香港沙田新市鎮(zhèn)規(guī)劃實踐評析
——對理性綜合規(guī)劃理論的重新審視

快速城鎮(zhèn)化過程伴隨著大量人口向城市集聚，土地開發(fā)拓展，以及公共服務設施配置增加等特征。合理的城市發(fā)展決策是有效地組織城市空間擴展和秩序架構的重要基礎，這需要理性城市規(guī)劃的支撐。理性綜合規(guī)劃正是為了解決城市功能問題而提供的一種工具方法[1]，它強調(diào)在科學分析的基礎上進行系統(tǒng)規(guī)劃，提倡形成易于掌握的規(guī)劃范式。具體而言，理性綜合規(guī)劃大致包含四個過程要素，即：目標的設定、針對方案的政策制定、手段與目標的評價，以及決策的實施[2]。從規(guī)劃過程來看，20 世紀以來，許多新城新區(qū)的發(fā)展背后都有著理性綜合規(guī)劃的管控或引導，是促進規(guī)劃得以開展和實施的有力保障。但是，隨著新城建設的推進和社會網(wǎng)絡關系的逐漸建立，也暴露出諸如社會分異特征明顯、職住不平衡以及發(fā)展彈性不足等問題，這又需要我們反思理性綜合規(guī)劃可能存在的內(nèi)生性問題。因此，有必要厘清理性綜合規(guī)劃對新城建設的積極作用，同時探究現(xiàn)實問題背后潛在的理論性缺陷，更好地為未來新城的規(guī)劃實踐提供參考。

本研究以中國香港沙田新市鎮(zhèn)為例，首先梳理分析香港新市鎮(zhèn)發(fā)展特點及沙田新市鎮(zhèn)規(guī)劃歷程，接著分析沙田新市鎮(zhèn)在理性綜合規(guī)劃四要素方面體現(xiàn)出的特點，并探討該理論所起的作用。最后，研究討論了沙田新市鎮(zhèn)案例中可能存在的問題及對理性綜合規(guī)劃理論的反思。

1 案例概況

香港大致經(jīng)歷了三代的新市鎮(zhèn)發(fā)展，前兩代新市鎮(zhèn)強調(diào)功能的混合，有效促進了職住平衡，而第三代新市鎮(zhèn)側重于與香港中心城區(qū)的交通聯(lián)系[3]。香港新市鎮(zhèn)的開發(fā)取得了很大成功，其關鍵是政府的主導開發(fā)[4]。沙田屬于第一代新市鎮(zhèn)，是為緩解香港人口急劇膨脹造成市中心人口過度集中而建設的衛(wèi)星城。它位于新界東南部，緊鄰九龍城區(qū)（圖1），規(guī)模約為2777hm2，人口約66 萬（資料來源于“香港2016 中期人口統(tǒng)計”），政府主導的規(guī)劃與建設為當?shù)鼐用裉峁┝司幼　⒕蜆I(yè)及相關公共服務等功能。

沙田新市鎮(zhèn)已發(fā)展超過60 年，是典型的在理性綜合規(guī)劃指導下發(fā)展起來的新城，現(xiàn)在城市建設已趨成熟。建成區(qū)呈現(xiàn)出線形形態(tài)，集中在城門河的自然河谷地帶，有著一定規(guī)模的填海區(qū)。沙田新市鎮(zhèn)的發(fā)展大致可分為初步發(fā)展（20 世紀50 年代）、快速發(fā)展（20 世紀六七十年代）和發(fā)展成熟（20世紀80年代至今）三個階段，歷經(jīng)了6 版規(guī)劃，從最初主要推行公屋計劃，到大力發(fā)展工業(yè)區(qū)，再到促進實現(xiàn)“自給自足”的過程轉變（表1）。從歷次發(fā)展規(guī)劃來看，在20 世紀60年代期間，已基本完成了填海造地工程，并在發(fā)展過程中不斷向山谷腹地和外圍可建設用地擴展；同時，交通系統(tǒng)也愈發(fā)網(wǎng)絡化，除了城市道路骨架的完善以外，軌道交通（包括鐵路和港鐵）和聯(lián)系香港中心城區(qū)以及周邊新市鎮(zhèn)的快速公路也通過沙田地區(qū)（圖2）。

2 沙田新市鎮(zhèn)的理性綜合規(guī)劃特征分析

總體而言，沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃由政府主導，在規(guī)劃決策過程中采用理性規(guī)劃理念，實施效果基本達到規(guī)劃設定目標，但在職住平衡、社會融合等方面也存在一定問題。本研究將基于Hudson 教授所提出的理性綜合規(guī)劃的四要素，分析沙田新市鎮(zhèn)在規(guī)劃實踐過程中的各維度特點及存在的現(xiàn)實問題。

圖1 沙田新市鎮(zhèn)區(qū)位圖

圖2 歷次香港沙田新市鎮(zhèn)發(fā)展計劃綱要圖[5]

