監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題

賀雪峰 鄭曉園

(1.武漢大學 社會學院, 湖北 武漢 430072； 2.華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074)

農村基層治理有兩個特點，一是情況復雜，二是事務瑣碎。情況復雜包括兩個方面：第一個方面是基層的事務往往都是糾纏在一起的，剪不斷，理還亂；第二個方面則是中國農村不同地區(qū)差異很大，每個地區(qū)都有每個地區(qū)的特殊性，就使得整個中國農村基層治理要面對各種復雜的情況。事務瑣碎是指，基層治理往往要與具體的人打交道，處理具體的事情，這些事情有很強的偶發(fā)性、特殊性、季節(jié)性以及臨時性，細小瑣碎，還可能很微妙，涉及情理法力、人情世故等各種難于言說的方面，與這些人和事打交道，往往需要一事一議，特殊處理。實際上，具體問題具體分析，特殊情況特殊處理，本應就是基層治理的特點。

基層治理如何規(guī)范化和現代化？如何更加公正和治理有效？如何更能為國家治理體系與治理能力現代化奠定最基本的基礎，其中的一個重要措施就是監(jiān)督下鄉(xiāng)，從而將基層治理深度納入國家治理體系里面來。其結果就是監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇基層治理，并因此引發(fā)基層治理中的特殊難題。

本文擬通過五個部分來討論監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題。第一部分介紹監(jiān)督下鄉(xiāng)的概況，第二部分討論監(jiān)督下鄉(xiāng)的實質，第三部分討論基層治理的特征，第四部分討論監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的內在邏輯，最后是小結。

一、監(jiān)督下鄉(xiāng)的由來

檢查、監(jiān)督、考核，一直都是國家對基層進行控制的主要手段。傳統(tǒng)時期，雖然有“皇權不下縣”的說法，基層社會自治程度很高，國家仍然要編戶齊民，不僅從農村收取稅賦，而且要承擔對超出自治范圍事務的管理。近代以來，國家對農村社會的汲取增加了，國家通過類似包稅制的方法來提取資源，之前農村社會中的保護型經紀逐步被掠奪型經紀所替代，國家對基層的監(jiān)督力所不及，基層治理出現了內卷化。中華人民共和國成立以后，國家在農村基層設立了完善的基層組織，人民公社時期更是建立了政社合一、三級所有、隊為基礎的基層治理框架。國家借人民公社體制從農村獲取大量用于工業(yè)原始積累的資本，同時將農民組織起來共同生產，建設基礎設施，通過民辦教師、赤腳醫(yī)生制度大幅度提高了農村教育和醫(yī)療水平，改變了中華人民共和國成立前農村基層治理中出現的嚴重內卷化。人民公社是自治的，又受到國家嚴格計劃控制，政治上和組織上的監(jiān)督是很嚴格的。分田到戶以后，人民公社解體，農民獲得了生產自主權，人民公社時期通過集體可以順利完成的國家汲取任務，變成村干部面對一家一戶分散農戶的稅費收取，共同生產費用收取也變得困難，計劃生育工作更是困難，這個時期“收糧派款、刮宮引產”成為“天下第一難”任務，國家對村干部的考核主要表現為村干部有沒有能力完成“天下第一難”的“收糧派款、刮宮引產”任務。沒有能力完成任務的村干部被有能力且愿意完成任務的村干部所替代，這些有意愿且有能力完成任務的村干部往往是孔武有力的狠人，村莊治理也一度普遍出現了由“好人治村”向“狠人治村”甚至“惡人治村”的轉變，惡人希望借完成收糧派款任務來同時獲取個人利益，“惡人治村”在很短時間就造成了干群關系的全面緊張，村級債務的惡性膨脹和農民負擔問題的惡化，村級治理再次出現了中華人民共和國成立前的內卷化①。

2006年國家取消了農業(yè)稅，政策設計農村公共品主要通過“一事一議”來供給，就是說，國家不再從農村汲取資源，村級治理主要解決村莊公共品供給，維持基本生產生活秩序。國家與農民之間的關系變得懸浮起來②。問題是，村莊內生供給公共品實踐效果不好，全國僅有很少地方農村可以真正開展“一事一議”來供給基本公共品③，農村生產生活基本秩序維系變得困難。國家因此開始主要通過項目制向農村提供基本公共品(基礎設施和公共服務)。很快，得益于工業(yè)化的成功，國家向農村輸入資源快速增長，最近幾年，國家每年惠農資金已達2萬億。

