世界自然遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的啟示*

魏曉霞，晁增華，陳中華

(1.國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,北京 100714；2.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；3.云南省林業(yè)和草原科學(xué)院，云南 昆明 650201)

1 世界自然遺產(chǎn)地

1.1 世界自然遺產(chǎn)地現(xiàn)狀

1972年聯(lián)合國教科文組織通過《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《遺產(chǎn)公約》)，采取國際社會(huì)集體性的行動(dòng)，將具有世界意義的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)，以及具有重要保護(hù)價(jià)值的動(dòng)物和植物生境區(qū)，作為全人類世界遺產(chǎn)的一部分加以保護(hù)。這類自然生態(tài)系統(tǒng)的精華，其損害或消失將與文化遺產(chǎn)一樣會(huì)成為全人類的遺產(chǎn)損失，《遺產(chǎn)公約》的制訂雖然不能代替遺產(chǎn)所有國家采取的行動(dòng)，但為遺產(chǎn)突出的普遍價(jià)值評(píng)估、保護(hù)和可持續(xù)利用技術(shù)支持給予了幫助。載至2019年7月第43屆世界遺產(chǎn)大會(huì)結(jié)束，全世界共有1 121項(xiàng)世界遺產(chǎn)，分布在167個(gè)締約國，其中文化遺產(chǎn)869項(xiàng)，自然遺產(chǎn)213項(xiàng)，文化和自然雙遺產(chǎn)39項(xiàng)?！妒澜邕z產(chǎn)名錄》中，跨國世界遺產(chǎn)39項(xiàng)，瀕危世界遺產(chǎn)53項(xiàng)，已除名的2項(xiàng)[1]。

1.2 中國世界自然遺產(chǎn)地價(jià)值

我國于1985年11月加入《遺產(chǎn)公約》，1986年啟動(dòng)世界遺產(chǎn)申報(bào)工作，1987年第一批共6項(xiàng)世界遺產(chǎn)獲得批準(zhǔn)。截至2019年7月，《世界遺產(chǎn)名錄》收錄的我國世界遺產(chǎn)達(dá)55項(xiàng)，其中文化遺產(chǎn)37項(xiàng)，自然遺產(chǎn)14項(xiàng)，文化和自然雙遺產(chǎn)4項(xiàng)，總面積6.8×104km2，世界遺產(chǎn)總數(shù)、自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)數(shù)量均居世界第一[1]。我國大多數(shù)自然遺產(chǎn)、自然和文化雙遺產(chǎn)突出的普遍價(jià)值符合《遺產(chǎn)公約》規(guī)定的多項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是人類珍貴的遺產(chǎn)。例如：云南的三江并流世界自然遺產(chǎn)地符合自然遺產(chǎn)4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)N(vii)(viii)(ix)(x)，武夷山符合自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)各2項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)N(vii)(x)C(iii)(vi)(N代表自然遺產(chǎn)；C代表文化遺產(chǎn)；NC代表混合遺產(chǎn))[1]。

