中國(guó)式的環(huán)境治理：晉升、民聲與法治

涂正革 周星宇 王 昆

(1.華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430079； 2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100084)

一、引言

地方政府間“以GDP論英雄”的政治錦標(biāo)賽在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中扮演了重要角色①。但是，由此衍生的粗放增長(zhǎng)和重復(fù)建設(shè)也帶來(lái)了資源過(guò)度消耗和環(huán)境嚴(yán)重污染問(wèn)題②。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家在“十一五”規(guī)劃(2006—2010年)中明確了節(jié)能減排的硬性指標(biāo)：?jiǎn)挝籊DP能耗(以下簡(jiǎn)稱GDP能耗)降低20%左右，主要污染物(二氧化硫和化學(xué)需氧量)的排放量削減10%。這標(biāo)志著節(jié)能減排成為地方政府政績(jī)考核的重要內(nèi)容?！笆濉币?guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)保內(nèi)涵，設(shè)置了7項(xiàng)約束性指標(biāo)：GDP能耗、單位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆蓋率、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、單位工業(yè)增加值用水量和耕地保有量。近年來(lái)，在全國(guó)推廣實(shí)施的“湖長(zhǎng)制”、“河長(zhǎng)制”，更是將環(huán)境保護(hù)與地方政府“一把手”的考核(晉升)直接掛鉤。不難看出，將環(huán)保指標(biāo)納入地方官員考核內(nèi)容延續(xù)了以往相對(duì)績(jī)效考核或者政治錦標(biāo)賽模式的思路。

相對(duì)績(jī)效考核在多代理人的政治組織中發(fā)揮著重要的作用，政治委托人通過(guò)這種方式來(lái)增強(qiáng)對(duì)代理人的激勵(lì)進(jìn)而提高其表現(xiàn)③。中國(guó)地方官員相對(duì)績(jī)效考核的主要形式是政治錦標(biāo)賽。改革開放以來(lái)，政治錦標(biāo)賽考核內(nèi)容由政治掛帥轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)績(jī)效，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)④。

目前關(guān)于政治錦標(biāo)賽的理論和實(shí)證研究多集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入等一級(jí)目標(biāo)⑤，也有部分關(guān)注環(huán)境保護(hù)等二級(jí)目標(biāo)⑥，而且現(xiàn)有文獻(xiàn)多聚焦于環(huán)境治理(環(huán)境政策或環(huán)境治理投入)對(duì)環(huán)境績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響⑦。本文轉(zhuǎn)換思路，拓展現(xiàn)有分析框架，聚焦政治錦標(biāo)賽對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響。具體而言，環(huán)境績(jī)效考核開始后，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高是支撐地方政府的環(huán)境治理投入，還是擠占環(huán)境治理投入？什么條件下經(jīng)濟(jì)(環(huán)境)績(jī)效提升能夠促進(jìn)環(huán)境治理改善？經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境績(jī)效之間存在相互影響，魚和熊掌可否兼得？同時(shí)，這種新的政治錦標(biāo)賽是否能強(qiáng)化公眾在環(huán)境治理中的作用？市場(chǎng)法治化的制度環(huán)境對(duì)地方政府環(huán)境治理產(chǎn)生怎樣的影響？這些都是非常重要的理論與實(shí)踐問(wèn)題。

本文從理論和實(shí)證兩個(gè)角度回答上述問(wèn)題。在理論部分，本文在“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論的基礎(chǔ)上建立了“官場(chǎng)+市場(chǎng)+公眾”地方環(huán)境治理框架，并提出三個(gè)可供檢驗(yàn)的假說(shuō)。在實(shí)證部分，本文利用2000—2015年中國(guó)省級(jí)層面的面板數(shù)據(jù)系統(tǒng)地檢驗(yàn)了三個(gè)假說(shuō)，通過(guò)固定效應(yīng)模型和工具變量法剔除內(nèi)生性因素后，本文主要發(fā)現(xiàn)：

第一，環(huán)境績(jī)效納入官員晉升考核顯著地改變了地方政府在政治錦標(biāo)賽下的環(huán)境治理模式。2006年前，與經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高相對(duì)應(yīng)的是政府環(huán)保人力、財(cái)力投入的減少，經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)出擠占或者弱化地方環(huán)境治理投入；2006年之后(環(huán)境績(jī)效考核開始后)，相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高，環(huán)境治理的人力和財(cái)力投入顯著增加，經(jīng)濟(jì)績(jī)效極大地支撐或促進(jìn)了地方環(huán)境治理投入，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)境治理投入的支撐效應(yīng)逐漸超過(guò)擠占效應(yīng)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)與激勵(lì)效應(yīng)并存；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境績(jī)效在地方政府環(huán)境治理存在明顯的交互效應(yīng)：相對(duì)環(huán)境績(jī)效越好(差)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地方環(huán)境治理的支撐(擠占)效應(yīng)越顯著；相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減去全國(guó)增長(zhǎng)率)越高于(低于)1.8這個(gè)臨界點(diǎn)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方環(huán)境治理的激勵(lì)(壓力)效應(yīng)越顯著。

第二，公眾參與環(huán)境治理在一定程度上能夠促進(jìn)地方政府的環(huán)境治理行為，但是不同的參與途徑所起的作用不同。作為公眾參與環(huán)境治理的環(huán)境信訪制度對(duì)地方政府環(huán)保人力投入的影響在統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)意義上均不顯著，在環(huán)境績(jī)效考核開始后對(duì)地方政府節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出有顯著的正向影響。充分反映民意的人大、政協(xié)的環(huán)境提案對(duì)環(huán)保人力投入的影響高度顯著，但對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的影響并不顯著。

第三，市場(chǎng)法治環(huán)境的改善顯著減少地方政府的環(huán)保人力投入，但卻促使地方政府撥出更多資源投入到環(huán)境治理支出的其他項(xiàng)目。

第四，東部和中西部地區(qū)的環(huán)境治理模式存在顯著差異。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理人力投入的影響較弱，對(duì)中西部地區(qū)的影響較強(qiáng)；其二，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理財(cái)政投入的影響與中西部地區(qū)截然相反，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的支撐效應(yīng)和環(huán)境績(jī)效的激勵(lì)效應(yīng)在東部地區(qū)更明顯。

二、“官場(chǎng)+市場(chǎng)+公眾”的環(huán)境治理框架

行政發(fā)包制⑧和政治錦標(biāo)賽理論⑨從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角闡釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，周黎安在此基礎(chǔ)上提出“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的中國(guó)增長(zhǎng)理論⑩。本文按照“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論邏輯將其拓展至地方政府的環(huán)境治理，并納入了社會(huì)公眾這一新的主體，演繹出“官場(chǎng)+市場(chǎng)+公眾”三方環(huán)境治理模型框架(見(jiàn)圖1)，這一理論框架包含以下三方面的內(nèi)容。

首先，官場(chǎng)晉升與環(huán)境治理。根據(jù)“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論，地方官員和企業(yè)分別處于官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間，官場(chǎng)的晉升依賴于企業(yè)在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)的取勝——地區(qū)GDP增長(zhǎng)率領(lǐng)先。因此，在缺乏環(huán)境考核或者環(huán)境考核軟約束情況下，追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)弱化甚至擠占地方政府環(huán)境治理的資源投入，這是典型的“多任務(wù)條件下代理人行為的扭曲”。自“十一五”規(guī)劃開始，環(huán)境指標(biāo)開始納入地方官員的政績(jī)考核，這改變了地方官員晉升激勵(lì)的內(nèi)涵——不僅要金山銀山，更要綠水青山。新的晉升規(guī)則無(wú)疑會(huì)促進(jìn)地方政府投入更多資源用于環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，以提升地區(qū)環(huán)境治理水平。同時(shí)，作為污染源的企業(yè)會(huì)受到來(lái)自地方政府的壓力，進(jìn)而改變以往的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)模式，通過(guò)增大環(huán)保投資和采用符合標(biāo)準(zhǔn)的清潔生產(chǎn)模式等方式以應(yīng)對(duì)政府的環(huán)境管制。轄區(qū)內(nèi)企業(yè)相應(yīng)行為的改變最終在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用下，又會(huì)以經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效(污染物排放量和GDP能耗等)的形式反饋給地方政府，進(jìn)而影響官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，并對(duì)其行為造成影響。因此，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在地方環(huán)境治理問(wèn)題上呈現(xiàn)“雙向嵌入”關(guān)系：地方政府官員在晉升壓力下會(huì)主動(dòng)調(diào)整發(fā)展模式，改變環(huán)境治理行為；同時(shí)，相應(yīng)政策會(huì)改變轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與投資行為，企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的績(jī)效最終會(huì)影響官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和環(huán)境狀況)，將政策效果反饋給地方政府，地方政府會(huì)對(duì)自身行為做出相應(yīng)調(diào)整。由此，本文提出假說(shuō)1：環(huán)境績(jī)效納入地方官員晉升考核會(huì)改變地方政府的環(huán)境治理行為，并促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以支撐政府的環(huán)境治理投入。