村級治理中，當國家主要通過村級組織來汲取資源，并主要依靠農民內生力量來維持村莊基本生產生活秩序時，村級組織與村民的關系就一定是焦點性的，因為無論是國家汲取的資源還是村莊公共品建設所需要的資源，都來自村莊內部，都要由村民承擔。每個村民承擔多少？按什么規(guī)則來分擔？如何分擔？若有釘子戶不愿分擔怎么辦？貧困戶是否要減免？公共品供給順序如何？這些問題都會在村莊內引發(fā)激烈討論，村干部必須要讓村民形成共識，因為沒有共識的強制難以在村莊熟人社會中持續(xù)。當然，人民公社是一項特殊制度安排，這個制度的核心是通過將農民組織起來，國家直接與集體打交道，從集體中提取糧食，雖然個別村莊也存在瞞產私分，絕大多數農村集體卻不可能隱瞞得了。人民公社以外的任何時期，國家通過村級組織與一家一戶農戶打交道，國家提取的資源及村莊建設所用公共事業(yè)經費都要由農民承擔，涉及農民切身利益，農民就必然會關切，就一定要有說法，就因此形成了基于農民共識的自治，這個自治甚至可能還是民主的。實際上，民主就起源于納稅的同意權④。也只有絕大多數農民都認為繳納稅費是合理的，村干部才能和才敢借國家權力向試圖不繳納稅費的釘子戶采取強制措施，這樣的強制措施也才可能有效。

取消農業(yè)稅以后，國家不僅不再向農民收稅，而且向農村轉移越來越多資源，其中大部分資源以項目制的形式由“條條”來建設。“條條”的項目最終要在村莊落地，如何讓項目順利落地，就需要有村干部協助，甚至需要村干部籌集部分項目配套資源。村干部工作情況好壞對于項目落地有直接影響。

除項目以外，國家還有大量惠農資金轉移到農村，這些資金能否安全、有效、準確、及時轉移到目標人群，達到國家意圖，村干部作用就很大。搞不好，項目落地以及資源下鄉(xiāng)達不到應有效果，反而引發(fā)輿情，其中最典型的是一個時期農村低保亂象。實際上，由河南鄧州最早創(chuàng)造出的“四議兩公開”制度，其主要目的就是為了解決低保指標分配、發(fā)展黨員和農村危房指標分配而來的。

大量國家資源下鄉(xiāng)了，這些資源使用是否到位，是否規(guī)范，是否有效，就需要有越來越多自上而下的監(jiān)督下鄉(xiāng)、檢查下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)和考核下鄉(xiāng)。伴隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)，中國基層治理迎來了一個巨變時期。

二、監(jiān)督下鄉(xiāng)的表現

監(jiān)督下鄉(xiāng)一直有。傳統(tǒng)時期的監(jiān)督下鄉(xiāng)，主要是民不告官不究，基層治理不出事，上級一般不追查。當前時期的檢查、監(jiān)督、考核，則成為基層治理的常規(guī)活動，深刻影響和塑造著基層治理的面貌。

最早的監(jiān)督下鄉(xiāng)試圖通過調動村莊內部力量，對村級權力進行監(jiān)督，主要表現有兩種：一種是河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”，一種是浙江武義發(fā)明的“村務監(jiān)督委員會”。無論是“四議兩公開”還是“村務監(jiān)督委員會”，這種監(jiān)督都主要靠村莊內生力量，通過規(guī)范程序與分權制衡來防止村級權力在分配資源上的濫用，而村級權力分配的資源主要是且越來越是國家轉移而來的資源，也正因此，國家也越來越多地介入到村級權力規(guī)范和程序的要求和對村級權力分權制衡的要求上來，其中影響比較大的是浙江寧?！按寮墮嗔η鍐?6條”，對村級權力如何規(guī)范行使進行了細致的程序規(guī)范。最重要的是，國家開始按規(guī)范對村級權力運轉提出要求，如果村級權力運轉中出現問題，首先查規(guī)范與程序，程序違規(guī)，即使做好事也不行，一旦出問題，程序是要被追查的重點。

取消農業(yè)稅后，農村公共品內生供給基本解體，國家開始為農村提供基本公共品，比如鄉(xiāng)村公路修建、土地整理、水利建設，其中一段時間搞過“以獎代補”，試圖調動村莊內的資源，只是效果不好。隨著國家財政能力的迅速增強，國家對農村的投入迅速增加，除了基礎設施建設以外，社會保障方面的投入也迅速增加，比如農村低保制度的建立和完善，農村新型合作醫(yī)療等制度的建立與完善，農村基本養(yǎng)老保險、農村特困群體救助制度的逐步完善等，其中農村低保支持力度由2008年大約每人每月50元，增加到現在的500元左右，農村新型合作醫(yī)療加國家補助由2003年的每人補助10元增加到目前的520元。國家提出城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，進一步加大了國家資源向農村的轉移支付力度。

在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的驅動下，以黨群服務中心建設為代表的各種公共服務向村莊延伸，農村社會內部的管理也越來越納入到國家層面，典型表現是網格下鄉(xiāng)和市長熱線下鄉(xiāng)。國家通過網格更細密地將觸角延伸到村莊，村民也可以通過市長熱線更便捷地向上級反映訴求。

國家惠農力度迅速增大，各種惠農政策層出不窮，各種惠農資金迅速增加，到目前為止，國家每年惠農資金超過2萬億元，相當于農民人均三千元左右。最近全國正在推進的農村人居環(huán)境整治和改廁運動，不僅進村而且已經入戶，深深地介入到了農村社會內部。最大規(guī)模、最為深刻的國家行動則是持續(xù)多年的農村精準扶貧，成為一個時期以來大部分中西部地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的主要工作，深刻地影響了地方治理和村級治理，甚至深刻地影響了農村社會與治理生態(tài)。

