我國油氣勘探開發(fā)合作的相關(guān)法律問題研究

王 霜，陳 明

（1.中國石油化工股份有限公司西南油氣分公司，四川 成都 610041；2.北京市京師律師事務(wù)所，北京 100025）

1 開展油氣勘探開發(fā)合作的時代背景

十八屆三中全會《決定》提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2014年《政府工作報告》進(jìn)一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。油氣領(lǐng)域的混合所有制改革，主要體現(xiàn)為油氣勘探開發(fā)合作。一直以來，油氣勘探開發(fā)合作被視為混合所有制改革的深水區(qū)、油氣體制改革的深水區(qū)。當(dāng)前無論是從落實國家政策，還是從降低高企的油氣對外依存度，又或是應(yīng)對緊張的國際政治經(jīng)濟(jì)局勢等角度而言，加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度都是油氣礦業(yè)權(quán)人面臨的重要且緊迫的任務(wù)。

自2005年以來，國家雖先后出臺了各項鼓勵油氣勘探開發(fā)合作和進(jìn)行油氣體制改革的政策，但法律法規(guī)的配套修改卻無法跟上，導(dǎo)致影響我國油氣合作的錯誤認(rèn)識、問題和風(fēng)險因素層出不窮，給合作雙方帶來不便，甚至重大經(jīng)濟(jì)損失和官司。從國際石油勘探開發(fā)的合作情況看，主要產(chǎn)油國基本都以立法形式確立了產(chǎn)品分成合同模式作為油氣領(lǐng)域吸引外部投資和技術(shù)的主要方式。但國際通行的產(chǎn)品分成合同模式在我國油氣勘探開發(fā)合作領(lǐng)域卻難以落地，根本原因在于缺乏配套的法律法規(guī)做支撐和依據(jù)，導(dǎo)致雙方的合同約定成為無根之木。

本文在上述配套法律法規(guī)尚未跟進(jìn)、國際經(jīng)驗難以借鑒的背景下，在現(xiàn)有法律框架下嘗試提出修法建議，希望能為我國油氣勘探開發(fā)合作的順利開展以及政策制定、立法和修法提供有益的幫助。

2 油氣勘探開發(fā)合作所面對的前沿法律問題

2.1 合法性問題

在我國，外資進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域與中國石油、中國石化和中國海油（簡稱“三桶油”）開展合作是有明確法律依據(jù)可以適用的，即《對外合作開采陸上石油資源條例》和《對外合作開采海洋石油資源條例》以及外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄或外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）等法規(guī)。根據(jù)前述法規(guī)，外資與“三桶油”簽訂的石油合同無論是報送批準(zhǔn)還是報送備案（以2013年7月18日修法為界限）都有明確的法律條文支撐和商務(wù)部的“背書”，具有合法性。

但是，“三桶油”與國內(nèi)企業(yè)，特別是與民營企業(yè)開展油氣勘探開發(fā)合作則會頻頻遭遇來自各方面的合法性質(zhì)疑，特別是在2005年2月19日《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》頒布之前。即便國家不時出臺各項鼓勵油氣合作的政策文件（如2010年5月7日《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》、2018年8月30日《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》），但由于國家政策文件并未給出現(xiàn)成答案，而礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)側(cè)重于行政管理，甚至部分條文的表述還會引起誤解，自然資源部（原國土資源部）或國家能源局也不給此類合作合同予以備案或批準(zhǔn)，因此，合作是否合法、什么樣的合作模式才是法律認(rèn)可和保護(hù)的，合作各方時常心里沒底。對這個問題的正確回答，需要從兩方面予以理解。

第一是“法不禁止皆自由”。民事領(lǐng)域“法不禁止皆自由”的法治原則，換言之，只要不違反法律法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定就是法律允許的、合法的民事行為。因此，合作是權(quán)利人行使自身權(quán)利的一種方式，無須得到來自政府或其他組織、機(jī)構(gòu)的認(rèn)同或批準(zhǔn)。合作方也無須為沒有明確法律依據(jù)而擔(dān)憂。再者，國家相關(guān)政策文件允許和支持的行為在法律上還沒有依據(jù)，這只能說明立法的滯后，而立法滯后的不利代價不能讓合作方承受。

