tài)系統(tǒng)損害行為成本低的原因之一,因此迫切需要建立健全森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償制度,主要包括對(duì)賠償范圍、賠償義務(wù)人和責(zé)任人、賠償途徑和賠償資金管理等內(nèi)容進(jìn)行界定與規(guī)范。行政處理制度主要包括適合國(guó)情的行政調(diào)解與行政救濟(jì)制度。司法處理制度是對(duì)法律訴訟程序的標(biāo)準(zhǔn)化制定,包括訴訟主體范圍的拓展,訴訟程序和要求的明確以及舉證支持機(jī)構(gòu)和環(huán)境法庭、律師團(tuán)體構(gòu)建等法律訴訟支持體系的完善,為森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估工作提供統(tǒng)一的規(guī)范化、法制化管理。

(3)森林生態(tài)系統(tǒng)損害的社會(huì)化機(jī)制,主要是建立在法律規(guī)范以及管理評(píng)估技術(shù)較為完善的基礎(chǔ)上,包括將建立森林保險(xiǎn)、森林損害基金等作為森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和補(bǔ)償保障的行政和司法統(tǒng)一化管理,以及以擴(kuò)大森林損害賠償中公眾參與為目的的“森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償公眾參與辦法”的制定。從社會(huì)分擔(dān)機(jī)制入手,可以通過(guò)多種資金渠道保障個(gè)人或企事業(yè)單位在遭受森林生態(tài)系統(tǒng)損害時(shí)得到有效救濟(jì)與賠償；通過(guò)明確公眾相關(guān)責(zé)權(quán)利,強(qiáng)化公眾參與度,進(jìn)一步保障森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)墓?、公正和公開(kāi)。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估是生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的主要部分,生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)體系的建立對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估技術(shù)的定量化、規(guī)范化和科學(xué)化具有重要意義。本文從森林生態(tài)系統(tǒng)損害的涵義出發(fā),進(jìn)一步將生態(tài)系統(tǒng)損害的受損對(duì)象劃分為人身安全、人類活動(dòng)和森林生態(tài)系統(tǒng)功能,并對(duì)其受損范疇進(jìn)行了梳理與明確；根據(jù)科學(xué)性、系統(tǒng)性、可比性、可操作性4項(xiàng)原則,建立了森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)體系,包括人身安全損害、人類活動(dòng)損害、森林生態(tài)系統(tǒng)功能損害和其他損害4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo),身體損害、精神損害、經(jīng)濟(jì)林果品損失等14項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)以及22項(xiàng)三級(jí)指標(biāo),并明確了各項(xiàng)指標(biāo)的量化方法；在此基礎(chǔ)上,本研究分別從林業(yè)技術(shù)部門和司法行政部門對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估的管理制度進(jìn)行分析,為森林生態(tài)系統(tǒng)損害的科學(xué)化評(píng)估,管理體系、機(jī)制及法律制度的制定提供參考依據(jù)。

總體而言,該指標(biāo)體系的構(gòu)建是面向森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估管理的有益嘗試,其對(duì)受損對(duì)象和受損過(guò)程的把握有助于準(zhǔn)確和全面的反映森林生態(tài)系統(tǒng)損害的基本現(xiàn)狀,也為損害管理提供了理論基礎(chǔ)和參考依據(jù)。然而,森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估工作是一個(gè)逐步細(xì)化的過(guò)程,針對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)不同功能分區(qū)之間評(píng)估指標(biāo)的差異,尚需要進(jìn)一步完善；同時(shí),森林生態(tài)系統(tǒng)損害評(píng)估指標(biāo)不僅需要指標(biāo)體系的構(gòu)建,還包括諸如損害基線確認(rèn)等工作的進(jìn)一步完善,這也是未來(lái)需要完善的研究方向。