國(guó)土空間規(guī)劃背景下縣域村莊布局研究

葛辰濤

（安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230022）

1 研究背景與意義

1.1 新時(shí)代對(duì)村莊工作的新要求

隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的成立，鄉(xiāng)村振興再次成為熱門話題?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確要求優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。2020年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議，也明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，合理確定村莊布局分類。2021年1月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》要求，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作。村莊布局優(yōu)化成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要工作之一。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)村莊布局工作的新要求

近年來(lái)相繼出臺(tái)一系列國(guó)土空間規(guī)劃政策文件和編制要求，對(duì)村莊規(guī)劃布局工作，從編制工作時(shí)間要求、工作準(zhǔn)備、編制內(nèi)容、成果要求等方面提出一系列要求。

本文以繁昌縣為例，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展要求，以及國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)要求，研究縣域村莊布局。

2 村莊布局現(xiàn)狀

2.1 村莊基本概況

繁昌縣下轄6鎮(zhèn)，1個(gè)社會(huì)服務(wù)中心，26個(gè)居委會(huì)和70個(gè)村委會(huì)，共990個(gè)自然村。全縣戶籍總?cè)丝跒?80008人，其中農(nóng)村戶籍人口179071人，農(nóng)村住戶約56773戶。

2.2 村莊布局特征

2.2.1村莊分布密度

2016年底，繁昌縣自然村村均人口約180人，人口密度為298人/km2，自然村分布密度約為1.65個(gè)/km2。

2.2.2村莊集聚形態(tài)

（1）沿河流分布。居民點(diǎn)分散、間距大、單個(gè)規(guī)模小；孫村鎮(zhèn)、平鋪鎮(zhèn)東部的絕大部分村莊位于圩區(qū)，房屋密集。

（2）沿交通線路分布。沿現(xiàn)狀S334、S457以及重要的縣鄉(xiāng)道兩側(cè)，規(guī)模較大，形成明顯村莊連片發(fā)展區(qū)域。

（3）沿城鎮(zhèn)周邊分布。縣城、孫村鎮(zhèn)周邊的居民點(diǎn)集聚態(tài)勢(shì)明顯。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊布局的空間分析

（1）與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的矛盾。銜接繁昌縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍，梳理出位于開發(fā)邊界范圍內(nèi)的村莊35個(gè)，建議搬遷，向臨近村莊或者城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)集中。

（2）與生態(tài)保護(hù)紅線范圍的矛盾?；凇栋不帐∩鷳B(tài)紅線》劃定的生態(tài)紅線范圍，梳理出與其相矛盾的村莊4個(gè)。

（3）與重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道的矛盾。對(duì)于重大基礎(chǔ)設(shè)施影響區(qū)范圍內(nèi)涉及的村莊，建設(shè)中僅提升村莊環(huán)境，村莊不再新建和擴(kuò)建。

（4）與土地利用規(guī)劃的矛盾。銜接土地利用規(guī)劃，重點(diǎn)與規(guī)劃中不屬于鄉(xiāng)村建設(shè)用地范圍進(jìn)行核對(duì)，梳理出不屬于鄉(xiāng)村建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)的村莊。

（5）與文物保護(hù)的矛盾。銜接土地利用規(guī)劃中的文物分布區(qū)域，梳理出與村莊點(diǎn)存在的矛盾，數(shù)量約11個(gè)。近期予以保留，遠(yuǎn)期進(jìn)行撤并。

（6）小語(yǔ)。全縣990個(gè)自然村中35個(gè)村莊位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，4個(gè)位于生態(tài)紅線內(nèi)，原則上不再保留。其他與土地利用規(guī)劃、重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃有矛盾的村莊，村莊維持現(xiàn)狀規(guī)模，不再進(jìn)行新的建設(shè)。

2.4 村莊布局的問題與趨勢(shì)

（1）村莊用地集聚不足，需集中集約利用。農(nóng)村居民點(diǎn)空間分布呈數(shù)量多、規(guī)模小、大分散小集聚特征，集聚度整體偏低，用地集約化利用程度不足。

（2）村莊發(fā)展條件有差異，需實(shí)施分類引導(dǎo)。鄉(xiāng)村地區(qū)村莊村數(shù)量多、分布廣、規(guī)模大，受城市影響程度不同，各個(gè)村莊面臨的發(fā)展機(jī)遇不同，發(fā)展條件差異性較大。

（3）村莊用地減量不足，需完善搬遷政策。近年來(lái)農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量不斷減少，用地規(guī)模略有縮小，但與城鎮(zhèn)用地增速仍不匹配。主要是由于集體土地流轉(zhuǎn)不暢、后續(xù)資金持續(xù)投入不足、政策扶持力度有限等原因。

3 研究思路

3.1 政策要求

《安徽省村莊規(guī)劃編制工作指南（試行）》明確要求進(jìn)行村莊分類工作，以行政村為單位，將村莊劃分為特色保護(hù)類、城郊融合類、搬遷撤并類、集聚提升類、其他類等類型，并明確每一個(gè)自然村的分類屬性?！栋不帐〈迩f規(guī)劃三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》要求優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外的村莊分類和布局，將村莊分類細(xì)化到自然村，重點(diǎn)明確保留類、搬遷撤并類自然村及新建居民點(diǎn)數(shù)量和布局。

3.2 總體思路

（1）保持相關(guān)規(guī)劃連續(xù)性，銜接已經(jīng)編制的村莊布點(diǎn)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的村莊布局。

（2）對(duì)于城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)、高標(biāo)準(zhǔn)良田、生態(tài)紅線、重大基礎(chǔ)設(shè)施管控區(qū)等范圍內(nèi)原則上控制村莊發(fā)展。