其次，公眾民聲與環(huán)境治理。近年來(lái)，民眾的聲音和訴求在地方環(huán)境治理中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。因此，本文在原有的政府和企業(yè)的基礎(chǔ)上引入第三個(gè)主體——公眾，這會(huì)對(duì)原有“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式造成沖擊。政府的環(huán)境治理實(shí)際上面臨著信息不對(duì)稱的問(wèn)題，在“十一五”規(guī)劃出臺(tái)后，地方政府有動(dòng)機(jī)鼓勵(lì)公眾更多地參與地區(qū)環(huán)境治理：首先，有利于掌握公眾分散的信息，同時(shí)可以向公眾傳遞政府決策的信息，緩解雙向的信息不對(duì)稱，促進(jìn)政策的順利推行，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；其次，可以提高信息的可競(jìng)爭(zhēng)性，集中民智，促進(jìn)決策的科學(xué)性和民主性。公眾參與環(huán)境治理對(duì)“官場(chǎng)+市場(chǎng)”治理模式有兩方面的影響：一是對(duì)政府的影響，公眾對(duì)環(huán)境治理的參與會(huì)增加政府的壓力，如大眾傳媒的曝光、環(huán)境信訪、人大議案和政協(xié)提案等，這些會(huì)影響政府的環(huán)境治理行為，但地方政府還面臨著其他的考核，如“信訪”指標(biāo)也在地方官員的績(jī)效考核之列，不同目標(biāo)之間的沖突可能會(huì)影響公眾參與環(huán)境治理所發(fā)揮的作用。二是對(duì)企業(yè)的影響，這分為直接影響和間接影響。直接影響是公眾的參與直接影響了企業(yè)的環(huán)保行為，一方面公眾參與會(huì)給企業(yè)帶來(lái)壓力，如大眾媒體對(duì)企業(yè)環(huán)境污染的曝光會(huì)使其聲譽(yù)受到損害，進(jìn)而促進(jìn)其糾錯(cuò)行為；另一方面公眾參與也為企業(yè)提供了激勵(lì)，例如環(huán)保企業(yè)可能更受消費(fèi)者的喜愛(ài)，可以獲得“綠色溢價(jià)”。間接影響是通過(guò)行政干預(yù)機(jī)制，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用行政手段來(lái)監(jiān)督執(zhí)法。據(jù)此，我們提出假說(shuō)2：公眾參與環(huán)境治理會(huì)給政府施加壓力，提升地方政府的環(huán)境治理水平。

再次，市場(chǎng)法治與環(huán)境治理。地方政府和企業(yè)雖然分別受到官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，但是它們和公眾都嵌套在更高層次的制度環(huán)境之中，而在眾多的制度當(dāng)中，市場(chǎng)制度和法治對(duì)地方環(huán)境治理至關(guān)重要。市場(chǎng)法治環(huán)境對(duì)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾均有重要影響：其一，對(duì)政府而言，良好的市場(chǎng)法治環(huán)境有利于敦促政府按照法律法規(guī)行事，促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，提高治理的效率，實(shí)現(xiàn)“善治”，同時(shí)，良好的市場(chǎng)法治環(huán)境有利于規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，進(jìn)而能夠?qū)⒃扔糜诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加就業(yè)的公共資源轉(zhuǎn)移到改善民生等其他方面；其二，對(duì)企業(yè)而言，良好的市場(chǎng)制度有利于提高資源配置的效率，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而健全的法治環(huán)境有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體按照法律法規(guī)行事，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和秩序性；其三，對(duì)社會(huì)公眾而言，良好的法治環(huán)境有利于推動(dòng)公共治理。法律界定了公共治理的范圍，規(guī)定了公共治理的主體，設(shè)定了公共治理的行為方式和監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，可以為公共治理提供制度保障。據(jù)此，本文提出假說(shuō)3：良好的市場(chǎng)法治環(huán)境有利于減少地方政府環(huán)境治理中的人力投入，提高環(huán)境治理的效率，但會(huì)促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)移更多資源投入到環(huán)境治理支出的其他項(xiàng)目。

本文的貢獻(xiàn)有三個(gè)方面：第一，從理論上拓展了周黎安“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模型，納入了公眾參與和制度環(huán)境兩個(gè)因素，發(fā)展出了“官場(chǎng)+市場(chǎng)+公眾”的地方環(huán)境治理理論框架；第二，不同于目前多數(shù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式——環(huán)境規(guī)制怎么影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境質(zhì)量，本文考察績(jī)效考核、市場(chǎng)法治環(huán)境和公眾監(jiān)督在政治錦標(biāo)賽框架下如何影響地方政府的環(huán)境治理行為；第三，本文不僅系統(tǒng)地比較了環(huán)境績(jī)效考核前后地方政府的環(huán)境治理模式的差異，而且研究了在環(huán)境績(jī)效考核開始后，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績(jī)效考核對(duì)地方政府環(huán)境治理的影響，以及兩種考核的交互效應(yīng)。

三、計(jì)量模型與變量

(一)環(huán)境治理模型

根據(jù)“市場(chǎng)+官場(chǎng)+公眾”環(huán)境治理理論分析，地方政府的環(huán)境治理受到經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核、環(huán)境績(jī)效考核、公眾參與和市場(chǎng)法治環(huán)境的四重影響，相應(yīng)的模型如下：

govi,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×t2006+β3marketi,t+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(1)

其中，govi,t為第i個(gè)省第t年反映政府環(huán)境治理的投入型指標(biāo)，rgdpi,t-1為上一年度該地區(qū)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(地區(qū)GDP增長(zhǎng)率減去全國(guó)平均增長(zhǎng)率)，t2006是環(huán)境績(jī)效考核的虛擬變量，因?yàn)?006年環(huán)境績(jī)效開始納入地方政府考核內(nèi)容(2006年及以后值為1，2006年之前為0)，marketi,t反映市場(chǎng)法治環(huán)境，Pi,t反映公眾參與環(huán)境治理的指標(biāo)；Xi,t為控制變量，衡量影響政府環(huán)境治理行為的其他因素，主要包括官員個(gè)人特質(zhì)，影響公眾參與環(huán)境治理的因素以及一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，ηi為地區(qū)固定效應(yīng)，λt為時(shí)間固定效應(yīng)，εi,t是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。系數(shù)β1反映環(huán)境績(jī)效考核開始前經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)于政府環(huán)境治理行為的影響，β1+β2反映環(huán)境績(jī)效考核開始后經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)于政府環(huán)境治理行為的影響，而β2衡量了兩者的差異。向量φ的各個(gè)分量反映公眾參與環(huán)境治理的不同方式對(duì)政府環(huán)境治理行為的影響。

本文還構(gòu)造了相對(duì)環(huán)境績(jī)效指標(biāo)renergyi,t-1(地區(qū)GDP能耗增長(zhǎng)率與全國(guó)平均增長(zhǎng)率之差)替代模型(1)中的環(huán)境考核虛擬變量t2006，進(jìn)而更加精準(zhǔn)衡量相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)政府環(huán)境治理的影響，并借此分析兩種績(jī)效考核之間的交互影響，改進(jìn)模型為：

govi,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×renergyi,t-1+β3renergyi,t-1+β4marketi,t+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(2)

這里，系數(shù)β1表示當(dāng)?shù)貐^(qū)環(huán)境績(jī)效等于全國(guó)平均水平時(shí)(即renergy=0)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效(GDP增長(zhǎng)率)對(duì)環(huán)境治理投入的效應(yīng)；β3表示當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效等于全國(guó)平均水平時(shí)，環(huán)境績(jī)效(GDP能耗下降率)對(duì)環(huán)境治理投入的效應(yīng)；β2表示經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)環(huán)境治理的交互效應(yīng)。其他變量系數(shù)與模型(1)相同。