隨著資源下鄉(xiāng)而來的必然是規(guī)范下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)。如前所述，監(jiān)督下鄉(xiāng)之初表現為“四議兩公開”和“村務監(jiān)督委員會”等村級權力運轉的規(guī)范化，很快，國家權力就更加全面、深刻、細密地介入到對村級治理的監(jiān)督中來。

傳統(tǒng)時期，村級治理能順利完成任務就可以了，監(jiān)督主要是對結果的監(jiān)督，對任務完成情況的監(jiān)督。隨著越來越多國家資源下鄉(xiāng)，國家對村級治理的監(jiān)督不僅包括結果的監(jiān)督，而且越來越要求資源落地和使用過程中的規(guī)范與程序，也就越來越變成對規(guī)范和程序的監(jiān)督。典型的監(jiān)督方式有如下幾種：

規(guī)范與程序。最典型也最重要的監(jiān)督是對規(guī)范和程序的要求，比如前述浙江寧海的“村級權力清單36條”，對幾乎所有涉及村級權力運用的規(guī)范和程序都進行了細致規(guī)定，村級權力必須按此規(guī)范和秩序運作，否則就是違規(guī)。規(guī)范和程序要求當然不只是形式，還要每一步都留下痕跡，即辦事留跡。當然，也有簡化程序和規(guī)范的情況，但是，第一，如果出現爭議，凡是簡化的程序都會變成問題，第二，萬一權力行使出現偏差，若沒有辦法通過痕跡來證明權力是嚴格按程序和規(guī)范行使的，上級在追查責任時就會“罪加一等”。反過來，村級權力行使中，無論將來是否會有爭議或權力運作出現偏差，他們都會嚴格按程序和規(guī)范來行使，并盡可能留下痕跡，萬一出現問題，也可以以此證明自己是按規(guī)范辦事。出了問題，只要有一個步驟沒有按規(guī)范來，村級權力就會被“罪加一等”，為防止“罪加一等”，無論多么不合理，村級權力都會傾向在權力行使的每個環(huán)節(jié)都嚴格按要求來并且要留下證據，這個嚴格按要求來和留下證據，就會在很多具體事情的辦理上不合情理且不合時宜，大量資源都被耗在了其實無用的程序和留痕上了。

群眾滿意。國家向農村轉移大量惠農資源，目的是惠農，惠農的目的是提高農民的獲得感，讓農民滿意。如何讓農民滿意？消極的農民滿意是“大事、小事不出村”，村莊社會秩序良好，村莊有解決內部問題的能力，其中典型是“楓橋經驗”。一個村莊總有矛盾內部不能解決，不斷有群眾到上級部門上訪告狀，這個村級治理肯定是問題很多的，群眾是不滿意的。積極的農民滿意即村干部工作是否讓村民有獲得感以及是否滿意。比如，村干部是否有能力及意愿為村民服務，是否積極工作，是否關心群眾并解決群眾生產生活中的困難，是否熱心調解村莊糾紛，以及是否積極向上級爭取資源，積極發(fā)展集體經濟，從而增加農民的福利。

滿意度的監(jiān)督，除了上級部門通過各種方式直接考核村民滿意度以外，還有兩個常用的辦法：一是上級要求村一級建便民服務中心，為農民提供各種便民窗口服務；二是通過市長熱線讓農民反映訴求，解決問題。

廉政監(jiān)督員。當前全國幾乎所有行政村都設立了村務監(jiān)督委員會，村務監(jiān)督委員會主任一般兼任村紀委委員，或一般由村紀委委員兼任監(jiān)督委員會主任。有的地方進一步以村級廉政監(jiān)督員來代替監(jiān)督委員會。廉政監(jiān)督員與監(jiān)督委員會的主要差異在于，監(jiān)督委員會只是對村兩委權力進行監(jiān)督制衡，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委之間是指導與被指導關系；廉政監(jiān)督員則變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委在村一級的代表，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)來監(jiān)督村干部及所有黨員，從而真正做到了監(jiān)督“最后一公里”的全覆蓋。

村級巡視。為了解決巡視“最后一公里”的難題，全國巡視實踐也對村級權力進行五年一次的巡視，以試圖及時通過巡視發(fā)現問題，再通過問題通報讓村級組織及時改正錯誤，解決問題。

千分制。當前時期，國家對村級治理的監(jiān)督，除了諸如黨委和特定部門以外，幾乎所有部門都會安排任務到村，并對村級組織完成任務情況進行檢查、監(jiān)督、評級打分。嚴厲的檢查監(jiān)督是一票否決的，一票否決的項目很多，比如黨建、環(huán)保、信訪、扶貧、安全生產等，其他各個部門的工作也要安排到村并檢查、監(jiān)督、評級打分。目前比較流行的是千分制，幾乎所有上級部門都會想方設法在千分制里面留下打分權。筆者調研過的一個東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，千分制量表中共有36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門有單獨的打分項目和打分權，高的有幾十分，低的也有兩三分。

