檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴前程序研究

華東政法大學 孫向博

1 環(huán)境公益訴訟之訴前程序概念及特性

1.1 訴前程序概念

訴前程序是指檢察機關(guān)在履行公訴職能之前，應(yīng)向違法作為或不作為的行政機關(guān)或污染企業(yè)提出檢察建議，敦促其在合理期限內(nèi)履職，以此來維護社會公益。它以“提起訴訟”為后盾，是介于檢察建議的柔性與提起公訴的剛性之間的“緩沖帶”，同時也是制度的革新。它與行政復(fù)議前置的不同之處在于其不是上下級監(jiān)督與被監(jiān)督的強制約束，而只是檢察機關(guān)從外部發(fā)揮檢察建議的作用，只是起到督促的作用。

1.2 訴前程序的法定性

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第14條和41條的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之前必須先履行訴前程序，這為訴前程序提供了法律正當性。被侵害客體在經(jīng)過訴前程序后環(huán)境公益還處于被侵害狀態(tài)時，可自訴可申請公訴。

《民事訴訟法》第55條第2款，在沒有適格主體提起公益訴訟時才可以由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，并且適格主體提起訴訟，檢察院可以支持起訴。

《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機關(guān)在履行公益訴訟職責時，需先發(fā)出檢察建議，在行政機關(guān)拒不履行職責的情況下再提起訴訟。

1.3 履行方式的特定性

“訴前程序的檢察建議是檢察機關(guān)的監(jiān)督方式，與建議有關(guān)單位完善制度、加強內(nèi)部制約監(jiān)督的一般工作性檢察建議是不同的?！睓z察建議作為一種輔助手段，在運用上具有“行政化色彩”，雖相對靈活與便捷，但是卻沒有很強的法律效力。它一般會在訴訟周期長，法律依據(jù)欠缺或者訴訟效益低的案件里提出，但一般不被行政機關(guān)重視。

《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《關(guān)于檢察公益訴訟的解釋》）第21條，明確規(guī)定了履職期限和回復(fù)要求。這為檢察建議非強制性的改變，提供了立法依據(jù)。但在實務(wù)中，如何明確違法主體的回應(yīng)和說理義務(wù)以及檢察建議的規(guī)范性和專業(yè)性，都有待解決。

1.4 檢察建議的訴前程序性

無論是訴前程序還是前置程序，二者與訴訟程序的對接關(guān)鍵都在于保障訴訟位序，通過排查是否存在適格主體及其是否具備起訴意愿，保證適格主體的主位優(yōu)先與檢察機關(guān)的次位補充[7]。由于環(huán)境行政公益訴訟的威懾力，也在一定程度上保證了檢察建議的剛性。

檢察建議的訴前程序性，在案件分流和節(jié)省司法資源上面都發(fā)揮了不可或缺的作用，體現(xiàn)其工具價值。而訴前程序包括但不限于檢察建議，在實務(wù)中，有了檢察建議，案件的審理就不必然以訴訟為終結(jié)，這也是檢察建議自身獨立價值的體現(xiàn)。

2 環(huán)境公益訴訟之訴前程序理論基礎(chǔ)

與美國“窮盡行政救濟”原則不同，我國訴前程序的理論基礎(chǔ)表現(xiàn)在以下兩個方面：

2.1 公眾參與原則

公眾參與原則本是環(huán)境法的基本原則。其基本內(nèi)涵是公民有權(quán)在環(huán)保領(lǐng)域參與并平等地進行環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動。公共參與意在從最廣大的層面上進行監(jiān)督，盡可能的給予環(huán)境保護領(lǐng)域以經(jīng)濟自由和政治自由。

5.實習基地的頂崗實習和經(jīng)驗總結(jié)。依據(jù)人才培養(yǎng)方案，安排、組織最后一學期的實習，將所學理論知識運用于教學實踐，實地訓練，鍛煉能力、積累經(jīng)驗、反思內(nèi)化。