(二)變量界定及數(shù)據(jù)

1.環(huán)境治理變量：環(huán)保人力投入、環(huán)保財(cái)政支出及其占比

已有文獻(xiàn)主要采用了兩大類指標(biāo)衡量政府的環(huán)境治理：投入型和績(jī)效型。本文目的是探究地方政府的環(huán)境治理行為，因此選擇的是投入型指標(biāo)。學(xué)者多選擇環(huán)境污染治理投資總額作為衡量政府環(huán)境治理投入的指標(biāo)，但是環(huán)境污染治理投資總額所包含的三個(gè)項(xiàng)目(城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資和工業(yè)污染源治理投資)存在統(tǒng)計(jì)范圍上交叉、時(shí)間不一致等問(wèn)題，而且“十一五”期間，政府事權(quán)的實(shí)際環(huán)保投資，僅占實(shí)際環(huán)保投資總額的16.8%，而企業(yè)及其他投資占83.2%。相比之下，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出更能直接體現(xiàn)政府的環(huán)境治理投入，由于該數(shù)據(jù)從2007年開始才有單獨(dú)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，利用節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占比和環(huán)保機(jī)構(gòu)人均環(huán)保財(cái)政支出的數(shù)據(jù)，本文推算了2007年之前的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出數(shù)據(jù)。除此之外，本文還選擇了各地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員總數(shù)作為衡量地方政府的環(huán)境治理行為的另一項(xiàng)指標(biāo)，因?yàn)檎沫h(huán)境監(jiān)管與治理無(wú)疑需要相應(yīng)的人員來(lái)執(zhí)行，地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員的數(shù)量可以作為衡量地方政府環(huán)境監(jiān)管與治理的投入型指標(biāo)。

圖2顯示了全國(guó)及各地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)和節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的變化趨勢(shì)。就地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)而言，2006年之后東部地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員總數(shù)的增速明顯加快，而中部地區(qū)的變化總體較為平緩，兩者的差距不斷變大，西部地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)明顯少于東部地區(qū)和中部地區(qū)，其增速在2011年之后才有顯著變化，其與東部和中部地區(qū)的差距在逐漸縮小。就節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出而言，2006年以后三個(gè)地區(qū)的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增速明顯加快，東部地區(qū)的增速最快，從總量上迅速超過(guò)其他地區(qū)，而中部和西部地區(qū)的增速和總量均較為接近。

2.核心變量：績(jī)效考核、市場(chǎng)法治和公眾參與

本文的核心解釋變量主要包括地方官員的官場(chǎng)考核、公眾訴求與市場(chǎng)法治三大指標(biāo)。

(1)官場(chǎng)考核。官場(chǎng)考核指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效。政治錦標(biāo)賽強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)績(jī)效考核，本文選擇了地區(qū)實(shí)際GDP增長(zhǎng)率與全國(guó)平均增長(zhǎng)率之差rgdpi,t衡量該省的相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，該值越大表明相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效越好。如前所述，本文構(gòu)造了虛擬變量與經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核的交互項(xiàng)rgdpi,t×t2006來(lái)衡量環(huán)境績(jī)效考核對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核所發(fā)揮的環(huán)境治理效應(yīng)的影響。同時(shí)，本文參考齊曄和孫偉增等的研究，選擇地區(qū)GDP能耗增長(zhǎng)率與全國(guó)平均增長(zhǎng)率之差renergyi,t衡量地區(qū)相對(duì)環(huán)境績(jī)效，該值越小(負(fù))表明環(huán)境績(jī)效越好，反之環(huán)境績(jī)效越差。本文還構(gòu)造rgdpi,t×renergyi,t變量來(lái)衡量環(huán)境績(jī)效與經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)境治理的交互影響。

(2)公眾訴求。公眾參與環(huán)境治理有兩個(gè)指標(biāo)，分別是公眾直接參與的環(huán)境信訪數(shù)量lnlvti,t(來(lái)信總數(shù)與來(lái)訪批次之和)以及有關(guān)環(huán)境的人大議案和政協(xié)提案數(shù)量(lnrdzxi,t)。反映公眾民意的人大、政協(xié)環(huán)境提案是公眾參與環(huán)境治理的集中體現(xiàn)，一旦環(huán)境提案通過(guò)并上升到法律層面，就能實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境治理的最終目的。

圖2 各地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)及節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的變化趨勢(shì)(2000—2015年)

(3)市場(chǎng)法治。本文參考樊綱等和王小魯?shù)鹊难芯?，利用中?guó)分省份市場(chǎng)化總指數(shù)來(lái)表示地區(qū)的市場(chǎng)法治環(huán)境marketi,t。市場(chǎng)化和法律制度是環(huán)境治理的重要工具，是政府治理的補(bǔ)充。

3.控制變量：經(jīng)濟(jì)狀況、污染狀況和官員特質(zhì)

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。環(huán)境治理的投入跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相關(guān)，本文用實(shí)際人均GDP(2000年價(jià)格)lngdppci,t衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的百分比衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)scnd_pcti,t。地區(qū)人口規(guī)模跟環(huán)境治理投入關(guān)系密切，本文控制了年末人口密度popdensi,t，同時(shí)控制人口中年輕人(15-64歲)所占的比重prop_yngi,t和公眾受教育程度edui,t來(lái)反映人口的年齡結(jié)構(gòu)和素質(zhì)。除此之外，本文還用地區(qū)移動(dòng)電話用戶數(shù)(lncellphonei,t)來(lái)反映地區(qū)的通信水平和信息的可獲取程度。上述數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和wind數(shù)據(jù)庫(kù)。

(2)環(huán)境污染現(xiàn)狀。本文利用單位GDP污染物排放量來(lái)衡量地區(qū)的環(huán)境污染狀況，單位GDP的工業(yè)煙塵和粉塵排放量(噸/萬(wàn)元)smokei,t、工業(yè)二氧化硫排放量(噸/萬(wàn)元)SO2i,t以及工業(yè)廢水排放量(噸/萬(wàn)元)wateri,t如圖3所示，可以發(fā)現(xiàn)在2006年之后，三種污染物的排放強(qiáng)度顯著下降，尤其是單位GDP二氧化硫排放量下降很快，這可能與環(huán)境績(jī)效考核中設(shè)置了二氧化硫排放量的約束性指標(biāo)密切相關(guān)。

圖3 全國(guó)單位GDP污染物排放量變化趨勢(shì)(2000—2015年)

(3)官員個(gè)人特質(zhì)。地方官員的個(gè)人特質(zhì)會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境治理等方面產(chǎn)生重要影響。本文僅考慮了省委書記的任職年限(tenurei,t)和是否達(dá)到65歲(age65i,t)兩大主要因素，因?yàn)槭∥瘯浀膫€(gè)人特質(zhì)對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為的影響更為顯著。對(duì)于在一年中的1-6月上任的省委書記，本文將該年記為該官員在該省份任職的開始年份；對(duì)于在一年中的7-12月上任的，我們將該年的下一年記為該官員在該省份該職位的開始年份，相應(yīng)的變量也按照這個(gè)方法賦值。省委書記的數(shù)據(jù)來(lái)自Jiang的研究公開的“中國(guó)政治精英數(shù)據(jù)庫(kù)”(CPED)。

本文使用的數(shù)據(jù)取自2000-2015年中國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(不含西藏和港澳臺(tái)地區(qū))的面板數(shù)據(jù)，表1給出了各原始變量(未取對(duì)數(shù)，采用2000年的價(jià)格)的統(tǒng)計(jì)描述。

(三)內(nèi)生性及其處理

模型(1)和(2)是本文的基準(zhǔn)回歸模型，但經(jīng)濟(jì)績(jī)效變量可能存在內(nèi)生性問(wèn)題。首先是相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和政府的環(huán)境治理行為可能存在雙向因果關(guān)系，根據(jù)“官場(chǎng)+市場(chǎng)+公眾”環(huán)境治理模型，政府的環(huán)境治理行為會(huì)受到其經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核結(jié)果的影響，同時(shí)其環(huán)境治理(如放松或強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管等)反過(guò)來(lái)也可能會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)績(jī)效，尤其是那些以高污染工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。本文在模型中選擇了滯后一期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效rgdpi,t-1作為解釋變量，這有利于緩解反向因果關(guān)系問(wèn)題。除此之外，在基準(zhǔn)回歸方程中可能會(huì)遺漏與相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效有關(guān)的變量，如各省(區(qū))的資源稟賦和技術(shù)水平等。