1.3 中國世界自然遺產(chǎn)與自然保護(hù)地的關(guān)系

在我國，世界自然遺產(chǎn)地均按相關(guān)的保護(hù)地進(jìn)行管理，但保護(hù)地并不一定能夠列入世界自然遺產(chǎn)或者文化遺產(chǎn)名錄。四川省是列入自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)名錄數(shù)量最多的省份(3個(gè)N，1個(gè)NC)，云南省位居第二(3個(gè)N)。自然遺產(chǎn)價(jià)值具有全球意義，而保護(hù)地的價(jià)值包括了全球、國家、區(qū)域，或者社區(qū)價(jià)值，范圍更廣。在管理措施方面，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)按照《遺產(chǎn)公約》賦予的職責(zé)，承擔(dān)世界自然遺產(chǎn)的遴選、評(píng)估，各國政府在履行《遺產(chǎn)公約》義務(wù)的基礎(chǔ)上，按照本國法律、法規(guī)對(duì)遴選出的世界自然遺產(chǎn)地進(jìn)行保護(hù)和可持續(xù)利用管理，同時(shí)，其保護(hù)策略符合世界遺產(chǎn)委員會(huì)秘書處關(guān)于遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)條款規(guī)定；保護(hù)地則是各個(gè)主權(quán)國家根據(jù)本國地理、景觀和資源的保護(hù)、科學(xué)價(jià)值依法劃建，并由政府分類實(shí)施管理的法定區(qū)域。保護(hù)地的概念是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)根據(jù)世界各國對(duì)依法劃建的各類保護(hù)區(qū)域管理嚴(yán)格程度、管理措施進(jìn)行分類，指導(dǎo)各類保護(hù)地發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。在我國，世界自然遺產(chǎn)、文化和自然混合遺產(chǎn)均已依照國內(nèi)法規(guī)劃建為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等，按照國內(nèi)法律、法規(guī)進(jìn)行管理，同時(shí)世界自然遺產(chǎn)地理念，各國對(duì)自然遺產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國保護(hù)地管理有著很好的借鑒意義。

2 我國的自然保護(hù)地

自然保護(hù)地在我國是指由政府批準(zhǔn)建立，并依法管理的各類自然保護(hù)區(qū)域的總稱，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園，以及正在開展體制試點(diǎn)建設(shè)的國家公園，這些區(qū)域是當(dāng)前我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、最精華的組成部分，承載著生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)，以及弘揚(yáng)生態(tài)文化的重任。我國的自然保護(hù)地體系建設(shè)始于20世紀(jì)50年代，1957年建立第一批自然保護(hù)區(qū)。改革開放后，自然保護(hù)區(qū)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，同時(shí)其他保護(hù)地也相繼開始建立，先后出臺(tái)了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園《管理辦法》。黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國家公園，黨的十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，這一重大改革，不僅是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，實(shí)行生態(tài)文明體制改革的重大舉措，而且也是我國保護(hù)地管理進(jìn)入新時(shí)代的重要標(biāo)志。2015年9月出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》[2]，2017年以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[3-4]，自2019年起，中國第一批國家公園正式掛牌。

截止2019年10月，我國共建立各級(jí)各類自然保護(hù)地1.18×104處，占國土陸域面積的18%，領(lǐng)海面積的4.6%。其中，國家公園體制試點(diǎn)10處，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處，國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244處，國家森林公園897處，國家地質(zhì)公園270處，國家海洋公園48處，國家濕地公園898處[5]。目前，我國自然保護(hù)地破碎化、島嶼化仍比較嚴(yán)重，特別是在南方的集體林區(qū)和林農(nóng)交錯(cuò)的區(qū)域，各類保護(hù)地范圍內(nèi)的基本建設(shè)，避讓集體林地、土地和村莊，往往造成保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)不完整，野生動(dòng)物棲息地的連通性和遷徙通道功能不能有效發(fā)揮。為了保護(hù)的完整性將集體土地和傳統(tǒng)社區(qū)納入保護(hù)地管理，資源保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的長期共存關(guān)系又一直沒有得到很好的處理，生存和利益驅(qū)使雙重壓力使社區(qū)生計(jì)與保護(hù)的矛盾屢屢發(fā)生。

保護(hù)地資源的可持續(xù)利用出路沒有得到很好解決。我國的自然保護(hù)地分布區(qū)域比較復(fù)雜，大多數(shù)位于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的邊遠(yuǎn)山區(qū)，受氣候、海拔等自然因子和交通、區(qū)位等條件制約，以及歷史原因，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，普遍存在缺技術(shù)、缺資金、缺理念的“三缺”狀況，生活在保護(hù)地區(qū)域內(nèi)或周邊的社區(qū)村民，相對(duì)貧困。分布在經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好地區(qū)的保護(hù)地，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展壓力，保護(hù)與發(fā)展矛盾突出。片面追求保護(hù)或單一發(fā)展都難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)地的有效保護(hù)，如何實(shí)現(xiàn)各類保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展，我國還有在政策制定和科學(xué)研究方面付出更多的努力。