2.1 目標設定

沙田新市鎮(zhèn)相關規(guī)劃提出了實現(xiàn)“自給自足”和“均衡發(fā)展”的總體目標，并確定了人口、交通、土地利用等方面的分項發(fā)展目標。例如，在人口方面，為滿足政府提出的總體人口需求，經(jīng)多次研判和修訂，最終規(guī)劃人口規(guī)模被設定為77.1 萬人[6]；在交通方面，規(guī)劃通過軌道交通和高速公路，加強與中心城區(qū)的聯(lián)系。用地布局以居住為主，以解決住房供給緊缺問題，同時還兼顧商業(yè)、休閑文化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以保證居民就業(yè)和日常生活配套。沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃從總體到分項兩個層面設定發(fā)展目標，并通過分區(qū)規(guī)劃和具體實施項目來落實這些目標，有效地提高了規(guī)劃的系統(tǒng)性和可實施性。

表1 沙田新市鎮(zhèn)發(fā)展階段及主要規(guī)劃內(nèi)容[5]

2.2 針對方案的政策制定

規(guī)劃方案中包含了重要的規(guī)劃理念和發(fā)展思路，同時，方案實施也需要一系列政策和制度的保障。在沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃方案中，TOD、空中步行系統(tǒng)和開敞空間體系的建構等規(guī)劃理念被充分運用，并通過專項規(guī)劃進行細化明確，這些方法為當?shù)鼐用裉峁┝吮憬莸慕煌ê褪孢m的生活環(huán)境（圖3～5）。為了進一步支持新市鎮(zhèn)的建設，香港市政府成立了“新界發(fā)展部門”（NewTerritoriesDevelopment Department,NTDD），同時，為新市鎮(zhèn)配置自己的項目經(jīng)理，經(jīng)理需與新界地區(qū)的發(fā)展部主任保持溝通聯(lián)系，這種組織管理方式有效地保障了規(guī)劃意圖的縱向傳導與執(zhí)行?？傮w而言，先進的規(guī)劃理念的運用和較為完善的政策支持，使得沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃實施取得了較好效果，但公眾在整個規(guī)劃制定和實施過程中的參與程度明顯不高。

2.3 手段與目標評價

圖3 TOD 模式的港鐵沙田站周邊地區(qū)現(xiàn)狀

圖4 現(xiàn)狀連續(xù)的空中步行系統(tǒng)

圖5 多樣而有活力的開敞空間

在沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃建設過程中，政府開展了針對實施效果的評估工作，相關評估結果顯示，沙田的建設成效與規(guī)劃預期目標基本一致?！缎率墟?zhèn)發(fā)展20 年》報告指出，新市鎮(zhèn)社區(qū)設施的規(guī)劃建設及交通發(fā)展，在20 世紀90 年代中期基本已完成。香港市2016年中期人口普查數(shù)據(jù)顯示，沙田地區(qū)（包括馬鞍山）人口已達66萬人，公租房比例達到30.4%，但本地就業(yè)比例僅為18.5%，并有近四成學生在其他城區(qū)上學（資料來源:“香港2016 中期人口統(tǒng)計”）。由此可見，沙田雖然在人口規(guī)模和硬件設施上取得了一定的成績，但在就業(yè)和教育方面卻并未實現(xiàn)“自給自足”的發(fā)展目標。

2.4 決策的實施

城市和地區(qū)政府制定了詳盡的規(guī)劃實施執(zhí)行計劃。一方面，香港城市規(guī)劃委員會針對規(guī)劃人口和相應配套設施的估算，明確了沙田所需用地規(guī)模，制定了沙田分區(qū)規(guī)劃大綱，從總體上指導土地利用與新市鎮(zhèn)開發(fā)。同時，新界發(fā)展部門提出了滾動式的“十年發(fā)展計劃”，將項目工程劃定為一系列的“套餐”（包括房屋、工業(yè)和社區(qū)設施均衡發(fā)展所需的具體工程）[7]，這有效提升了規(guī)劃建設可操作性。另一方面，沙田新市鎮(zhèn)政府在分區(qū)規(guī)劃大綱指引下編制了詳細規(guī)劃（圖6），明確了具體的土地使用計劃和開發(fā)管控細則，并將各個計劃項目落實到具體地塊上（圖7）。

3 思考與討論

理性綜合規(guī)劃內(nèi)在的系統(tǒng)性和高效執(zhí)行的特點，使得規(guī)劃目標能在短時期內(nèi)較好地被落實，但城市的發(fā)展是個復雜的系統(tǒng)性問題，規(guī)劃決策需要基于多元、動態(tài)和綜合化的程序和分析方法，理性綜合規(guī)劃的確存在一些內(nèi)生性問題。例如，Hudson 教授在比較了理性綜合規(guī)劃、增量規(guī)劃、過渡性規(guī)劃、倡導性規(guī)劃和激進規(guī)劃五種模式的優(yōu)缺點后，提出理性綜合規(guī)劃可能脫離現(xiàn)實條件，沒有發(fā)覺決策者可能存在的認知局限，同時，有些編制內(nèi)容存在無法實施的情況等問題[2]。另外，理性綜合規(guī)劃還缺乏足夠的“人本關懷”，在整個規(guī)劃和實施過程中，缺乏多元利益主體之間充分的溝通交流。