為此，本文使用工具變量法重新估計(jì)基準(zhǔn)回歸模型。不同的被解釋變量選擇不同的工具變量：當(dāng)被解釋變量是地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)lnepeoplei,t時(shí)，選擇滯后兩期的公路“密度”lnroadi,t-2和滯后三期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效rgdpi,t-3作為相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效rgdpi,t-1的工具變量，將工具變量與虛擬變量t2006的交互項(xiàng)作為rgdpi,t-1×t2006的工具變量，將工具變量與相對(duì)環(huán)境績(jī)效renergyi,t-1的交互項(xiàng)作為rgdpi,t-1×renergyi,t-1的工具變量。

公路“密度”roadi,t的定義是該省份公路里程數(shù)(km)除以該省份的行政區(qū)劃面積(萬(wàn)公頃)，這是一個(gè)外部的工具變量，由于公路的建設(shè)往往提前規(guī)劃很多年，很少會(huì)及時(shí)調(diào)整，而且其作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但又與當(dāng)前的環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)之間沒(méi)有直接關(guān)系，滿足外生性的要求。

表1 原始變量的描述性統(tǒng)計(jì)

將滯后三期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效rgdpi,t-3作為工具變量的理由有兩個(gè)：第一，省委書記和省長(zhǎng)的任期通常為3到5年，滯后三期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效可能屬于上一任省委書記任內(nèi)的成果，其會(huì)影響現(xiàn)任的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但又具有一定的外生性；第二，在晉升錦標(biāo)賽模式下，省份領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)平均經(jīng)濟(jì)績(jī)效比其任期內(nèi)某年的經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率對(duì)其晉升發(fā)揮的作用更重要，滯后三期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效會(huì)影響之后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是對(duì)當(dāng)前政府環(huán)境治理行為的影響會(huì)較弱，然而滯后一期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效由于存在心理學(xué)上的“近因效應(yīng)”，會(huì)對(duì)官員的行為造成更大影響。

當(dāng)被解釋變量是節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出lnebudgei,t和環(huán)保預(yù)算占比enbri,t時(shí)，選擇滯后兩期的公眾受教育程度edui,t-2和滯后兩期的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值lngdppci,t-2作為rgdpi,t-1的工具變量，將工具變量與虛擬變量t2006的交互項(xiàng)作為rgdpi,t-1×t2006的工具變量，將工具變量與相對(duì)環(huán)境績(jī)效renergyi,t-1的交互項(xiàng)作為rgdpi,t-1×renergyi,t-1的工具變量。工具變量發(fā)生變化是因?yàn)楣贰懊芏取迸c節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出之間可能存在聯(lián)立性問(wèn)題，因?yàn)閮烧叨际钦?cái)政支出的重要項(xiàng)目，地方政府在決定兩種項(xiàng)目的支出時(shí)面臨著權(quán)衡取舍。因此，我們用滯后兩期的人均GDP替代公路“密度”來(lái)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)潛力，其會(huì)影響之后的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但由于本文已經(jīng)控制了當(dāng)期的人均GDP，滯后兩期的人均GDP對(duì)當(dāng)前的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出影響較小，具有一定的外生性。除此之外，公眾的受教育程度反映了勞動(dòng)力的質(zhì)量，是人力資本的重要內(nèi)容，而人力資本會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生推動(dòng)作用。本文用普通高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)占省份總?cè)丝诘谋戎貋?lái)衡量公眾的受教育程度，而高等學(xué)校的招生人數(shù)雖然受到政府政策的影響，但是也有一定的自主性。因此，滯后兩期的公眾受教育程度會(huì)對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響，但對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)政策沒(méi)有直接影響，具有外生性。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

如前所述，本文選擇各地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員總數(shù)lnepeoplei,t、節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出lnebudgei,t和環(huán)保預(yù)算占比enbri,t作為衡量政府環(huán)境治理投入的三個(gè)指標(biāo)，下面我們將基于虛擬變量模型和連續(xù)變量模型考察(經(jīng)濟(jì)和環(huán)境)績(jī)效考核、市場(chǎng)法治環(huán)境以及公眾參與三大核心因素對(duì)地方政府的環(huán)境治理投入的影響。

(一)環(huán)境考核為虛擬變量的回歸結(jié)果

表2的第1-3列分別是采用LSDV(虛擬變量的最小二乘法)、2SLS(兩階段最小二乘法)和GMM(廣義矩法)對(duì)環(huán)保人力投入模型的估計(jì)結(jié)果，第3-6列是對(duì)環(huán)保財(cái)政投入模型的估計(jì)結(jié)果。Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果表明在1%的顯著性水平下確定為固定效應(yīng)模型，但是，固定效應(yīng)估計(jì)仍不能完全消除核心變量的內(nèi)生性，因此，本文采用針對(duì)內(nèi)生性問(wèn)題的2SLS和GMM估計(jì)模型，也報(bào)告了LSDV法剔除固定效應(yīng)的結(jié)果。表2給出了回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)如下幾個(gè)有趣的結(jié)論：

1.環(huán)境績(jī)效考核制度極大地改變了以GDP增長(zhǎng)率為核心的政治錦標(biāo)賽模式，地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從擠占環(huán)境治理投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹苇h(huán)境治理投入

根據(jù)模型估計(jì)結(jié)果計(jì)算，本文繪制了經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)政府環(huán)境治理投入的偏效應(yīng)。圖4給出2006年前后經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)政府環(huán)境治理投入偏效應(yīng)的變化。在控制其他條件并考慮內(nèi)生性問(wèn)題情況下，2006年前相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效rgdp每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保機(jī)構(gòu)人力投入相應(yīng)地減少約10.2個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后是環(huán)境治理投入的缺失與不足，這印證了周黎安(2007)的觀點(diǎn)——圍繞GDP排名的競(jìng)賽嚴(yán)重?cái)D占了環(huán)境保護(hù)的資源投入，本文將其稱為經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境治理投入的擠占效應(yīng)。環(huán)境績(jī)效考核開始后，相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)保人力投入之間的關(guān)系發(fā)生顯著的變化，交互項(xiàng)rgdp×t2006的系數(shù)0.118，且統(tǒng)計(jì)上高度顯著，表明2006年之后相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保機(jī)構(gòu)人力資源的投入平均增加約1.6個(gè)百分點(diǎn)，本文稱之為支撐效應(yīng)，這意味著高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐環(huán)保人力的高投入。

表2 環(huán)境考核為虛擬變量的回歸結(jié)果

圖4 2006年前后經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)政府環(huán)境治理投入的偏效應(yīng)注：左圖為地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)(取對(duì)數(shù))與滯后一期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系：其中和是表2第二列對(duì)應(yīng)β1和β2的估計(jì)值，c1為表2第二列的常數(shù)項(xiàng)；右圖為節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出(取對(duì)數(shù))與滯后一期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系：其中和是表2第五列對(duì)應(yīng)β1和β2的估計(jì)值，c2為表2第五列的常數(shù)項(xiàng)。

同樣，本文從環(huán)保的財(cái)政支出模型的估計(jì)也發(fā)現(xiàn)類似結(jié)果，2006年前，相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出減少26.5個(gè)百分點(diǎn)；2006年后，相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與財(cái)政環(huán)保支出呈現(xiàn)正相關(guān)，相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保財(cái)政支出平均增加4.9個(gè)百分點(diǎn)。從環(huán)保支出占財(cái)政總支出比例來(lái)看，2006年之前，相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保財(cái)政支出占比下降0.59個(gè)百分點(diǎn)，但是2006年后地區(qū)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保支出比例增加0.15個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)環(huán)保財(cái)政支出的絕對(duì)數(shù)量和占比都上升了。