科學(xué)研究沒有得到應(yīng)有的重視。自然保護(hù)地是天然的實(shí)驗(yàn)室、良好的博物館、適宜的科學(xué)和文化知識(shí)普及場(chǎng)所，保護(hù)地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、生物物理過程情況、景觀價(jià)值、地質(zhì)地貌、傳統(tǒng)生態(tài)文化、碳中和、經(jīng)濟(jì)功能需要長期系統(tǒng)的研究，然而由于保護(hù)投入過低、保護(hù)機(jī)制不靈活、研究理念滯后，保護(hù)地的科學(xué)研究成了制約保護(hù)地管理提質(zhì)的瓶頸，與保護(hù)地直接相關(guān)和間接相關(guān)的人無所適從。自然保護(hù)地的實(shí)驗(yàn)室、博物館、科普?qǐng)龅氐淖饔貌]有發(fā)揮得很好。

3 世界自然遺產(chǎn)地與我國的保護(hù)地對(duì)比分析

世界自然遺產(chǎn)地是我國自然保護(hù)地的組成部分，自然保護(hù)地存在的這些問題也是我國世界自然遺產(chǎn)地需要解決的矛盾。世界自然遺產(chǎn)的評(píng)估、保護(hù)和管理策略已經(jīng)給出一些答案，通過對(duì)比分析世界自然遺產(chǎn)地和自然保護(hù)地的相同和不同點(diǎn)，結(jié)合中國實(shí)際，探索一條適合中國的自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展路徑，用好世界遺產(chǎn)的先進(jìn)管理思想、方法和技術(shù)，履行好《遺產(chǎn)公約》。

3.1 均受到高度關(guān)注

當(dāng)前，世界自然遺產(chǎn)地、中國乃至全球的自然保護(hù)地面臨的總體形勢(shì)都十分嚴(yán)峻。它們均受到人類活動(dòng)、氣候變化的干擾挑戰(zhàn)，野生動(dòng)植物棲息地退化和破碎化、生物多樣性不斷喪失、物種滅絕、環(huán)境污染、極端氣候頻繁發(fā)生等生態(tài)和環(huán)境危機(jī)愈發(fā)凸顯。在2019年5月《生物多樣性公約》秘書處發(fā)布的《全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估報(bào)告》中指出，現(xiàn)在全球約有100×104種動(dòng)植物物種面臨滅絕的威脅，3/4的地球環(huán)境和約66%的海洋環(huán)境受到人類活動(dòng)的影響而顯著改變[6]。

世界自然遺產(chǎn)是一個(gè)國家或地區(qū)自然資源價(jià)值的頂級(jí)品牌，具有最高的權(quán)威性，得到全世界的廣泛認(rèn)同。我國是名副其實(shí)的世界遺產(chǎn)大國，自然遺產(chǎn)保護(hù)是我國建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系中的重中之重，國內(nèi)國際社會(huì)廣泛關(guān)注。中國的自然保護(hù)地所承載的生態(tài)安全、物種安全事關(guān)千秋萬代，是人類文明可持續(xù)發(fā)展的底線，也是建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的基石。中國的自然保護(hù)地，可強(qiáng)化對(duì)不同類型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，在生物多樣性保護(hù)、維持生態(tài)平衡等方面均有著不可忽視的作用[7]。中國的自然保護(hù)地景觀壯美，文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)相得益彰，是全國各族人民引以為豪的珍寶。

3.2 產(chǎn)生的背景不同

《遺產(chǎn)公約》所傳遞的根本思想是守護(hù)全人類的共同遺產(chǎn)。但縱觀該公約形成的歷史，其框架、主體內(nèi)容和機(jī)制設(shè)計(jì)，是二戰(zhàn)后各利益攸關(guān)的政治博弈和爭取國際話語權(quán)的產(chǎn)物[8]?！哆z產(chǎn)公約》也有不斷完善過程，在這個(gè)過程因各個(gè)國家的認(rèn)同有區(qū)別，不太容易在技術(shù)共享、保護(hù)和可持續(xù)利用方式方面達(dá)成一致意見。