第二是對礦業(yè)權(quán)法律屬性的正確理解。學(xué)理通說認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)兼具行政許可和民事物權(quán)的雙重屬性。礦業(yè)權(quán)的行政許可屬性體現(xiàn)在：①礦業(yè)權(quán)源自政府的行政許可，“不許可無權(quán)利”。②政府通過設(shè)置行政許可，只將勘查、開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利賦予具備法定條件的被許可人（即礦業(yè)權(quán)人）。③礦業(yè)權(quán)人應(yīng)依法行使權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。④礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不能非法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移和推卸。⑤礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)依法經(jīng)過審批。

礦業(yè)權(quán)的行政許可屬性在礦產(chǎn)資源法和相關(guān)政策文件里多有體現(xiàn)，如，礦產(chǎn)資源法第39條規(guī)定，“未取得采礦許可證擅自采礦的，責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款”、礦產(chǎn)資源法第42條規(guī)定，“違反本法第6條的規(guī)定將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利的，吊銷勘查許可證、采礦許可證，沒收違法所得，處以罰款?！?、《國土資源部、全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》第7項規(guī)定，“國有石油企業(yè)不得以收取管理費(fèi)等形式非法轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊”“國有石油企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)合作區(qū)域勘查開發(fā)行為所產(chǎn)生的相關(guān)法律責(zé)任”等。

礦業(yè)權(quán)的民事物權(quán)屬性主要體現(xiàn)在《民法典》物權(quán)編之中，礦業(yè)權(quán)人作為用益物權(quán)人對礦產(chǎn)資源享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此，礦業(yè)權(quán)人可以通過合作合同的約定，借助他人的協(xié)作，取得比自身獨(dú)立運(yùn)營油氣區(qū)塊更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，更好地實現(xiàn)民事物權(quán)所包含的收益權(quán)。

但是，礦產(chǎn)資源屬于國家所有的特性決定了礦業(yè)權(quán)的行政許可屬性是其民事物權(quán)屬性的基礎(chǔ)。因此，礦業(yè)權(quán)人不能違背礦業(yè)權(quán)的行政許可屬性去實現(xiàn)其民事物權(quán)屬性，即不能以實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)民事物權(quán)屬性為名，行背離礦業(yè)權(quán)行政許可屬性之實。礦業(yè)權(quán)的行政許可屬性突出體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)只能授予（或經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給）符合條件的被許可人。這一特性決定了礦業(yè)權(quán)人與他人的合作不能構(gòu)成礦業(yè)權(quán)的非法轉(zhuǎn)讓，即不能借合作之名行非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)之實，使得法律對礦業(yè)權(quán)的授予和轉(zhuǎn)讓所設(shè)置的行政許可和行政審批失效、虛置。

礦產(chǎn)資源法第6條、第42條、礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則第42條第3項以及探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法第15條等法律法規(guī)容易使人誤以為法律禁止礦業(yè)權(quán)以租賃和承包等方式流轉(zhuǎn)。這些法律條文規(guī)制的重點是以出租、承包等方式擅自轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的行為，而非對礦業(yè)權(quán)租賃、承包等方式的一律禁止。實際上，1986年頒布實施的礦產(chǎn)資源法第3條第4款曾明確規(guī)定：“采礦權(quán)不得買賣、出租，不得用作抵押”，并在原第42條第2款規(guī)定了罰則：“買賣、出租采礦權(quán)或者將采礦權(quán)用作抵押的，沒收違法所得，處以罰款，吊銷采礦許可證”。但1996年修改礦產(chǎn)資源法時，上述內(nèi)容均被刪除，這顯示出礦產(chǎn)資源法修改的立法趨向。