由此可見(jiàn)，無(wú)論從環(huán)保人力資源還是財(cái)政資源投入角度，中央將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入地方政府績(jī)效考核已經(jīng)開始改變地方的環(huán)境治理，地方政府間的政治錦標(biāo)賽已經(jīng)從唯GDP論英雄，轉(zhuǎn)變到物質(zhì)文明與生態(tài)文明并重。

2.公眾參與環(huán)境治理的效果逐漸顯現(xiàn)，但是不同渠道效果迥異

環(huán)境信訪制度對(duì)地方政府環(huán)保人力投入和財(cái)力投入在統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)意義上均不顯著。充分反映民意的人大、政協(xié)的環(huán)境提案對(duì)環(huán)保人力投入高度顯著，人大、政協(xié)提案每增加1%，環(huán)境機(jī)構(gòu)人力投入增加近0.265%，但對(duì)環(huán)保財(cái)政投入的影響并不顯著。因此，雖然環(huán)境信訪對(duì)地方政府環(huán)境治理的直接影響不是很顯著，但是反映公眾民意的人大、政協(xié)提案已成為地方環(huán)境治理的重要力量。公眾參與內(nèi)容的擴(kuò)充和渠道的擴(kuò)展加快了環(huán)境治理速度與成效，促使公眾從象征參與，到實(shí)質(zhì)參與，再到科學(xué)參與的轉(zhuǎn)變是環(huán)境治理成功與否的重要保障。

3.健康的法治環(huán)境極大減輕環(huán)保人力投入，促使地方政府轉(zhuǎn)移更多資源投入到環(huán)境治理支出的其他項(xiàng)目，是環(huán)境治理的長(zhǎng)治久安之策

環(huán)境治理不僅需要政府“有形手”的直接介入，更需要市場(chǎng)“無(wú)形手”的調(diào)節(jié)和相關(guān)法律制度的威懾。表2的結(jié)果顯示，在控制其他因素的條件下，反映市場(chǎng)化程度和法治環(huán)境的市場(chǎng)化指數(shù)每提高1個(gè)單位，環(huán)保機(jī)構(gòu)的人力投入平均減少10.8%，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出平均增加約5.8%。良好的市場(chǎng)法治環(huán)境使得地方政府治理更加高效，政府與市場(chǎng)關(guān)系也更加健康，這使得地方政府能夠轉(zhuǎn)移更多資源投入到環(huán)境治理支出項(xiàng)目，而非依賴增加環(huán)保人力投入展開環(huán)境治理。從市場(chǎng)化指數(shù)的取值分布看，上海、江蘇、浙江和廣東四個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)化指數(shù)平均值高達(dá)10以上。這意味著，相對(duì)于全國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)的平均值7而言，如果保證其他條件不變，市場(chǎng)化指數(shù)提高3個(gè)單位，相對(duì)應(yīng)是環(huán)境機(jī)構(gòu)人力將少投入33%，環(huán)保財(cái)政支出將增加17.4%。從環(huán)保預(yù)算比例的變化看，市場(chǎng)化指數(shù)每提高1個(gè)單位，環(huán)保預(yù)算比例平均增加0.22個(gè)百分點(diǎn)。因此，營(yíng)造以法治為核心的健康市場(chǎng)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)治久安的基石。

綜上所述，在環(huán)境績(jī)效考核前，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的政治錦標(biāo)賽模式是以環(huán)境治理投入低為特征的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境治理投入表現(xiàn)出鮮明的擠占效應(yīng)；環(huán)境績(jī)效考核顯著地改變了經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)于地方政府環(huán)境治理的擠占效應(yīng)，地方政府開始兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，而且這一模式具有動(dòng)態(tài)性，地方政府會(huì)根據(jù)上一年的經(jīng)濟(jì)績(jī)效決定當(dāng)前的環(huán)境治理行為，假說(shuō)1的支撐效應(yīng)得到證實(shí)。同時(shí)，公眾參與對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為逐漸顯現(xiàn)積極的影響，人大、政協(xié)的環(huán)境議案或提案對(duì)環(huán)保人力投入有顯著影響，但是對(duì)環(huán)保財(cái)力投入的影響并不顯著，環(huán)境信訪對(duì)于地方政府環(huán)保人力和財(cái)力投入的影響不顯著，假說(shuō)2得到證實(shí)。最后，反映市場(chǎng)法治環(huán)境的市場(chǎng)化指數(shù)對(duì)地方政府的環(huán)境治理有顯著的影響，市場(chǎng)法治環(huán)境的強(qiáng)化顯著減少了地方政府在人力上的投入，使得地方政府能夠撥出更多資源投入到環(huán)境治理支出的其他項(xiàng)目，這表明法治建設(shè)和市場(chǎng)化進(jìn)程對(duì)環(huán)境治理的意義重大，假說(shuō)3得到驗(yàn)證。

(二)環(huán)境績(jī)效為連續(xù)型變量的回歸結(jié)果

前面通過(guò)虛擬變量回歸模型發(fā)現(xiàn)環(huán)境績(jī)效考核改變了以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的政治錦標(biāo)賽模式，下面本文將利用連續(xù)型變量——相對(duì)環(huán)境績(jī)效renergyi,t-1(地區(qū)GDP能耗增長(zhǎng)率與全國(guó)平均增長(zhǎng)率之差)替代環(huán)境考核虛擬變量t2006，考察2006年以后(環(huán)境績(jī)效考核開始后)環(huán)境績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的交互影響。表3給出模型(2)的估計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)以下主要結(jié)論：

表3 環(huán)境績(jī)效為連續(xù)型變量的回歸結(jié)果

1.相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)境治理投入的支撐效應(yīng)逐漸超過(guò)擠占效應(yīng)

根據(jù)表3的估計(jì)結(jié)果，當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率等于全國(guó)平均增長(zhǎng)率時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人力投入沒(méi)有顯著影響；當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高對(duì)環(huán)境治理人力投入有支撐效應(yīng)，而當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率高于全國(guó)平均水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高對(duì)環(huán)境治理人力投入表現(xiàn)出擠占效應(yīng)，其大小受到前期相對(duì)環(huán)境績(jī)效的影響。圖5(左)展示了在不同環(huán)境績(jī)效水平下，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的偏效應(yīng)，例如，當(dāng)renergy=-6(GDP能耗增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均水平6個(gè)百分點(diǎn))，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)保人力投入的偏效應(yīng)高達(dá)6.8%；當(dāng)renergy=5(GDP能耗增長(zhǎng)率高出全國(guó)平均水平5個(gè)百分點(diǎn))，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)保人力投入的偏效應(yīng)為-6.4%。這意味著，環(huán)境績(jī)效好，經(jīng)濟(jì)績(jī)效更支撐未來(lái)的環(huán)境治理投入；相反，環(huán)境績(jī)效差，經(jīng)濟(jì)績(jī)效減少未來(lái)的環(huán)境治理投入，表現(xiàn)出擠占效應(yīng)。因此，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)境治理起到支撐效應(yīng)還是擠占效應(yīng)很大程度上取決于前期的環(huán)境績(jī)效水平。在2006-2015年的300個(gè)樣本觀測(cè)值中，有62%的樣本表現(xiàn)出支撐效應(yīng)，特別是，2011-2015年(“十二五”期間)的150個(gè)樣本中，72%的樣本表現(xiàn)出支撐效應(yīng)。由此可推斷，在環(huán)境績(jī)效考核開始后，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升對(duì)環(huán)境治理的支撐效應(yīng)逐漸超過(guò)擠占效應(yīng)，也印證了前面虛擬變量回歸所得結(jié)論。

同樣，從環(huán)保財(cái)政支出模型的估計(jì)也發(fā)現(xiàn)類似結(jié)果：當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率等于全國(guó)平均增長(zhǎng)率時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比沒(méi)有顯著影響；當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高對(duì)環(huán)境治理財(cái)力投入呈現(xiàn)支撐效應(yīng)，例如renergy=-6，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比的偏效應(yīng)分別為16.6%和0.501個(gè)百分點(diǎn)；而當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率高于全國(guó)平均水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高對(duì)環(huán)境治理財(cái)力投入表現(xiàn)出擠占效應(yīng)，例如renergy=5時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地方政府節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比的偏效應(yīng)分別為-19.7%和-0.632個(gè)百分點(diǎn)。