所有這些進入千分制的部門每年都會布置任務，提出要求，進行檢查，然后評級打分。有的部門要求比較虛，但村部必須要有標牌，有場所，有活動記錄，不然就是想打分也沒有依據。因此，在村部辦公室掛著各種招牌，村干部必須制造出各種記錄。還有一些雖然是虛的，部門卻會提出很實的任務，比如共青團要求村部每個月都組織全村團員進行線上學習，不僅要線上學習，還要打卡，還要完成作業(yè)，做好記錄。在村莊年輕人都已外出，村級團組織活動虛化的情況下面，村干部就只能每月安排專人代替團員打卡學習。上級團委為防止村干部作弊，就會設置各種防作弊的辦法，村干部為了得分，也就只能斗智斗勇，花費更多時間精力來應付上級團委要求。再比如婦聯要求每年有多少婦女培訓任務，也是要進行檢查的，村部也就只能應付。

千分制中，除了常規(guī)任務以外，還有創(chuàng)建任務，獲得上級部門表彰的創(chuàng)建是加分項。為獲得上級部門表彰，村級組織就要想方設法去迎合上級，與上級有關部門共同攜手做一些形式主義的“創(chuàng)建”工作。

對于一票否決的項目，村一級應對上級監(jiān)督檢查就更是如臨大敵，每個細節(jié)都不敢馬虎。

這樣一來，在當前基層治理中，許多部門都有權向村部布置任務，進行檢查、監(jiān)督、評級打分，甚至一票否決。上級部門為了顯示部門重要性和推卸責任，所有任務的布置都會提高要求，所有懲罰措施都最嚴格，所有監(jiān)督檢查即使搞形式也是頂格要求，村級組織就必須將所有注意力集中到迎合上級上來，他們依據上級頂格要求來做工作，做材料，這些工作是否合乎本村實際則不重要。至于本村真正重要的工作，只要上級不考核、監(jiān)督、檢查，村干部就不愿意也沒有時間、精力去管。他們甚至沒有時間去了解村民意愿和與群眾打交道。

村干部不了解村民訴求，群眾不滿意，這也是不行的。因此，千分制中專門留出200分來考核群眾滿意度，由第三方測評。這樣一種第三方對群眾滿意度的測評看起來將村民當作了主體，實際上卻是讓農民成了被服務的客體、村級治理中的客體，這是本末倒置了。第三方測評的農民滿意度往往不準確，偏差很大，關鍵是往往只是表面訴求而未能真正將農民當作自己建設自己美好生活的主體。

無處不在、頂格要求、所有部門同時進行、硬軟兼施的對村級治理的監(jiān)督，是與取消農業(yè)稅后國家大量惠農資源下鄉(xiāng)同時發(fā)生的，并深刻地影響了當前的村級治理，也造成了當前村級治理與傳統(tǒng)時期的根本性差異。

對村級權力的監(jiān)督并非現在才有。只要是權力，就一定會有監(jiān)督，不然權力就會膨脹、出問題。不過，當前的監(jiān)督下鄉(xiāng)與傳統(tǒng)時期的是根本不同的。簡單小結幾點如下：

傳統(tǒng)時期，國家對村級治理的要求主要是完成特定的、有限的任務，并且往往是通過運動式的方式來調動村級組織完成有一定難度的上級任務。當前則是村部幾乎所有事務甚至便民服務都是由國家要求且必須按國家規(guī)定的程序和規(guī)范去做。傳統(tǒng)時期村級組織只完成有限任務，而當前時期村級組織幾乎要完成無限任務，且大量國家布置下來的任務甚至村民滿意度都是有一票否決的。傳統(tǒng)時期相對單純的國家任務與當前幾乎無限的國家任務形成了鮮明對照。

傳統(tǒng)時期，國家主要要求基層完成國家硬任務尤其是收糧派款的汲取任務，當然也有階段性的比如“計劃生育”任務等，現階段國家則要求村級治理完成各種相對較軟任務，比如黨建、團建，再比如便民服務等。硬任務相對比較容易考核，軟任務主要看文字材料；表面上看硬任務更難完成，實際上軟任務更難達到高標準、高要求。傳統(tǒng)時期國家向村級下達任務僅僅是通過一個相對集中的權力部門，現在國家向村級組織下達任務，幾乎每個權力部門都去下達，且因為監(jiān)督、檢查、評級打分權分散在各個部門，各個部門都可以安排任務甚至可以一票否決。

傳統(tǒng)時期國家主要關心村級治理完成國家任務的結果，只要沒有出現嚴重問題，村級治理通過何種方式方法完成任務則不是很重要?，F在國家不僅要求村級治理完成任務，而且要求完成任務時講程序、按規(guī)范，過程很重要，每個步驟辦事留痕同樣重要。如前已述，在當前國家要求村級治理按程序、講規(guī)范時，村干部為了避責，任何事情，無論是否合乎村莊實際，他們都傾向于嚴格按程序辦理。這樣一旦出現問題，上級追責，他們就可以以此避責。為了避責，村級治理就會盡可能在所有可能出問題環(huán)節(jié)進行責任規(guī)避及留下痕跡。結果，村級治理事務中大量無關緊要的瑣碎事務卻耗費了村干部大量時間、精力和村莊資源。