我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的背景是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進(jìn)人與自然和諧的重要方式。在全國資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化，全民所有制自然資源產(chǎn)權(quán)所有者職責(zé)不到位，保護(hù)地“碎片化”“孤島化”、多頭管理等形勢(shì)下，在我國人民尊重自然的傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系成為建設(shè)美麗中國的客觀需求和內(nèi)在需要。

3.3 目標(biāo)任務(wù)各有側(cè)重

《遺產(chǎn)公約》的主要目標(biāo)和任務(wù)是辨識(shí)、確認(rèn)、保護(hù)和管理具有突出普遍價(jià)值的對(duì)全人類具有重大意義的各類世界遺產(chǎn)；為了當(dāng)代以及子孫后代的共同福祉，通過國際公約將對(duì)這些遺產(chǎn)的保護(hù)，確定為各成員國的國家責(zé)任和國際社會(huì)的共同使命[6]。

我國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)是以生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，實(shí)現(xiàn)國家公園等保護(hù)地國家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。2012年以來，生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義總體布局，綠色發(fā)展已經(jīng)成為中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的新路徑?！敖⒁試夜珗@為主體的自然保護(hù)地體系”上升為國家意志，成為“堅(jiān)持人與自然和諧共生”的基本方略和建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)國家林業(yè)和草原局對(duì)自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理，在已有建設(shè)成果的基礎(chǔ)上逐步建立起以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

3.4 內(nèi)涵和保護(hù)嚴(yán)格程度不同

國際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)作為聯(lián)合國教科文組織自然和雙遺產(chǎn)保護(hù)的主要科技支撐單位，2008年發(fā)布保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)，將保護(hù)地管理的嚴(yán)格程度分為六類，依次為嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)(包括荒野地區(qū))、國家公園、自然歷史遺跡或地貌保護(hù)區(qū)、物種和棲息地管理區(qū)、陸地景觀或海洋景觀保護(hù)區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)等。IUCN分類中國家公園的主要特征是大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)，設(shè)立的目的是為了保護(hù)大范圍的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，并提出鼓勵(lì)對(duì)世界自然遺產(chǎn)地突出的普遍價(jià)值、完整性、真實(shí)性不會(huì)造成負(fù)面影響的可持續(xù)利用，鼓勵(lì)各利益相關(guān)方積極參與保護(hù)。

按照《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，國家公園的定位是“自然保護(hù)地中最重要的類型”并“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”，從目前國家的政策設(shè)置來看，國家公園是我國自然保護(hù)地體系中按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度最高的一個(gè)等級(jí)，依次為國家公園，自然保護(hù)區(qū)和自然公園(包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、草原公園)。IUCN的分類指南將國家公園的保護(hù)嚴(yán)格程度列在第二個(gè)層級(jí)，我國的世界自然遺產(chǎn)中，有一部分區(qū)域已作為國家公園正在開展體制試點(diǎn)，即將成為國家公園，有的區(qū)域已經(jīng)規(guī)劃為國家公園管理區(qū)，比如：三江并流、大熊貓、武夷山、神龍架等自然遺產(chǎn)地。世界自然遺產(chǎn)地管理措施與我國的自然保護(hù)地在保護(hù)和可持續(xù)利用方面的管理銜接，完整性保護(hù)措施方面的相互借鑒，成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國保護(hù)地管理中不可忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4 啟示和對(duì)策

4.1 關(guān)于保護(hù)與可持續(xù)利用

世界自然遺產(chǎn)和自然保護(hù)地都強(qiáng)調(diào)保護(hù)。但已有的實(shí)踐表明，不應(yīng)把保護(hù)和可持續(xù)利用分割對(duì)立，保護(hù)第一但不是唯一。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要[9]?？萍及l(fā)展為高質(zhì)量發(fā)展提供可能，也為自然保護(hù)地科學(xué)規(guī)范管理和實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用提供了支撐，植物的選育利用、景觀利用、研究價(jià)值體現(xiàn)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立等在我國已有很多成功案例。《遺產(chǎn)公約》指出：世界遺產(chǎn)存在多種現(xiàn)有和潛在的利用方式，其生態(tài)和文化可持續(xù)的利用可能提高所在社區(qū)的生活質(zhì)量[1]。作者認(rèn)為，生活質(zhì)量應(yīng)當(dāng)包括精神、物質(zhì)兩個(gè)方面，不應(yīng)排斥合理利用，關(guān)鍵是解決好怎么用、用什么、用到什么程度，“綠水青山就是金山銀山”是可以實(shí)現(xiàn)的。