2.相對(duì)環(huán)境績(jī)效對(duì)環(huán)境治理投入顯現(xiàn)出壓力效應(yīng)和激勵(lì)效應(yīng)并存

根據(jù)表3的估計(jì)結(jié)果，當(dāng)?shù)胤较鄬?duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減去全國(guó)平均增長(zhǎng)率)低于1.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)顯著，其大小受經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。圖5(右)展示了在不同經(jīng)濟(jì)績(jī)效水平下，環(huán)境績(jī)效對(duì)政府環(huán)境治理人力投入的偏效應(yīng)，當(dāng)?shù)貐^(qū)GDP增長(zhǎng)率等于全國(guó)平均水平情況下，GDP能耗增長(zhǎng)率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，政府環(huán)保治理人力投入增加2.2%，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出平均增加5.8%，環(huán)保支出占財(cái)政總支出的比例上升0.19個(gè)百分點(diǎn)。環(huán)境績(jī)效的落后會(huì)對(duì)地方官員產(chǎn)生壓力，促使政府加大環(huán)境治理的人力投入。同樣，環(huán)境績(jī)效對(duì)環(huán)境治理行為的影響大小也與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的水平有關(guān)：當(dāng)?shù)胤较鄬?duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效低于1.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)于環(huán)境治理人力投入的壓力效應(yīng)會(huì)更大。

圖5 相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(左)、相對(duì)環(huán)境績(jī)效(右)對(duì)政府環(huán)保人力投入的偏效應(yīng)注:由于地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人數(shù)，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比的估計(jì)結(jié)果較為類似，因此僅以地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人數(shù)(對(duì)數(shù))為例畫圖。

當(dāng)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效高于1.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)政府環(huán)保治理的壓力效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)效應(yīng)，其激勵(lì)強(qiáng)度受到前期相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響，激勵(lì)效應(yīng)分為兩種：第一種是相對(duì)環(huán)境績(jī)效的提高(GDP能耗相對(duì)增長(zhǎng)率下降)會(huì)帶來(lái)環(huán)境治理更大的投入；另一種是相對(duì)環(huán)境績(jī)效的下降會(huì)降低環(huán)境治理投入。例如，當(dāng)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效rgdp=5時(shí)，GDP能耗增長(zhǎng)率每下降(提高)1個(gè)百分點(diǎn)，政府環(huán)保治理人力投入增加(減少)3.8%，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出平均增加(減少)10.7%，環(huán)保支出占財(cái)政總支出的比例上升(下降)0.33個(gè)百分點(diǎn)。

之所以會(huì)出現(xiàn)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效小于1.8時(shí)有壓力效應(yīng)，大于1.8時(shí)有兩種激勵(lì)效應(yīng)的現(xiàn)象，本文推測(cè)這與官員的晉升機(jī)制有關(guān)。當(dāng)某地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效不高時(shí)，需要配合環(huán)境績(jī)效，地方官員才能有更大概率得到晉升。當(dāng)某地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效高時(shí)，可能出現(xiàn)兩種情況：一是“強(qiáng)者愈強(qiáng)”的激勵(lì)效應(yīng)，該地區(qū)前期的環(huán)境績(jī)效好，而且有好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為支撐，地方官員可以在下一期繼續(xù)追求經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)；另一種是“弱者愈弱”的激勵(lì)效應(yīng)，該地區(qū)前期的環(huán)境績(jī)效雖然相對(duì)較差，但是經(jīng)濟(jì)績(jī)效十分突出，地方官員可能無(wú)須依賴環(huán)境績(jī)效，僅憑借優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)績(jī)效即可晉升，因?yàn)榄h(huán)境績(jī)效對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)人晉升的影響沒(méi)有經(jīng)濟(jì)績(jī)效那么顯著，而且加大環(huán)保投入會(huì)占用原本用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)資源，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降速，這對(duì)于仍然處于較低發(fā)展水平的地區(qū)可能影響較大。

在環(huán)境績(jī)效考核開始后，公眾參與對(duì)地方政府的環(huán)境人力投入和財(cái)力投入出現(xiàn)完全不同的結(jié)果：環(huán)境信訪數(shù)量對(duì)環(huán)境機(jī)構(gòu)人力具有微弱的負(fù)向影響，而對(duì)財(cái)力投入具有顯著的正向影響，環(huán)境信訪數(shù)量每增加1%，會(huì)使得環(huán)境機(jī)構(gòu)人力投入下降近0.09%，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出上升0.11%；充分反映民意的人大、政協(xié)的環(huán)境提案對(duì)環(huán)境人力投入有顯著的正向影響，對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的影響為負(fù)，人大、政協(xié)提案每增加1%，會(huì)使得環(huán)境機(jī)構(gòu)人力投入增加近0.23%，使得節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出下降0.1%。

4.良好的市場(chǎng)法治環(huán)境顯著減少了地方政府的環(huán)保人力投入，但對(duì)環(huán)境治理的財(cái)力投入影響不顯著

與前面虛擬變量回歸結(jié)果類似，市場(chǎng)化指數(shù)每提高1個(gè)單位，環(huán)保機(jī)構(gòu)的人力投入平均減少10%左右，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出變化不顯著。這表明良好的市場(chǎng)法治環(huán)境使得地方政府更加高效，能夠通過(guò)減少“冗員”以及減少對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)來(lái)轉(zhuǎn)移更多公共資源投入到節(jié)能環(huán)保支出的其他項(xiàng)目。

綜上，環(huán)境績(jī)效考核開始后，經(jīng)濟(jì)績(jī)效提升對(duì)地方政府環(huán)境治理的支撐效應(yīng)開始顯現(xiàn)，這與2006年之前經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)境治理以擠占效應(yīng)為主形成鮮明對(duì)比，而且隨著環(huán)境績(jī)效的提升，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)環(huán)境治理投入的支撐效應(yīng)更加顯著，假說(shuō)1得到進(jìn)一步證實(shí)。另外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率處于相對(duì)平穩(wěn)的區(qū)域，環(huán)境績(jī)效考核對(duì)環(huán)境治理有顯著的壓力效應(yīng)，但不可忽視的是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率處于高增長(zhǎng)的區(qū)域，環(huán)境績(jī)效對(duì)環(huán)境治理顯現(xiàn)出兩種不同的激勵(lì)效應(yīng)。良好的市場(chǎng)法治環(huán)境極大地降低了地方政府在人力上的投入，使得地方政府能夠更加注重通過(guò)其他途徑開展環(huán)境治理，這進(jìn)一步驗(yàn)證了假說(shuō)2。公眾參與對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為的影響更加積極。環(huán)境信訪對(duì)于地方政府財(cái)力投入有顯著正向影響，人大、政協(xié)的環(huán)境議案對(duì)環(huán)保人力的投入有顯著的正向影響，假說(shuō)3得到進(jìn)一步的證實(shí)。

(三)地區(qū)異質(zhì)性分析

前文我們利用全國(guó)的數(shù)據(jù)分析了地方政府的環(huán)境治理行為，但是東部和中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是不同的，那些處于發(fā)展初期階段的地區(qū)可能仍然采取粗放式的發(fā)展模式，需要激勵(lì)才能改變以往的發(fā)展模式，而那些已經(jīng)進(jìn)入了較高發(fā)展階段的地區(qū)，可能會(huì)自覺(jué)采取更加環(huán)保的增長(zhǎng)方式。因此，為了分析地區(qū)的差異性，我們構(gòu)造了虛擬變量easti,t(等于1表示是東部地區(qū)，否則等于0)，并設(shè)置其與核心解釋變量的交互項(xiàng)，重新估計(jì)了模型(2)，得到如下結(jié)論：

1.經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理人力投入的影響較弱，對(duì)中西部地區(qū)的影響較強(qiáng)

根據(jù)表4的估計(jì)結(jié)果，在東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人數(shù)的偏效應(yīng)較弱，其受前期環(huán)境績(jī)效的影響。當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率等于全國(guó)增長(zhǎng)率時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人力投入有正向影響，但是統(tǒng)計(jì)上并不顯著，而且滯后一期相對(duì)環(huán)境績(jī)效對(duì)偏效應(yīng)的影響微乎其微。同樣，環(huán)境績(jī)效對(duì)地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人數(shù)的偏效應(yīng)也較弱，當(dāng)前期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等于全國(guó)增長(zhǎng)率時(shí)，當(dāng)GDP能耗相對(duì)增長(zhǎng)率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)使得地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人數(shù)下降0.2%，而且經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)偏效應(yīng)的影響也十分微弱。這表明東部地區(qū)環(huán)境治理的人力投入受經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績(jī)效考核的影響較小。相反，中西部地區(qū)對(duì)于經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績(jī)效考核的反應(yīng)則較強(qiáng)，其結(jié)果與全國(guó)層面的結(jié)果較為類似，不再贅述。