進一步說，當前時期國家對基層治理的監(jiān)督，采取的是“有罪推定”模式，一旦出現問題，村干部必須要自證清白。任何一個問題，若有一個環(huán)節(jié)不能自證清白，就可能被追責。傳統(tǒng)時期采取的更多是“無罪推定”，即只要村干部工作中沒有被抓住確鑿錯誤的證據，就可以認為村干部是沒有問題的，可以不被追責?！坝凶锿贫ā笔且詫Υ甯刹坎恍湃螢榍疤岬?，“無罪推定”則是以對村干部信任為前提的。

我們將傳統(tǒng)時期國家與村級治理的關系，和當前時期國家與村級治理的關系做簡要對比，詳見表1。

表1 傳統(tǒng)時期和當前時期國家與村級治理的關系對比

三、基層治理的特征

村莊是國家與農民對接的地帶，村級治理是中國最基層的治理，是直接面對群眾、做群眾工作的治理，村級治理因此與國家其他層面的治理具有十分不同的特征。正是村級治理的獨特性，使得監(jiān)督下鄉(xiāng)后會產生基層治理中若干需要討論的獨特性。

村級治理要直接與農民打交道，要接觸具體的人，要做人的工作，所以村級治理具有高度的具體性，要針對不同的人采取不同的方法開展工作。

村級治理是最低一級的治理，村級治理所面對的事務必然都是細小瑣碎的事務，這些細小瑣碎事務往往具有很強的不確定性、突發(fā)性。

村級治理事務不僅細小瑣碎，而且往往具有很強的地方性知識，不規(guī)則，標準化程度低，難以量化，不規(guī)則性是村級治理事務的重要特點。村級治理中的各種細小瑣碎事務往往相互關聯，牽一發(fā)而動全身，具有高度的綜合性和復雜性。

村級治理往往還有很強的季節(jié)性、階段性、偶發(fā)性。村級治理一般只有很有限的人、財、物資源可以調用，因此存在資源有限性的特點。

村級治理不僅具體、瑣碎，而且不同地區(qū)村級治理差異往往十分巨大，比如東部沿海城市帶的農村治理與中西部一般農業(yè)型地區(qū)農村治理就可能面臨完全不同的村情，也就會有完全不同的治理訴求。這也就是村級治理的特殊性。

因此，我們將村級治理的特性概括為以下六性，即具體性、瑣碎性、不規(guī)則性、復雜性、偶發(fā)性和特殊性。

(一)治理對象的具體性

村級治理是最基層的治理，直接與村民打交道，要直接回應村民訴求，解決村民問題，動員村民參與到村莊公共事業(yè)中來。村民都是具體的，每個村民都有自己的個性特點，村級治理不同于窗口服務，必須要了解人心人情，要具體了解每個人，掌握做人的工作的方法與技巧，要一把鑰匙開一把鎖，充分了解村民、理解村民，并有能力將村民動員到村級治理事務中，成為村級治理最為基本、寶貴、重要的資源。村民不僅是村級治理的服務對象，而且是村級治理所必須要依托的治理資源。離開具體的人，村級治理就不僅會失去服務對象，也喪失了可以調用的村莊中最為寶貴的人力資源。解決群眾問題，滿足群眾訴求，動員群眾自己參與創(chuàng)造屬于他們自己的美好生活，都是村級治理最為關鍵的工作。村級治理的核心不是要回應上級的要求，而是要滿足群眾訴求，因為當前時期國家要求村級治理的核心就是讓群眾滿意。問題還在于讓群眾滿意并非僅僅做群眾訴求的“尾巴”，還要積極引導群眾，動員群眾，激發(fā)群眾主動性，建立群眾主體性，讓群眾自我教育、自我管理和自我服務。

村級治理還要對群眾進行分析。當前時期，農村村莊邊界開放了，大量農村青壯年勞動力進城務工經商，農民家庭收入來源多樣化，村級組織不僅要認識到每個農民的特殊性，而且要認識到農民群體的一般性，要將村莊中的“中堅農民”和“負擔不重的人”充分調動起來，成為村級治理中最為重要和活躍的力量。

村級治理中還要對不講道理的“釘子戶”具體分析。有些村民對利益特別敏感，總想“搭便車”，提出各種不合理訴求，村級治理不能只是滿足這些不合理訴求，而應當引導甚至通過各種方式來拒絕，最好的辦法是讓村莊積極分子主導形成關于村莊公益的共識，約束少數村民的不合理訴求。村級治理中每一次對不合理訴求的滿足，都是對村民集體感情的傷害，都可能激發(fā)更多村民提出不合理要求，長此以往，村級治理就難以持續(xù)。