圖6 沙田新市鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖[8]

圖7 沙田新市鎮(zhèn)發(fā)展第一階段項目分布圖[8]

從沙田新市鎮(zhèn)案例分析結果來看，該規(guī)劃理念有效地助力了沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃與快速建設，有效地疏解了20 世紀中后期香港中心城區(qū)人口過度集中和城鎮(zhèn)化快速進程所帶來的壓力。但同時，沙田新市鎮(zhèn)規(guī)劃與現(xiàn)實發(fā)展之間的差異，很好地反映了理性綜合規(guī)劃存在的這些缺點。首先，公共利益是政府和規(guī)劃師通過計算和評估得出的意見[9]，這和現(xiàn)實的發(fā)展可能存在偏差。沙田新市鎮(zhèn)規(guī)劃中提供了滿足居住人口就業(yè)和學習的配套設施規(guī)模，但現(xiàn)實是，有很大比例的人群在其他地區(qū)工作和學習，與最初規(guī)劃的“均衡發(fā)展”的設想存在差距。這有可能是因為教育資源質量、工作崗位類型以及住房的可獲得性等因素綜合導致。其次，政府通過限制商品住宅的開發(fā)而大力增加公共住房比例，能夠緩解中低收入階層的居住問題，但也可能導致社會分異在空間分布上的加劇，不利于社會的融合發(fā)展。

因此，通過針對沙田新市鎮(zhèn)理性綜合規(guī)劃的評析，本研究提出以下兩點思考。

（1）全面的公眾參與應在當下的規(guī)劃過程中被重視。公眾參與應當貫穿于規(guī)劃編制與實施的全過程，這不僅可以體現(xiàn)規(guī)劃的包容性，協(xié)調(diào)各方利益主體需求，并促進規(guī)劃更加有效地落地，也是促進社會和諧的重要途徑。由于香港城市快速發(fā)展需求的背景原因，沙田新市鎮(zhèn)的規(guī)劃由政府主管，編制和實施過程中的公眾參與度普遍較低。而現(xiàn)代城市規(guī)劃（19世紀末以來）愈發(fā)強調(diào)交往理性，傳統(tǒng)的工具理性已經(jīng)轉向有限理性，并發(fā)展成為更加注重多元協(xié)同的規(guī)劃決策模式，包括溝通規(guī)劃、協(xié)作規(guī)劃和協(xié)商規(guī)劃[10]。因此，在規(guī)劃開展之初就應該考慮民眾和利益相關主題的訴求，并在規(guī)劃制定和實施過程中不斷協(xié)商解決矛盾，使得規(guī)劃的社會效益發(fā)揮到最大。

近期香港的新發(fā)展區(qū)（Newdevelopmentarea，NDA）已將公眾參與納入規(guī)劃的重要步驟。以洪水橋為例，公眾參與在規(guī)劃過程中被分為了三個階段（制定愿景、討論初步發(fā)展大綱圖和討論建議發(fā)展大綱圖）[11]，通過公眾論壇、社區(qū)工作坊、簡報會、撰寫意見書等方式，極大提高了社會各界對規(guī)劃愿景、方案和決策的參與度，有利于規(guī)劃高效、優(yōu)質地實施。

（2）規(guī)劃應當更加靈活以應對未來的不確定性。柔性的規(guī)劃策略強調(diào)的是規(guī)劃對于復雜城市系統(tǒng)的可變性，它包括規(guī)劃的定期修訂和規(guī)劃控制要素的靈活性。在此方面，過渡性規(guī)劃可以作為理性綜合規(guī)劃在城市發(fā)展決策中的良性補充，提升規(guī)劃的靈活程度，應對未來發(fā)展中不確定性的能力。過渡性規(guī)劃理論在批判理性規(guī)劃的基礎上，注重依靠現(xiàn)有規(guī)劃政策和經(jīng)驗，實現(xiàn)規(guī)劃目標和方法的持續(xù)迭代[9]。

雖然沙田有一定比例的其他用途土地可供靈活安排，但多數(shù)用地仍是單一使用性質。應根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃實施情況，定期對規(guī)劃進行修編，保證規(guī)劃控制要素的彈性，從而合理分配和利用有限的土地資源。例如，在實際操作層面，可以將工業(yè)等單一用途用地改造為混合用途用地，允許一定比例的商業(yè)、辦公和公寓功能，提升土地使用效率，增加城市活力。

4 結語

理性綜合規(guī)劃一直為城市發(fā)展決策者所重視，其優(yōu)勢能夠保障規(guī)劃目標和理念的較好落實，但愈發(fā)包容和多元的當代社會需要規(guī)劃更加具備協(xié)調(diào)和綜合應對城市問題的能力。本文以香港沙田新市鎮(zhèn)為例，基于理性綜合規(guī)劃四要素，系統(tǒng)評析其規(guī)劃實踐特點，并提出未來新城的規(guī)劃實踐應更多地考慮公共參與度并提高其靈活性，期望能夠為實現(xiàn)更加包容、可持續(xù)和彈性的新城發(fā)展提供參考與啟示。