并且，根據(jù)2017年7月27日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第12條以及最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人就該司法解釋的“答記者問”，我們認(rèn)為，前述司法解釋和司法意見為礦業(yè)權(quán)的正常合作和非法轉(zhuǎn)讓劃定了清晰的界限，即在合作合同中約定礦業(yè)權(quán)人僅收取管理費(fèi)、租金或承包費(fèi)等收益，放棄對合作區(qū)塊的管理，將合作區(qū)塊完全交給合作方運(yùn)作，將所有義務(wù)和責(zé)任都推給合作方，不再履行礦業(yè)權(quán)人的法定義務(wù)和職責(zé)，不再承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，則這種合作具有明顯規(guī)避法律要求的許可審批和行政監(jiān)督的意圖，構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，除此之外，應(yīng)為礦業(yè)權(quán)的正常合作。由此可見，法律為合作劃定的合法性邊界其實是很寬的，足夠合作各方進(jìn)行各種創(chuàng)新以滿足交易的需要。

2.2 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與合作模式問題

本文擬探討的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓并不是指油氣礦業(yè)權(quán)從油氣礦業(yè)權(quán)人流轉(zhuǎn)到合作方名下，而是指油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)到油氣礦業(yè)權(quán)人與合作方成立的合資公司名下。從法律性質(zhì)而言，兩種方式其實是一樣的，但由于受讓油氣礦業(yè)權(quán)的對象不一樣，本文對此予以區(qū)分。

《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第3、第5和第6條從轉(zhuǎn)讓方（礦業(yè)權(quán)人）的角度規(guī)定了轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)具備的條件，主要包括：1）轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的：①自頒發(fā)勘查許可證之日起滿2年或者在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查或者開采的礦產(chǎn)資源；②完成規(guī)定的最低勘查投入；③按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價款；④權(quán)屬無爭議；⑤經(jīng)批準(zhǔn)等條件。2）轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的：①因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的需要；②礦山企業(yè)投入采礦生產(chǎn)滿1年；③按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅；④權(quán)屬無爭議；⑤經(jīng)批準(zhǔn)等條件。該管理辦法第7條規(guī)定，探礦權(quán)或者采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人，應(yīng)當(dāng)符合《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》或《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定的有關(guān)探礦權(quán)申請人或者采礦權(quán)申請人的條件，這是從受讓方的角度規(guī)定了受讓礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)具備的條件。

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第6條對申請?zhí)降V權(quán)的一般條件作出了規(guī)定，但該條第2款規(guī)定，申請勘查石油、天然氣的，還應(yīng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件以及勘查單位法人資格證明?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第5條對申請采礦權(quán)的一般條件作出了規(guī)定，但該條第3款規(guī)定，申請開采石油、天然氣的，還應(yīng)當(dāng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣開采的批準(zhǔn)文件以及采礦企業(yè)法人資格證明。前述有關(guān)規(guī)定即為油氣礦業(yè)權(quán)申請人應(yīng)當(dāng)具備的條件。

從上述規(guī)定發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓油氣礦業(yè)權(quán)面臨的主要困難不是來自轉(zhuǎn)讓方而是受讓方，即受讓方無法滿足法規(guī)所要求的條件或者說缺乏合格受讓方。表面上看，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第6條和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第5條沒有任何歧視性，對國內(nèi)企業(yè)一視同仁，但實際操作中卻只對特定國企開放。因此，目前僅有“三桶油”等企業(yè)可以通過申請方式獲得油氣礦業(yè)權(quán)，理論上，這些企業(yè)間也可以互相轉(zhuǎn)讓油氣礦業(yè)權(quán)。