了解群眾，動員群眾，組織群眾，服務群眾，讓群眾自己成為自己的主人，自己建設自己的美好生活，這是村級治理的根本與關鍵。村級治理不同于窗口服務，不能只是被動地等群眾來提訴求然后滿足群眾訴求，而要積極主動地面對每個具體村民，引導積極分子，將村民組織起來，形成村級治理生動活潑的局面。這樣的村級治理才是有效的，有活力的。

(二)治理事務的瑣碎性

村級治理所面對的事務大都細小瑣碎，事情很多，每件事情都不大，往往還具有很強的突發(fā)性、偶發(fā)性和季節(jié)性。季節(jié)性是說，在一年的不同時期，村級治理事務完全不同。

之前，村級治理事務的季節(jié)性主要與農業(yè)生產的季節(jié)性有關，而當前時期，除與農業(yè)生產有關以外，每年春節(jié)外出農民工返鄉(xiāng)也成為周期性的工作重點。

突發(fā)性是指村莊事務發(fā)生時往往沒有預期，突然發(fā)生，村級治理必須要隨時應急。因此，村級治理是不分上班下班，而是隨時有事隨時應對的。

偶發(fā)性是指村莊中有些事情只是偶然發(fā)生，很多年只發(fā)生一起，比如百年不遇的天災、精神病人肇事肇禍等。因為偶發(fā)，就很難提前預防。從全國來看，每天都在發(fā)生的事情，具體到一個一個村莊卻可能很少發(fā)生。偶發(fā)性下面還要專門講。

村級治理事務的細小瑣碎、季節(jié)性、突發(fā)性和偶發(fā)性，就使得村級治理必須要有高度的靈活性去應對。正規(guī)權力很難應對村級治理中的瑣碎事務。

(三)治理事務的不規(guī)則性

村級治理事務不僅細小瑣碎而且不規(guī)則，很難標準化。這種不規(guī)則不僅表現在每件事情都很具體、不同，而且因為每件事往往都涉及具體人，涉及情理法力，涉及特定的地方性知識，而使村級治理事務很難標準化、程序化。也是在這個意義上講，基層治理的重點往往是解決問題而不只是落實規(guī)則，不是規(guī)則之治，是事本主義導向的而非規(guī)則導向的。就事論事，合情合理，是村級治理的重要特點。

村級治理的不規(guī)則性還表現在村級治理事務相互關聯的特點上。村級治理事務往往牽一發(fā)而動全身。各種細小瑣碎和不規(guī)則的事務相互關系、牽扯，村級治理因此具有綜合性、復雜性。村莊是一個熟人社會，村民長期在一個地方共同生產生活，相互參加人情往來，具有特殊的社會關系，這就使得村級治理事務往往具有高度感情色彩，也使得基層治理具有標準化程度低、事務難以量化的特點，因此，村級治理很難標準化、專業(yè)化。

(四)事件發(fā)生的偶發(fā)性

村級治理事務的偶發(fā)性是指有相當一部分事務的發(fā)生具有偶然性，重復性差。大量小概率事件使得村級治理很難有完備應對措施，如果要對每一件小概率事件做好預案，村級治理就會無法應對。因此，對于村級治理來講，防萬一的主要辦法是提高一般性的治理能力，小概率事件發(fā)生了，就一件一件去應對。所有事情要預防準備，對村級治理來講是不可能的。

中國幅員遼闊，基層又很復雜，全國基層每時每刻都在發(fā)生各種小概率事件，如果為防萬一，對每個地區(qū)發(fā)生的每個小概率事件的預防都提出要求，要求所有村莊提前進行預防，僅靠村級治理的有限資源是遠遠不夠的，也是不現實的。不現實的事情非要村級組織去做，村級組織就只可能用形式主義去應對。明明村級組織不可能做到，上級各部門卻屢屢安排村級組織去做，其中一個原因是上級部門的官僚主義和卸責邏輯。

(五)治理資源的有限性

村級治理的一個重要特點是治理資源十分有限，人、財、物資源相當薄弱，甚至村干部本來就是只拿誤工補貼的不脫產人員，其身份并非干部而是地地道道的農民，他們的主要收入也是家庭農業(yè)收入，村干部誤工補貼一般無法支持家庭再生產。

村級治理不僅人力有限，而且基本上沒有財力。沿海發(fā)達地區(qū)農村可能因為村莊中有二、三產業(yè)，村集體有一定收入；而在絕大多數中西部農村，集體經濟“空殼村”大量存在，要完成上級任務，除了上級財政補貼以外，村集體往往還要負債。對于村集體經濟比較發(fā)達的城中村、城郊村，村級治理資源相對豐富，村級治理更有能力回應農民向往美好生活的需求，而一般農村村級治理大多只能滿足農民最基本的生活生產需求，且往往還需要有國家財力的支持。