自然之友成員葛楓在文中提道，“2015年環(huán)境法實施至今，全國范圍內(nèi)已提起32起環(huán)境公益訴訟案件。自然之友作為適格環(huán)境公訴主體，通過參與環(huán)保立法和政策的制定，來表達被侵權(quán)人的訴求，利用其影響力向國家機關(guān)反應(yīng)。”2015年的福建南平武夷山脈非法采礦毀林案于環(huán)保法實施第一天立案，最終勝訴并入選最高人民法院“環(huán)境資源十大典型案例”。在民事環(huán)境公益領(lǐng)域，訴前程序制度的設(shè)計是起訴順位的體現(xiàn)，社會組織的起訴順位優(yōu)于檢察機關(guān)，有利于督促社會組織對環(huán)境公益的保護。

2.2 效益最優(yōu)原則

效益原則是指在環(huán)境法制定和執(zhí)行中，兼顧司法資源的稀缺，以最小的社會成本取得最大的環(huán)境和社會收益。效益最優(yōu)原則是指在一定條件下，管理系統(tǒng)的內(nèi)部根據(jù)內(nèi)外條件的相互作用，使系統(tǒng)的某個方面最大限度(或最小限度)地接近或適合某種客觀標準，實現(xiàn)最優(yōu)化。而在環(huán)境法域內(nèi)，所謂客觀標準無非整個社會的帕累托最優(yōu)?！碍h(huán)境效益和資源消耗不應(yīng)顧此失彼，不能只注重成本消耗而不顧環(huán)境效益，也不能只顧環(huán)境效益而耗費不必要的資源，無論是法律的制定還是部門規(guī)章行政法規(guī)的執(zhí)行，都應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展原則?！边\用在環(huán)境公益訴訟的過程中，即消耗最少量的司法資源來獲取最大的社會效益，通過督促履職的方式監(jiān)督行政執(zhí)法，降低司法成本，確保檢察建議的有效性。

3 環(huán)境公益訴訟之訴前程序必要性

3.1 基于檢察機關(guān)謙抑性的考量

檢察機關(guān)的謙抑性來源于權(quán)力謙抑原則，包括國家公權(quán)力針對公民權(quán)利的謙抑，以及國家公權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)時相對于其他國家公權(quán)力機關(guān)的職權(quán)的謙抑。訴訟作為公民自力救濟的最終手段，檢察機關(guān)提起公訴也是一種終局性的救濟解決方式。其存在本身就起到了震懾侵權(quán)主體以及預(yù)防損害環(huán)境的違法行為的作用，并且檢察機關(guān)難以主動對市場主體進行審查，只能是“不訴不理”。

我國《憲法》第129條和第135條賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，但由于權(quán)力制衡原則的存在，致使這只能是同級機關(guān)的程序性監(jiān)督權(quán)，限縮了檢察機關(guān)的權(quán)利范圍，即檢察機關(guān)的謙抑性。

3.2 為環(huán)保組織提供公訴空間

我國政治體制決定了社會公益組織的有限發(fā)展，再加上缺乏對公權(quán)力的約束以及產(chǎn)權(quán)保護，公益組織會在本該涵蓋的受案范圍內(nèi)，自行羈束，存在事不關(guān)己的放任心理。我國的“大政府”背景下，社會組織天然會形成對行政機關(guān)的依賴。因此，如果不在立法上對行政機關(guān)的權(quán)力進行明確，那么社會組織就會想當然的認為事事都歸政府管，公益組織發(fā)展空間以及進步的愿景都難有所提升。

而訴前程序要求檢察機關(guān)提出檢察建議，其中對回復(fù)期限的設(shè)置就給環(huán)保公益組織及時行使權(quán)利提供了機會，發(fā)揮其靈活性和主動性。

3.3 規(guī)范國家機關(guān)的行政行為

《試點方案》規(guī)定，檢察機關(guān)在行政公益訴訟通過檢察建議的方式督促其對現(xiàn)狀進行改正。由此可見，該規(guī)定并沒有使檢察機關(guān)脫離其監(jiān)督的本質(zhì)功能。而訴前程序的設(shè)置的優(yōu)勢在于，通過檢察機關(guān)的書面建議，行政機關(guān)能夠注意到自身行為的不正當性，并且由于檢察機關(guān)仍屬于國家機關(guān)，對于侵權(quán)主體基本都是上下級關(guān)系，最少也是平級關(guān)系。檢察機關(guān)提出的建議如果有理有據(jù)，大多數(shù)不作為行政機關(guān)以及作為的侵權(quán)主體會積極接受并改正的。另外，訴前程序在審判權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約與平衡也能發(fā)揮作用。