綜上，由于油氣礦業(yè)權(quán)尚無法轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，同樣也無法流轉(zhuǎn)到“三桶油”等油氣礦業(yè)權(quán)人與合作方成立的合資公司或其他經(jīng)濟(jì)實體名下，因此，雙方能選擇的合作模式限于通過簽訂合作合同的方式實現(xiàn)，暫無法選擇合資的形式開展合作。盡管如此，實踐中，油氣礦業(yè)權(quán)人與各合作方先成立合資公司再以合資公司作為合作主體與油氣礦業(yè)權(quán)人簽訂油氣合作合同，通過在合資合同、公司章程和油氣合作合同里作出特別安排的模式，既能回避油氣礦業(yè)權(quán)無法轉(zhuǎn)入合資公司名下的法律限制，又能較好的滿足各方訴求，已經(jīng)受到越來越多的關(guān)注和采用。

2.3 資質(zhì)問題

現(xiàn)行2009年《礦產(chǎn)資源法》第3條第4款規(guī)定，“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件?！?。這一要求在1986年10月1日起施行的礦產(chǎn)資源法里并無規(guī)定，直到1996年8月修法時才增加，并保留至今。

在石油天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，一般從兩個層面看待礦產(chǎn)資源法所述的資質(zhì)問題：一是實施具體勘查開采作業(yè)行為所需的資質(zhì)條件；二是成為礦業(yè)權(quán)人所需的資質(zhì)條件。

在第一個層面，自礦產(chǎn)資源法被修訂以來，除地質(zhì)勘查以外，國家沒有針對實施鉆井、測井、錄井、固井等具體油氣勘探開發(fā)行為出臺過資質(zhì)要求的法律規(guī)定。并且，地質(zhì)勘查資質(zhì)的審批已于2017年9月22日被《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》取消；《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理條例》已于2018年4月4日被《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》廢止。根據(jù)國土資源部《關(guān)于取消地質(zhì)勘查資質(zhì)審批后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的公告》，各級國土資源主管部門今后不再受理地質(zhì)勘查資質(zhì)新設(shè)、延續(xù)、變更、補(bǔ)證等申請和開展審批工作，也不得以轉(zhuǎn)交下屬事業(yè)單位、協(xié)會繼續(xù)審批等方式搞變相審批。地勘行業(yè)的監(jiān)督管理工作將在實行地質(zhì)勘查信息公示公開、加大監(jiān)督檢查力度、建立地質(zhì)勘查單位異常名錄和黑名單制度、推進(jìn)行業(yè)誠信自律體系建設(shè)和制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面開展。因此，在國家法律法規(guī)層面，已經(jīng)不存在實施具體勘查開采作業(yè)行為所需要的資質(zhì)條件。

在第二個層面，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，獲得油氣礦業(yè)權(quán)存在出讓和轉(zhuǎn)讓/受讓兩種方式。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第15條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓包括批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式。招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式被稱為競爭性出讓，是國家保障自身作為礦產(chǎn)資源所有者的利益必然采取的方式。

在競爭性出讓方式上，從新疆石油天然氣勘查區(qū)塊2015年招標(biāo)出讓和2017年掛牌出讓的情況看，對投標(biāo)人和競買人實質(zhì)性的資質(zhì)條件體現(xiàn)在對投標(biāo)人和競買人的性質(zhì)要求（境內(nèi)注冊、獨(dú)立法人、實際控制人為境內(nèi)主體）、人民幣10億元及以上的凈資產(chǎn)等方面。相比上述“批準(zhǔn)申請”出讓方式對資質(zhì)的要求，招標(biāo)、掛牌等競爭性出讓方式被視為我國油氣上游資源壟斷體制改革的成功“破冰”。

從現(xiàn)有法律法規(guī)來看，在資質(zhì)問題上，法律關(guān)注的是油氣礦業(yè)權(quán)人，而非油氣礦業(yè)權(quán)人的合作方，這并不是法律錯漏。如前所述，礦業(yè)權(quán)只能授予（或經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給）符合條件的被許可人，因此，法律必須關(guān)注被許可人是否符合法定的資質(zhì)條件。法律在設(shè)定好成為油氣礦業(yè)權(quán)人所必備的資質(zhì)條件后，就不必再關(guān)注礦業(yè)權(quán)人的合作方需要具有什么樣的資質(zhì)條件。只要不構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓，礦業(yè)權(quán)人選擇什么樣的人作為合作方，那是礦業(yè)權(quán)人自身的“擇偶”標(biāo)準(zhǔn)問題，法律并不干涉。