在人、財、物資源十分有限的情況下，指望村級治理高度規(guī)范、正式、高效且可以無處不在、無所不能地防萬一，是不切實際的。

(六)基層治理的特殊性

村級治理的特殊性不僅是指每個村的每件事務都是具體的、特殊的，更是指不同地區(qū)不同村莊的情況也都十分不同，因此每個地方甚至每個村莊的治理都是特殊的。尤其是在當前時期，中國不同地區(qū)發(fā)展差異極大，其中最重要的差異，是東部沿海發(fā)達地區(qū)很多農村早在20世紀末就已經完成工業(yè)化，成為沿海城市經濟帶的內在組成部分，村莊中二、三產業(yè)繁榮，村民不僅可以在家門口就業(yè)，而且很多村民都有產業(yè)，大量外來人口流入也使村莊治理變得復雜。相對來講，大部分中西部農村仍然以農業(yè)為主，年輕人外出務工經商，留在村莊的多是留守老年人。因此，東部沿海發(fā)達地區(qū)農村的村級治理與中西部一般農業(yè)型地區(qū)村級治理，無論是面對的村情還是治理目標都有巨大差異，治理模式不可能完全一樣。

不僅東部與中西部地區(qū)村級治理是不同的，而且同一地區(qū)內也存在著極其巨大的差異。蘇南農村村集體資源越多，國家就在村莊中有越大的滲透和影響力，因為集體經濟掌握在集體手中。珠三角則反過來，村集體經濟資源越多，國家越是難以向村莊滲透，村莊越是具有“土圍子”的特點，因為珠三角的集體經濟具有很強的股份合作的特點，佛山南海區(qū)稱他們的集體經濟為股田制，農民認為集體不過是由農民入股形成的。所以同樣是東部沿海地區(qū)，蘇南農村和珠三角農村的村級治理是完全不同的⑤。

村級治理的特殊性使得村級治理中應當允許因地制宜，讓村級治理有更強的自治性，允許村干部一定的自由裁量權。精準治理的核心在于真正針對村級治理的具體事件進行治理，而不是按上級統(tǒng)一要求進行治理。

大體來講，村級治理具有以上一些特性，正是這些村級治理的獨特性，使得監(jiān)督下鄉(xiāng)會有村級特殊性。

四、監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇村級治理

借資源下鄉(xiāng)，國家權力深刻、全面地滲透到了鄉(xiāng)村社會的各個方面。監(jiān)督下鄉(xiāng)之初的目標可能僅僅是為了監(jiān)督國家下鄉(xiāng)資源的使用，很快，國家對村級治理的監(jiān)督乃至塑造就變得全面而徹底起來。監(jiān)督大概包括三個方面的主要內容：一是結果監(jiān)督，即村級治理必須達到預期結果；二是過程管理，即村級治理必須講程序、按步驟進行；三是村級治理必須要按上級規(guī)范進行，不能違規(guī)。監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇村級治理，形成了一系列的反應，擇要來講有以下諸端。

第一，監(jiān)督本身要求村級治理規(guī)范化、標準化，但不同地區(qū)村級治理所面對的村情和所要解決的問題并不相同，良好村級治理必須以因地制宜為前提。因地制宜就是每個村都可以依據村情制定出本村的治理方案，回應本村村民的主要訴求。全國村莊的特殊性和因地制宜的內在要求與全國村級治理規(guī)范的統(tǒng)一性產生矛盾。全國村級治理規(guī)范的一個核心內容是標準化，是不能隨便講條件的，這與因地制宜、具體問題具體分析、特殊情況特殊對待的村級治理特性存在矛盾。

第二，監(jiān)督成本問題。村級治理面對的大都是細小瑣碎事務，且這些細小瑣碎事務大都是不規(guī)則的，要對如此之多細小瑣碎且不規(guī)則的難以標準化的村級治理事務進行監(jiān)督，成本必然高到無法承受。

第三，監(jiān)督標準化的問題。要監(jiān)督普遍有效，就需要被監(jiān)督事項黑白分明，對錯一目了然。如果村級治理中的諸多事項本身就很復雜，事情的是非曲直難以判斷，監(jiān)督下鄉(xiāng)非得判斷對錯，就要么會放過壞人，要么委屈好人。若允許村級組織面對監(jiān)督時申明村級治理本身的復雜性，上級能具體問題具體分析，在監(jiān)督中相對變通，則這樣的變通就可能成為常規(guī)，因為幾乎所有村級治理中出現的問題都是事出有因。若不接受變通，村級治理中的很多事情就變得不合情理。村級巡視“最后一公里”，巡視組向村級報告巡視結果，大都是一些泛泛而論的結果，這樣的巡視不可能解決任何問題。

第四，小概率事件如何監(jiān)督。村級治理中有大量極小概率發(fā)生的事件，這些事件很難預期，責任也很難劃分，這些小概率的偶發(fā)性事件如何監(jiān)督？更重要的是，幾乎所有上級部門都會向村級下達任務、提出要求、進行監(jiān)督，雖然大概率不會發(fā)生意外，村干部若不回應上級要求，上級就可能追責。若所有要求都回應，村級治理所需要的人、財、物又遠遠不夠。

第五，上級部門為了減少出現事故時的責任，一般都會傾向于層層加碼向村級下達任務，并進行嚴厲的監(jiān)督，一旦出事，上級部門可以將責任推卸到基層。這種卸責式監(jiān)督會極大地加重村級治理的負擔。上級并非只有一個部門而往往是幾十個部門，所有部門都進行卸責式監(jiān)督，村級治理必然吃不消，也就只可能以形式主義來應付。