4 檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟訴前程序的現(xiàn)狀

（來源：中國裁判文書網(wǎng)）

（來源：最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關(guān)提起公益訴訟實踐與探索》）

從上述表格和數(shù)據(jù)不難看出，訴前程序是有效的結(jié)案手段，有著顯著的案件分流作用，但是行政訴前程序與民事訴前程序比例嚴重失調(diào)。全國13個試點地區(qū)除北京訴前程序案件較少，其余的12個地區(qū)的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較大，并且逾期未糾正的違法行為也多有發(fā)生，并且經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的環(huán)境公益訴訟數(shù)量明顯少于相對欠發(fā)達地區(qū)，這說明我國整體環(huán)境質(zhì)量仍有待提高。

訴前程序的試點效果顯著，實務(wù)中大部分案件都不會進入到起訴階段，訴前程序的設(shè)立增強了行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯的主動性以及檢察機關(guān)外部監(jiān)督的積極性。從該數(shù)據(jù)中可以預(yù)測該試點推廣具有很大程度的可行性，訴前程序與訴訟程序的銜接仍有很大的提升空間。

5 檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟訴前程序及出現(xiàn)的問題

5.1 起訴主體的認定困難

以泰州某公司未按標準排污的環(huán)境污染案為例，該案例是江蘇省高級人民法院2014年12月4日正式組建環(huán)境資源審判庭以來審理的第一起環(huán)保公益訴訟案件，也是迄今中國國內(nèi)判賠額度最高的環(huán)保公益訴訟。涉案公司因未經(jīng)許可私自在泰州姜堰區(qū)域沿河違法傾倒危害物2800余噸，對環(huán)境造成嚴重污染而被起訴。

上訴案件出現(xiàn)多個侵權(quán)主體因其侵權(quán)行為而想象競合共同承擔法律責任的現(xiàn)象，如何對侵權(quán)主體進行歸責以及適用比例原則，都是需要解決的問題，否則勢必會造成其他訴訟參與人不服判決而上訴，浪費司法資源。

5.2 “柔性”檢察建議的自身缺陷

檢察機關(guān)對作為和不作為的侵權(quán)主體發(fā)出的檢察建議書缺乏專業(yè)性，很難形成強制力。2014年8月，貴州省錦屏縣環(huán)保局發(fā)現(xiàn)七家石材加工企業(yè)未按照建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施的“三同時”要求，將污水排放清水江，造成嚴重的環(huán)境污染。環(huán)保局責令涉案企業(yè)立即停產(chǎn)整改，但涉案企業(yè)陽奉陰違，在未按國家標準完成配套環(huán)保設(shè)施建設(shè)的前提下，擅自開工生產(chǎn)并繼續(xù)向清水江排污。

這個案件里，檢察機關(guān)三番五次給出檢察建議，作用微乎其微。不同于“抗訴”的剛性，檢察建議中強制力稍微強一點的回復(fù)制度，仍處于摸索階段，侵權(quán)主體面對檢察建議，存在陽奉陰違的現(xiàn)象，檢察建議始終難以取得理想預(yù)期，司法資源也被白白浪費。

6 環(huán)境公益訴訟之訴前程序的完善

6.1 明確環(huán)境公益訴訟適格主體的順位

2017年出臺的《關(guān)于修改民訴法、行政訴訟法的決定》，賦予檢察院環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。使得檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有原告地位。目前出臺的法律和司法解釋，對檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟中的起訴人以及法律適用問題上都作了相關(guān)規(guī)定，但是其所遵循的前置程序就決定了檢察機關(guān)是負責“兜底”的。

環(huán)境公益訴訟的適格主體包括公民、環(huán)保組織、生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)以及檢察機關(guān)四類。出于對環(huán)境保護市場的激勵及對政府行政權(quán)的限縮和司法機關(guān)控權(quán)的目的，環(huán)保組織應(yīng)該是第一適格原告，生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)該是第二順位，檢察機關(guān)是第三順位的原告，公民個人應(yīng)作為最后一道防線。在這個動態(tài)銜接機制中，檢察機關(guān)作為監(jiān)督者和原告主體的多功能主體，還要發(fā)揮平衡控辯雙方權(quán)利與義務(wù)的作用，使其能夠適應(yīng)環(huán)境侵權(quán)案件的不斷變化。