（3）生態(tài)優(yōu)良地區(qū)，包括沿風(fēng)景區(qū)及其他重要生態(tài)資源周邊等，預(yù)留發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游的空間，適度保留特色村莊。

3.3 布局優(yōu)化要點(diǎn)

（1）村莊優(yōu)化范圍覆蓋全域村莊用地。涵蓋繁昌縣全域自然村，按照村莊發(fā)展制約因素與村莊發(fā)展?jié)摿Ψ治?，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

（2）推進(jìn)“減量化”提高村莊建設(shè)用地使用效率。通過村莊布局優(yōu)化，有效“去空心化”并利用村莊零星分散的存量建設(shè)用地，逐步提高鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用效率。

（3）“剛彈結(jié)合”保證布局優(yōu)化的有序?qū)嵤?。采取剛性管制與彈性控制相結(jié)合，緩慢漸進(jìn)式優(yōu)化模式，從時(shí)間維度、推進(jìn)程度上均保證布局優(yōu)化的可持續(xù)性。

4 村莊布局優(yōu)化方案

4.1 行政村分類與引導(dǎo)

（1）特色保護(hù)類村莊標(biāo)準(zhǔn)。①有歷史文化名村、傳統(tǒng)村落；②歷史建筑遺產(chǎn)、文物古跡、鄉(xiāng)土建筑和傳統(tǒng)文化比較集中；③有AAA級(jí)以上旅游景點(diǎn)；④重點(diǎn)打造旅游景區(qū)或周邊特色資源豐富；⑤豐富特色保護(hù)資源。

（2）城郊融合類村莊標(biāo)準(zhǔn)。①城鎮(zhèn)近郊區(qū)受城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)，承接外溢功能；②城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外，城鄉(xiāng)分類代碼為112、122、123的行政村。

（3）搬遷撤并類村莊標(biāo)準(zhǔn)。①生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、采煤塌陷區(qū)、行蓄洪區(qū)等地區(qū)；②戶籍人口流失率50%以上；③重大項(xiàng)目建設(shè)影響。

（4）集聚提升類村莊。①區(qū)位條件好、人口集中、服務(wù)設(shè)施齊全；②產(chǎn)業(yè)突出，資源優(yōu)越；③對(duì)周邊起輻射作用，有發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（5）行政村分類結(jié)論。繁昌縣共6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)辦事處，70個(gè)行政村，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷拆并類四類進(jìn)行劃分，其中：集聚提升類30個(gè)，城郊融合類27個(gè)，特色保護(hù)類6個(gè)，搬遷拆并類7個(gè)。

（6）村莊分類建設(shè)引導(dǎo)。依據(jù)對(duì)居民點(diǎn)體系的分類引導(dǎo)，結(jié)合國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求，規(guī)劃將鄉(xiāng)村居民點(diǎn)劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類等幾個(gè)大類，分類提出建設(shè)引導(dǎo)。

（1）特色保護(hù)類。根據(jù)村莊遠(yuǎn)期規(guī)劃等級(jí)制定不同政策。中心村可分配一定新增建設(shè)用地；自然村原則上不新增用地，如用于特色資源保護(hù)或利用可新增適量用地。

（2）城郊融合類。現(xiàn)狀建成區(qū)邊界即是規(guī)劃村莊空間增長(zhǎng)邊界，該類村莊應(yīng)于邊界內(nèi)部開展村莊改造、農(nóng)房改擴(kuò)建及配套設(shè)施建設(shè)工作，不得于邊界外安排任何新建農(nóng)房項(xiàng)目。

（3）搬遷撤并類不再新增建設(shè)用地外，還須嚴(yán)格管控現(xiàn)狀建成區(qū)，不得進(jìn)行改擴(kuò)建，農(nóng)房新建和原拆建均停止審批。

（4）集聚提升類。分配一定規(guī)模的新增建設(shè)用地（新增集聚點(diǎn)），作為該村所在行政村及相鄰行政村新增農(nóng)房建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)的平臺(tái)。

4.2 自然村莊（居民點(diǎn)）分類

（1）撤并類村莊。①城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的村莊，未來(lái)分時(shí)序引導(dǎo)融入城鎮(zhèn)；②處于災(zāi)害易發(fā)區(qū)、生態(tài)紅線、生態(tài)保護(hù)區(qū)、高壓走廊控制區(qū)內(nèi)村莊；③主要道路和重要河道兩側(cè)一定范圍內(nèi)的村莊；④人口數(shù)量少于100人、建設(shè)規(guī)模較小。

確定撤并類自然村287個(gè)。

（2）積聚提升類村莊。①已確定為省、市級(jí)中心村的村莊；②具有省級(jí)以上歷史文化資源的村莊；③風(fēng)景旅游資源或本地特色特別突出的村莊。

確定積聚提升類自然村30個(gè)。

（3）其他類村莊。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定等內(nèi)容，其他村莊確定為城郊融合類、整治提升類。確定整治提升類自然村619個(gè)，特色保護(hù)自然村19個(gè)，城郊融合類自然村35個(gè)。

（4）自然村分類結(jié)果?，F(xiàn)狀990個(gè)自然村，分為撤并類村莊287個(gè)，保留類村莊673個(gè)，新建類0個(gè)。

5 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃背景下，村莊布局優(yōu)化工作是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要支撐性工作之一。本文結(jié)合繁昌縣村莊發(fā)展實(shí)際，依據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢(shì)，詳細(xì)分析影響村莊布局的各項(xiàng)要素，對(duì)行政村進(jìn)行分類，以支撐國(guó)土空間規(guī)劃中村莊規(guī)劃工作開展；另一方面也對(duì)自然村進(jìn)行分類。布局研究工作涵蓋宏觀全域和圍觀的具體圖斑，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性與實(shí)施性。