2.經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理財(cái)政投入的影響與中西部地區(qū)截然相反，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的支撐效應(yīng)和環(huán)境績(jī)效的激勵(lì)效應(yīng)在東部地區(qū)更明顯

首先，在東部地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地方環(huán)境治理的財(cái)政投入偏效應(yīng)仍然受前期環(huán)境績(jī)效水平的影響，但是環(huán)境績(jī)效越差，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)下一期環(huán)境治理投入的支撐效應(yīng)越強(qiáng)，而環(huán)境績(jī)效越好，支撐效應(yīng)越弱，這與中西部地區(qū)截然相反。例如，當(dāng)renergy=2(GDP能耗增長(zhǎng)率比全國(guó)高2個(gè)百分點(diǎn))時(shí)，在東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的偏效應(yīng)高達(dá)12.8%，表現(xiàn)為支撐效應(yīng)；而在中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的偏效應(yīng)則為-7.1%，表現(xiàn)為擠占效應(yīng)。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占比的估計(jì)結(jié)果較為類似。這表明，東部地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)良性互動(dòng)的階段；而中西部地區(qū)仍然存在“兩極分化”的現(xiàn)象：前期環(huán)境績(jī)效越好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理的支撐作用越明顯；前期環(huán)境績(jī)效越差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理的擠占效應(yīng)越強(qiáng)。

所采集的滲瀝液每次分別取10～20 mL加6 mL濃硝酸進(jìn)行微波消解后對(duì)重金屬砷、汞、鎘、鉻、鎳等指標(biāo)分析；另外分別取150 mL滲瀝液在室溫下6 000 r·min-1離心所得上清液進(jìn)行有機(jī)物組成、總氮、總磷、生化需氧量等指標(biāo)分析；無(wú)菌玻璃瓶采集的水樣直接培養(yǎng)測(cè)定糞大腸菌群。

其次，在東部地區(qū)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的壓力效應(yīng)與激勵(lì)效應(yīng)并存，但是兩種效應(yīng)出現(xiàn)的情況與中西部地區(qū)恰好相反，而且東部地區(qū)以激勵(lì)效應(yīng)為主，中西部地區(qū)以壓力效應(yīng)為主。根據(jù)表4的估計(jì)結(jié)果，當(dāng)?shù)胤较鄬?duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減去全國(guó)增長(zhǎng)率)低于2.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的激勵(lì)效應(yīng)顯著，其大小受前期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響。激勵(lì)效應(yīng)同樣分為兩種：第一種是相對(duì)環(huán)境績(jī)效的提高(GDP能耗相對(duì)增長(zhǎng)率下降)會(huì)帶來(lái)環(huán)境治理更大的投入；另一種是相對(duì)環(huán)境績(jī)效的下降會(huì)降低環(huán)境治理投入。當(dāng)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效高于2.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)顯著，其大小受經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。但是，在2006-2015年110個(gè)東部地區(qū)樣本中，僅有17個(gè)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效高于2.8，因此環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理主要表現(xiàn)為激勵(lì)效應(yīng)。環(huán)境績(jī)效對(duì)中西部地區(qū)的影響類似于全國(guó)層面回歸的結(jié)果，當(dāng)?shù)胤较鄬?duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減去全國(guó)增長(zhǎng)率)低于1.7時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)顯著，當(dāng)其高于1.7時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的激勵(lì)效應(yīng)顯著。并且在2006-2015年190個(gè)中西部地區(qū)樣本中，僅有72個(gè)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效低于1.7，因此，環(huán)境績(jī)效對(duì)中西部地區(qū)的環(huán)境治理主要表現(xiàn)為壓力效應(yīng)。

表4 地區(qū)差異性分析結(jié)果

東部和中西部地區(qū)的差異可能和其發(fā)展階段有關(guān)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，技術(shù)水平不高，發(fā)展經(jīng)濟(jì)滿足廣大人民群眾的基本需求為主要任務(wù)，因此可能會(huì)采取犧牲環(huán)境的粗放式發(fā)展模式，而東部地區(qū)已處于較高的發(fā)展階段，追求高質(zhì)量發(fā)展成為主要基調(diào)。

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

盡管我們已經(jīng)對(duì)前文所使用的工具變量的外生性進(jìn)行了論述以及檢驗(yàn)，但是工具變量可能仍然無(wú)法滿足完美的外生性假定。因此，在本部分我們利用Conley等人提出的近乎外生工具變量法對(duì)模型(1)進(jìn)行重新估計(jì)。按照排除性約束假定，工具變量不會(huì)出現(xiàn)在模型(1)中，即模型(3)中θ1=θ2=θ3=θ4=0，模型(4)中π1=π2=π3=π4=0，而Conley等人放松了這一假定，對(duì)于任意k允許θk或πk在[-δk,δk]范圍內(nèi)變動(dòng)，其中δk≥0，在此基礎(chǔ)上估計(jì)模型(3)和模型(4)，可以得到各變量估計(jì)系數(shù)的置信區(qū)間。該方法可以有效地解決工具變量非完全外生的問(wèn)題，已得到眾多學(xué)者的應(yīng)用。

lnepeoplei,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×t2006+β3marketi,t+θ1lnroadi,t-2+θ2lnroadi,t-2×t2006+θ3rgdpi,t-3+θ4rgdpi,t-3×t2006+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(3)

lnebudgeti,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×t2006+β3marketi,t+π1edui,t-2+π2edui,t-2×t2006+π3lngdppci,t-2+π4lngdppci,t-2×t2006+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(4)

本文利用近乎外生工具變量法，對(duì)δk進(jìn)行了不同的假設(shè)，并在此基礎(chǔ)上估計(jì)了模型(3)和模型(4)，表5和表6分別匯報(bào)了當(dāng)被解釋變量是地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)和節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比時(shí)，內(nèi)生解釋變量rgdpi,t-1和rgdpi,t-1×t2006的系數(shù)β1和β2取值的90%置信區(qū)間。

表5 地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果

當(dāng)被解釋變量是節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比時(shí)，我們同樣首先假定對(duì)于任意k，δk=0，得出表6第1行的結(jié)果，這與運(yùn)用兩階段最小二乘法(2SLS)估計(jì)模型(1)得出的結(jié)果相同。由于lngdppci,t-2取了對(duì)數(shù)，我們?cè)谥蟮臏y(cè)試中，δ1和δ2的取值幾乎總大于δ3和δ4的取值。我們接下來(lái)通過(guò)假定所有工具變量對(duì)于被解釋變量的影響大小相同，彈性均為0.01，得到的置信區(qū)間(第二行)略大于工具變量完全外生的結(jié)果。之后我們?cè)试S工具變量對(duì)于被解釋變量有更大的影響，得出了第三行的結(jié)果，能夠發(fā)現(xiàn)β1的估計(jì)仍然為負(fù)，β2的估計(jì)仍然為正。

綜上，雖然我們放松了工具變量完全外生性的假定，但是前文的核心結(jié)果沒(méi)有發(fā)生變化。這表明我們的結(jié)論是穩(wěn)健的。雖然對(duì)于δk的部分取值，本文得出了較寬的置信區(qū)間，這是因?yàn)槲覀儧](méi)有充分利用工具變量系數(shù)的分布的信息，根據(jù)Conley等人的研究結(jié)果，如果正確選擇了系數(shù)的分布，可以得到更窄的置信區(qū)間，這有待進(jìn)一步的研究。

表6 節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出及其占比作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果

六、主要結(jié)論與政策涵義

本文運(yùn)用2000-2015年中國(guó)省級(jí)層面的面板數(shù)據(jù)，基于三方共治的環(huán)境治理模型，分別利用固定效應(yīng)模型和工具變量法估計(jì)了績(jī)效考核、市場(chǎng)法治以及公眾參與對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響，并利用近乎外生工具變量法進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)：