4.2 關(guān)于文化在世界自然遺產(chǎn)保護(hù)中的運(yùn)用

世界自然遺產(chǎn)強(qiáng)調(diào)列入遺產(chǎn)名錄區(qū)域的完整性，但同時(shí)也提出，由于任何區(qū)域都難以保持天然，而且所有自然區(qū)域都在變動(dòng)中，包括新建的、傳統(tǒng)的社區(qū)人類活動(dòng)在自然區(qū)域內(nèi)發(fā)生，如果這些活動(dòng)具有生態(tài)可持續(xù)性，可以是同自然區(qū)域突出的普遍價(jià)值一致。我國的自然保護(hù)地，很多區(qū)域是因傳統(tǒng)文化保留下來的，這種保護(hù)文化的傳承，會(huì)使自然保護(hù)地區(qū)域更具有完整性，也會(huì)使保護(hù)地資源具有可持續(xù)性。因此，自然保護(hù)地范圍內(nèi)或周邊社區(qū)，特別是傳統(tǒng)社區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮作為自然保護(hù)地的重要組成部分，而不是將社區(qū)與自然保護(hù)地簡單割裂，或者將傳統(tǒng)社區(qū)劃出自然保護(hù)地管理范圍，造成自然保護(hù)地破碎化。

4.3 探索自然保護(hù)地緩沖地帶劃建方式

在科學(xué)評(píng)估和科學(xué)論證基礎(chǔ)上合理劃建或調(diào)整自然保護(hù)地，借鑒世界自然遺產(chǎn)地管理，在自然保護(hù)地外圍，或者對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的傳統(tǒng)村莊探索建立緩沖區(qū)管理方式。緩沖區(qū)不作為自然保護(hù)地的保護(hù)范圍，但其范圍劃建和變動(dòng)均需自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。此緩沖區(qū)的功能與現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)功能相反，現(xiàn)在自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)功能與核心區(qū)管理差別極小，制約了自然保護(hù)地的發(fā)展。

4.4 建立社區(qū)扶持機(jī)制

各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重視自然保護(hù)地的社區(qū)扶持，并在項(xiàng)目、資金、技術(shù)方面給予投入。引導(dǎo)自然保護(hù)地內(nèi)及周邊社區(qū)轉(zhuǎn)變低效生產(chǎn)方式，固定耕地，提高耕地質(zhì)量，提高單位面積產(chǎn)出品價(jià)值；建立社區(qū)參與保護(hù)機(jī)制，加大吸收社區(qū)力量參與保護(hù)的力度；建立利益相關(guān)者參與保護(hù)地保護(hù)與資源可持續(xù)利用，有序引導(dǎo)社區(qū)開展觀鳥、資源可持續(xù)利用、社區(qū)生態(tài)旅游、聯(lián)合研究、科普教育等活動(dòng)，協(xié)調(diào)好社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)地發(fā)展之間的矛盾。

4.5 建立自然保護(hù)地資源利用特許經(jīng)營機(jī)制

在國家公園建立特許經(jīng)營機(jī)制的基礎(chǔ)上，在自然保護(hù)地推動(dòng)資源利用特許經(jīng)營機(jī)制，同時(shí)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的各類資源利用活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，分類開展活動(dòng)。引導(dǎo)社會(huì)資本規(guī)范參與自然保護(hù)地各類科學(xué)合理的活動(dòng)，利用管理和經(jīng)營分離方式，建立反哺社區(qū)和資源管理良性循環(huán)管理方式，緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾，有序推動(dòng)自然保護(hù)地的有效保護(hù)與資源可持續(xù)利用。