2.4 作業(yè)者的選任問題

在國際石油勘探開發(fā)合作領(lǐng)域，一般由參與合作的國際石油公司擔(dān)任作業(yè)者。在我國中外合作勘探開發(fā)油氣資源領(lǐng)域，國際石油公司先行擔(dān)任作業(yè)者、中方在一定條件下有權(quán)接管作業(yè)權(quán)已經(jīng)成為合作慣例，體現(xiàn)在相關(guān)法規(guī)和石油合同之中。

但是，在國內(nèi)勘探開發(fā)油氣資源領(lǐng)域，合作方想要擔(dān)任作業(yè)者比較困難，主要源于兩個方面：一是國內(nèi)合作方的作業(yè)能力不足。事實上，作業(yè)者由哪一方來擔(dān)任，主要應(yīng)遵循“誰更有勘探開發(fā)和風(fēng)險控制的能力和水平，誰來做作業(yè)者”的原則，甚至不排除由第三方擔(dān)任作業(yè)者的可能性。這是因為作業(yè)者的能力和水平直接關(guān)系到勘探開發(fā)成效、風(fēng)險控制以及責(zé)任承擔(dān)等問題。而國內(nèi)合作方由于先天不足，在資金、技術(shù)、人才以及抗風(fēng)險能力等整體實力方面難以與“三桶油”相提并論，如將作業(yè)權(quán)交由國內(nèi)合作方行使并不符合前述原則。當(dāng)然這一狀況隨著國家油氣體制改革的深入和國內(nèi)合作方的發(fā)展壯大應(yīng)該會逐步轉(zhuǎn)變。二是缺乏配套法規(guī)。從規(guī)定了作業(yè)者的法律法規(guī)的具體內(nèi)容來看，均無法適用于國內(nèi)油氣勘探開發(fā)合作。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，臨時用地、征地、建設(shè)工程規(guī)劃、建設(shè)工程施工、環(huán)評、安全生產(chǎn)許可等行政許可和行政審批事項，必須以礦業(yè)權(quán)人或其在區(qū)塊所在地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)的名義辦理，這就給合作方擔(dān)任作業(yè)者設(shè)置了無法逾越的法律障礙。

既然國家法律和政策允許合作勘探開發(fā)油氣資源，那么也應(yīng)當(dāng)允許國內(nèi)合作方擔(dān)任作業(yè)者（在法律上主要是指允許合作方以自身名義辦理征地、環(huán)評和安全生產(chǎn)許可等事項）。由于目前這一困境是相關(guān)法律銜接不夠?qū)е碌膯栴}，因此也只能通過完善法律法規(guī)來解決。

2.5 民事賠償責(zé)任的分擔(dān)問題

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，兼具作業(yè)者身份的礦業(yè)權(quán)人在合作項目中作為直接面向政府和公眾履行環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)法定義務(wù)的義務(wù)主體和責(zé)任主體應(yīng)無異議。但是作為非作業(yè)者的合作方是否屬于前述責(zé)任主體的范圍、能否僅因非作業(yè)者的身份就能免于承擔(dān)任何責(zé)任呢？對這一問題的回答需要準(zhǔn)確認(rèn)定作業(yè)行為的性質(zhì)。

作業(yè)者實施作業(yè)行為的原則是既不因作業(yè)行為受損，也不因作業(yè)行為受益。作業(yè)者應(yīng)根據(jù)國家法律法規(guī)、合作合同以及雙方?jīng)Q議等為雙方之共同利益實施作業(yè)行為，該等作業(yè)行為雖由作業(yè)者單獨(dú)組織實施，但應(yīng)為代表雙方的共同行為，而非作業(yè)者的單方行為。該等作業(yè)行為的損益應(yīng)由雙方共同享有和承擔(dān)，除非是因作業(yè)者自身故意或重大過錯行為造成損害。如果作業(yè)者并無過錯或僅為一般過錯，則雙方應(yīng)按權(quán)益比例分擔(dān)有關(guān)民事賠償責(zé)任。