6.2 建立健全國家機關(guān)的聯(lián)動機制

“對于因行政機關(guān)的違法行政或者消極不作為而造成環(huán)境損害范圍擴大或者程度加深，應(yīng)當在訴訟時要求被訴行政機關(guān)因不及時制止違法環(huán)境侵害主體的違法行為或者沒有及時采取補救措施和履行職責造成環(huán)境侵害或損失擴大和蔓延的部分承擔環(huán)境損害賠償責任?！?/p>

在訴前程序的制度中應(yīng)明文規(guī)定行政機關(guān)的履職監(jiān)督范圍及在收到檢察建議后不依法履職的法律后果并進行“剛性回復(fù)”制度的嘗試。立法機關(guān)應(yīng)出臺相關(guān)的部門規(guī)章或行政法規(guī)，針對有關(guān)機關(guān)的不作為，構(gòu)建切合的約談機制，創(chuàng)設(shè)檢察機關(guān)與同級地方黨委、人大、政府及上級機關(guān)、紀委監(jiān)委的聯(lián)動機制。

并且由于目前立法尚未對檢察建議的具體內(nèi)容作出界定，即并未對檢察建議的數(shù)量有所限制?；诜o禁止即可為的原則，檢察機關(guān)當然享有權(quán)利發(fā)出多份檢察建議。但這不代表著要對檢察建議的質(zhì)量予以放棄，相反，檢察建議的專業(yè)性也要有所提高，盡量縮小留給行政機關(guān)和其他侵權(quán)主體的決定權(quán)。

6.3 厘清責任分配，設(shè)立激勵機制

環(huán)境污染案件中往往存在著行政機關(guān)和環(huán)境污染企業(yè)不作為的現(xiàn)象。該現(xiàn)象的出現(xiàn)既有內(nèi)因又有外因。對外而言，環(huán)境民事公益案件，檢察機關(guān)在無適格主體或適格主體不起訴的情況下，往往會大包大攬，越過行政機關(guān)，以“公益訴訟起訴人”角色起訴，這無形中會使行政機關(guān)和企業(yè)滋生惰性。

對內(nèi)而言，由于政府是大部制的，行政機關(guān)的權(quán)力過大往往滋生懶惰。就環(huán)境污染案件而言，行政機關(guān)內(nèi)部缺乏主動管理對環(huán)境污染事件的激勵機制，再加上環(huán)境公益訴訟耗時長、費用高，工作人員往往得不到“加班費”，人人都不愿接“燙手的芋頭”。設(shè)立環(huán)境公益訴訟激勵機制，可以將制度落到實處，以之替代不確定的原則性指導(dǎo)，將責任與義務(wù)細化，提高操作性。其次，設(shè)立激勵機制，可以降低環(huán)境公益訴訟的成本。再次，增設(shè)原告勝訴獎勵機制，可以使環(huán)境公益訴訟具有持續(xù)性。最后，設(shè)立激勵機制可以完善我國環(huán)境保護制度體系，使之與國際接軌。

7 結(jié)語

環(huán)境公益訴訟制度伴隨著我國嚴峻的環(huán)境問題與人們環(huán)境意識的覺醒而不斷發(fā)展，而環(huán)境公益訴訟訴前程序是我國在完善環(huán)境公益訴訟制度的過程中不斷結(jié)合實際與我國國情進行的制度借鑒與創(chuàng)新。環(huán)境公益訴訟訴前程序在督促行政機關(guān)履行職責，維護環(huán)境公共利益方面發(fā)揮著不同于訴訟程序的作用。但由于訴前程序的規(guī)范不夠完整，在實踐中出現(xiàn)檢察建議不夠規(guī)范、訴前程序與訴訟程序銜接不暢等問題。因此，未來仍需在厘清訴前程序的獨立地位與價值、規(guī)范檢察建議的內(nèi)容、構(gòu)建檢察建議回復(fù)制度等方面努力，以更好的發(fā)揮訴前程序在解決自然資源和環(huán)境保護案件方面的作用。