第六，基層事務本身十分復雜，如果監(jiān)督時允許村級組織就被監(jiān)督事項說明事出有因之因，允許具體問題具體分析，允許特殊情況特殊對待，上級的監(jiān)督就會變得比較虛，村級治理工作好壞到底還是上級一句話；若監(jiān)督時不允許村級治理特殊情況特殊處理，只要出現問題一律按規(guī)范進行處分，又顯得不近情理且不符合實際。

第七，上級對村級治理的監(jiān)督，很重要的一環(huán)是出現事故后追究責任。追究責任時，村干部必須要自證清白，尤其是要符合上級按高要求提出的工作規(guī)范、程序和標準。如果村級治理一切都有據可查有規(guī)可循，村級治理的責任就比較小。一旦有一個環(huán)節(jié)出現紕漏，村干部就要擔全責。村干部在日常工作中，為了防止出現事故時被追責，他們就必須要嚴格按程序、規(guī)范、標準來辦事，且要辦事留痕，即使這樣辦事不符合實際情況，他們也不敢變通。因為監(jiān)督下鄉(xiāng)，村級組織的主要工作因此變成按上級要求的程序、標準和規(guī)范辦事，村級治理盡可能標準化、程序化、規(guī)范化，盡可能文牘化，辦事留痕。這樣一來，在監(jiān)督下鄉(xiāng)的壓力下，村干部的主要工作就變成了坐班做文字材料，就變成主要是應對上級檢查，就變成以形式主義來應對官僚主義。甚至對上級要求村級治理必須要為群眾服務，要為農民提供便民服務，要增加村民獲得感和提高村民滿意度，村級組織也是為了回應上級監(jiān)督為主，而不是真正要去滿足村民的需要。為回應上級監(jiān)督的為村民服務，形式上看起來很完美，實質上卻幾乎是有形無實，基本無效。

也正因此，監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇村級治理時，村干部所有工作都變成了迎接上級檢查和迎合上級監(jiān)督，哪怕是便民服務也是如此。在上級卸責式監(jiān)督和求全責備中，村級組織為了應付監(jiān)督和避責，不得不花費大量時間去應付，形式主義因此產生了。村級組織為了在萬一出事時可以避責，只能不顧實際地按程序、規(guī)范、標準辦事，只能辦事留痕以作為免責的證據。而村級治理中最為重要的了解群眾，動員群眾，做群眾工作，讓群眾來建設自己美好生活的事項，村干部卻沒有時間和心思去做了，村干部與群體打成一片越來越難，村干部成了一切按規(guī)范辦事，不懂得因地制宜，只為村民提供標準化服務的基層行政官僚。這樣一來，村級治理也就走向反面了。

五、村級治理如何突圍

當前村級治理存在的相當一部分問題都是與監(jiān)督下鄉(xiāng)有關的，筆者以為，村級治理的改善可以從以下一些方面做工作：

第一，要限制上級各個部門無序向基層布置任務、提出要求、進行監(jiān)督，不能事事都變成中心任務，每件事情都頂格管理。在縣鄉(xiāng)兩級要形成一個時期的中心任務。要區(qū)分中心工作與一般工作，對一般工作的要求與中心工作要有差異。

第二，要信任基層，變事前、事中監(jiān)督為事后監(jiān)督，出一起問題查處一起。先信任基層，對于基層工作中出現的嚴重問題，有一起查處一起，這樣的查處可以起到震懾作用。

第三，要有一定的容錯機制，對基層干部不應過于求全責備。

第四，要允許村級治理中出現萬一，意外和不確定性應當是基層工作內在組成部分，以防一萬的辦法來防萬一，是不可能長期堅持的，也必然會導致形式主義重災區(qū)的形成。

第五，監(jiān)督應當進行調整，以適應基層實際，其中最重要的是監(jiān)督要有彈性，不應過度追求精準和標準化。

第六，村級治理是國家與農民對接地帶，必須要有一定程度的自治，而不能完全行政化。國家即使有能力為農民提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務，國家也只可能提供均等的基本公共服務，超出基本公共服務的美好生活還需要由農民群眾自己來創(chuàng)造。村級治理的一項重要內容就是動員組織村民群眾自己建設自己的美好生活。國家行政要有邊界，基本公共服務和建設美好生活也應當分開。

注釋

①賀雪峰：《試論20世紀中國鄉(xiāng)村治理的邏輯》，《中國鄉(xiāng)村研究》2007年第1期。

②周飛舟：《從汲取型政權到‘懸浮型’政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。

③田孟：《發(fā)揮民主的民生績效——村級公共品供給的制度選擇》，《中國農村經濟》2019年第7期。

④王紹光：《公共財政與民主政治》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第2期。

⑤賀雪峰：《沿海發(fā)達地區(qū)農村國家與農民關系》，《社會科學戰(zhàn)線》2017年第9期。