環(huán)境績(jī)效納入地方政府考核顯著地改變了以GDP增長(zhǎng)率為核心的政治錦標(biāo)賽模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方環(huán)境治理投入的擠占效應(yīng)逐漸變?yōu)橹涡?yīng)。2006年及以前經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保機(jī)構(gòu)人力投入相應(yīng)地減少約10.2個(gè)百分點(diǎn)，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出減少26.5個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保財(cái)政支出占比下降0.59個(gè)百分點(diǎn)；2006年之后經(jīng)濟(jì)績(jī)效每提高1個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保機(jī)構(gòu)人力資源的投入平均增加1.6個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保財(cái)政支出平均增加4.9個(gè)百分點(diǎn)，環(huán)保支出比例增加0.15個(gè)百分點(diǎn)。因此，政治錦標(biāo)賽競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)的變化導(dǎo)致地方政府間圍繞GDP增長(zhǎng)率的競(jìng)賽從擠占與弱化環(huán)境治理轉(zhuǎn)變到支撐與促進(jìn)環(huán)境治理的投入。

環(huán)境績(jī)效考核開始后，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的支撐效應(yīng)逐漸超過(guò)擠占效應(yīng)，其程度取決于前期的環(huán)境績(jī)效水平；環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)與激勵(lì)效應(yīng)并存，其大小受前期經(jīng)濟(jì)績(jī)效水平的影響。首先，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的影響表現(xiàn)為支撐效應(yīng)和擠占效應(yīng)，當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率等于全國(guó)平均增長(zhǎng)率時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)人力投入沒(méi)有顯著影響；當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高對(duì)環(huán)境治理人力投入有支撐效應(yīng)，當(dāng)GDP能耗增長(zhǎng)率高于全國(guó)平均水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高對(duì)環(huán)境治理人力投入有擠占效應(yīng)，其大小受到前期相對(duì)環(huán)境績(jī)效的影響。這意味著，環(huán)境績(jī)效好，經(jīng)濟(jì)績(jī)效更支撐下一期的環(huán)境治理投入；相反，環(huán)境績(jī)效差，經(jīng)濟(jì)績(jī)效減少下一期的環(huán)境治理投入，表現(xiàn)出擠占效應(yīng)。其次，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府的環(huán)境治理表現(xiàn)為壓力效應(yīng)和激勵(lì)效應(yīng)。當(dāng)?shù)胤较鄬?duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減去全國(guó)增長(zhǎng)率)低于1.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)地方政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)顯著，其大小受經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。當(dāng)相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效高于1.8時(shí)，環(huán)境績(jī)效對(duì)政府環(huán)境治理的壓力效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)效應(yīng)，其激勵(lì)強(qiáng)度受到前期相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響，激勵(lì)效應(yīng)分為兩種：第一種是相對(duì)環(huán)境績(jī)效的提高(GDP能耗相對(duì)增長(zhǎng)率下降)會(huì)帶來(lái)環(huán)境治理更大的投入；另一種是相對(duì)環(huán)境績(jī)效的下降會(huì)降低環(huán)境治理投入。

公眾參與環(huán)境治理在一定程度上能夠促進(jìn)地方政府的環(huán)境治理行為，但是不同的參與途徑所起到的作用不同。作為公眾參與環(huán)境治理的環(huán)境信訪制度對(duì)地方政府環(huán)保人力投入在統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)意義上均不顯著，在環(huán)境績(jī)效考核開始后對(duì)地方政府的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出有顯著的正向影響，相應(yīng)彈性值為0.11。充分反映民意的人大、政協(xié)的環(huán)境提案對(duì)環(huán)保人力投入高度顯著，人大、政協(xié)提案增加1%，環(huán)境機(jī)構(gòu)人力投入增加近0.265%，但對(duì)環(huán)保財(cái)政投入的影響并不顯著。

市場(chǎng)法治環(huán)境能顯著減少地方政府的環(huán)保人力投入，并促使地方政府撥出更多資源投入到環(huán)境治理支出的其他項(xiàng)目。反映市場(chǎng)化程度和法治環(huán)境的市場(chǎng)化指數(shù)每提高1個(gè)單位，環(huán)保機(jī)構(gòu)的人力投入平均減少10.8%，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出平均增加約5.8%。

東部和中西部地區(qū)的環(huán)境治理模式存在顯著差異。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理人力投入的影響較弱，對(duì)中西部地區(qū)的影響較強(qiáng)；其次，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效對(duì)東部地區(qū)環(huán)境治理財(cái)政投入的影響與中西部地區(qū)截然相反，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的支撐效應(yīng)和環(huán)境績(jī)效的激勵(lì)效應(yīng)在東部地區(qū)更明顯。

本文對(duì)于打開地方政府環(huán)境治理的“黑箱”，剖析我國(guó)環(huán)境治理機(jī)制的內(nèi)核具有一定的啟示意義。通過(guò)對(duì)地方官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的修改，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政治錦標(biāo)賽模式也能夠促進(jìn)地方政府的環(huán)境治理行為。但是要看到，這種改革也有負(fù)面作用，隨著考核內(nèi)容的逐漸增多，指標(biāo)體系的愈發(fā)復(fù)雜，激勵(lì)效果將隨之降低，而且給定地方政府資源和注意力的有限性，各地區(qū)不同的區(qū)位特征，以及地方領(lǐng)導(dǎo)人的施政偏好，不同地區(qū)可能在眾多考核項(xiàng)目中做出不同的權(quán)衡取舍，進(jìn)而影響政策的實(shí)際效果。更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方法是營(yíng)造良好的市場(chǎng)法治環(huán)境，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，同時(shí)讓社會(huì)公眾更多地參與地方環(huán)境治理，使其發(fā)揮更大的作用，例如更好地發(fā)揮人大和政協(xié)在監(jiān)督與問(wèn)責(zé)地方官員上的職能，鼓勵(lì)社會(huì)公眾更多地參與政府決策，政府在決策過(guò)程中更多地吸納民意，并增強(qiáng)大眾傳媒對(duì)于地方政府和企業(yè)的監(jiān)督作用等。

雖然本文主要探討的是地方政府的環(huán)境治理，但是本文提出的“官場(chǎng)+市場(chǎng)+公眾”環(huán)境治理模型蘊(yùn)含了地方政府、企業(yè)和公眾的互動(dòng)關(guān)系，地方政府的環(huán)境治理、企業(yè)的環(huán)保投資和公眾參與環(huán)境治理三者的互動(dòng)關(guān)系將是未來(lái)一個(gè)重要的研究方向。

注釋

②方穎、郭俊杰：《中國(guó)環(huán)境信息披露政策是否有效：基于資本市場(chǎng)反應(yīng)的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第10期。

③B. Holmstrom, “Moral Hazard in Teams,”BellJournalofEconomics, vol.13, no.2,1982, pp.324-340;A. Shleifer, “A Theory of Yardstick Competition,”RANDJournalofEconomics, vol. 16, no.3, 1985, pp.319-327.

④H. B. Li and L. A. Zhou, “Political Turnover and Economic Performance: The Disciplinary Role of Personnel Control in China,”JournalofPublicEconomics, vol. 89, no. 9,2005, pp.1743-1762;Y. Yao and M. Y. Zhang, “Subnational Leaders and Economic Growth: Evidence from Chinese Cities,”JournalofEconomicGrowth, vol. 20, no. 4,2015, pp.405-436.

⑤周黎安、陶婧：《官員晉升競(jìng)爭(zhēng)與邊界效應(yīng)：以省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例》，《金融研究》2011年第3期;喬坤元、周黎安、劉沖：《中期排名、晉升激勵(lì)與當(dāng)期績(jī)效：關(guān)于官員動(dòng)態(tài)錦標(biāo)賽的一項(xiàng)實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》2014年第3期。

⑦韓超、張偉廣、單雙：《規(guī)制治理、公眾訴求與環(huán)境污染——基于地區(qū)間環(huán)境治理策略互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2016年第9期;吳建南、徐萌萌、馬藝源：《環(huán)?？己恕⒐妳⑴c和治理效果：來(lái)自31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的證據(jù)》，《中國(guó)行政管理》2016年第9期。

⑧周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。

⑩周黎安：《“官場(chǎng)+市場(chǎng)”與中國(guó)增長(zhǎng)故事》，《社會(huì)》2018年第2期。