《民法通則》第52條曾規(guī)定，企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，共同經(jīng)營、不具備法人條件的，由聯(lián)營各方按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自所有的或者經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。依照法律的規(guī)定或者協(xié)議的約定負(fù)連帶責(zé)任的，承擔(dān)連帶責(zé)任。最高人民法院《關(guān)于審理聯(lián)營合同糾紛案件若干問題的解答》第9條第1項第2款曾規(guī)定，合伙型聯(lián)營各方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定或者合同的約定對聯(lián)營債務(wù)負(fù)連帶清償責(zé)任。前述法律規(guī)定可視為合作各方分擔(dān)民事賠償責(zé)任的法律依據(jù)。

《民法典》施行后，《民法通則》和《關(guān)于審理聯(lián)營合同糾紛案件若干問題的解答》已被廢止。雖然法律之中已無聯(lián)營的相關(guān)規(guī)定，但上述法律理念依然會在司法實踐中保留。因此，在實踐中，即便由礦業(yè)權(quán)人先行承擔(dān)民事賠償責(zé)任，礦業(yè)權(quán)人亦可依據(jù)法律規(guī)定和合同約定向合作方尋求部分追償。

3 結(jié)論與政策建議

我國中外油氣勘探開發(fā)合作的法律體系較為健全、成熟，而國內(nèi)油氣勘探開發(fā)合作的立法明顯滯后，仍帶有較為濃厚的行政管制色彩，不僅滯后于實踐，也滯后于政策文件，成為妨礙合作的重要法律因素。對此，這些問題只能通過進(jìn)一步深化國家油氣體制改革并修改相應(yīng)的法律法規(guī)來解決。綜上所述，提出以下政策制定或立法修法建議：

1）政策層面

根據(jù)近年來油氣體制深化改革的實踐，“三桶油”以外的企業(yè)單獨(dú)登記石油天然氣礦權(quán)進(jìn)行勘探開發(fā)，和與“三桶油”合作進(jìn)行勘探開發(fā)，仍然是油氣上游開放的兩個基本途徑。目前企業(yè)通過參與競爭性出讓登記油氣礦業(yè)權(quán)的政策，已經(jīng)逐步細(xì)化，但國家掌握的可供競爭性出讓的區(qū)塊卻不足，因此有必要在實踐中落實更為嚴(yán)格的區(qū)塊退出政策，形成“出讓”–“退出”–“出讓”的良性互動局面。另外，相對而言，鼓勵和規(guī)范“三桶油”與其他企業(yè)合作勘探開發(fā)的政策，仍相對較為概括；建議進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)政策，包括鼓勵國有石油企業(yè)提供合作區(qū)塊、可供選擇的合作方式、合作方的選擇程序，合作的禁止性事項、合作決策程序等內(nèi)容。

2）《礦產(chǎn)資源法》層面

①基于油氣礦產(chǎn)資源管理的特殊性，建議明確油氣勘探開發(fā)合作的合法性；②如行政主管機(jī)關(guān)有要求，可以一并規(guī)定合作合同備案或報批事宜；③一并規(guī)定油氣勘探開發(fā)合作的禁止性事項，如禁止僅收取管理費(fèi)，不參與管理，或以合作為名變相轉(zhuǎn)讓。

3）自然資源部層面

①明確油氣勘探開發(fā)合作的報備要求和程序；②公布適用于混合所有制改革的油氣勘探開發(fā)合作合同示范文本，規(guī)范合作模式。

4）以規(guī)范性文件或?qū)ｍ椗鷱?fù)的方式，明確油氣勘探開發(fā)合作方不需要資質(zhì)。