民法典時(shí)代《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的復(fù)興

黎 樺

[提要]《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》是我國(guó)國(guó)企改革“兩權(quán)分離”階段的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)，股份制、公司制所代表的現(xiàn)代企業(yè)制度逐步成為國(guó)企改革的“主流敘事”，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的適用隨之走向衰落。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)重啟國(guó)有企業(yè)分類改革，國(guó)有企業(yè)被分為公益類和商業(yè)類。公益類國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)面臨的法律困境使《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》復(fù)興成為必要。在民法典所確立的法人類型體系中，對(duì)除公司制法人之外的其他企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有明確規(guī)定，有必要通過(guò)法律解釋的形式，為全民所有制企業(yè)法人類型預(yù)留制度空間。與此相適應(yīng)，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》應(yīng)該做出體系化修正，使之符合公益類國(guó)有企業(yè)的基本職能和目標(biāo)定位的需求。

一、問(wèn)題與思路

改革開(kāi)放40多年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革一直是非常重要的命題。1993年我國(guó)確立國(guó)企改革以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)。彼時(shí)，代表現(xiàn)代企業(yè)法人制度的《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱《公司法》)開(kāi)始正式實(shí)施。此后，以公司制、股份制為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸成為國(guó)企改革的“主流敘事”。如今，未進(jìn)行公司制改造的國(guó)有企業(yè)數(shù)量已近寥寥，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行過(guò)程中的地位逐步式微。但是，公司制企業(yè)法人無(wú)法完全囊括我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)踐中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作形態(tài)。除《公司法》以外，還存在《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》)。該法自1988年8月1日起施行至今，已30多載。縱觀中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法實(shí)踐，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的歷史可謂悠久，功勞巨大。但是，在以公司制企業(yè)法人為主流敘事的國(guó)企運(yùn)行環(huán)境下，全民所有制企業(yè)①的法人形態(tài)在國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)中逐漸被邊緣化。雖未被正式廢止，但其實(shí)施范圍和調(diào)整對(duì)象變得十分促狹。

2021年1月1日起，《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱民法典)正式實(shí)施。民法典第三章系統(tǒng)地規(guī)定的法人制度，對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法人的基本類型和行為規(guī)則進(jìn)行了有效的統(tǒng)合，法人被分為“營(yíng)利法人”“非營(yíng)利法人”和“特別法人”三類。該章第76至86條對(duì)有關(guān)營(yíng)利法人設(shè)立登記、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則等的規(guī)定，完全承襲了我國(guó)《公司法》中有關(guān)公司制企業(yè)法人的相關(guān)制度設(shè)計(jì)。亦即，民法典進(jìn)一步夯實(shí)了公司制企業(yè)法人在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的主流地位，符合我國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)企改革的既定路徑，同時(shí)也使得全民所有制企業(yè)等非主流的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步被邊緣化。

作為我國(guó)多年來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)，公司制企業(yè)法人最契合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯，將其作為國(guó)有企業(yè)的主流形態(tài)，是合理的。但并不意味著要完全廢止除公司制企業(yè)法人以外的其他非典型國(guó)有企業(yè)治理形態(tài)。事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)作為一類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者，由于與國(guó)有資本、國(guó)家公權(quán)力有天然聯(lián)系，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中還擔(dān)當(dāng)著產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行者、政府管制的替代者、公共服務(wù)的提供者等多重身份，如何實(shí)現(xiàn)好這些非營(yíng)利性的角色及職責(zé)，是國(guó)企改革必須面對(duì)的問(wèn)題。[1](P.50)當(dāng)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)這些公共利益職能時(shí)，以營(yíng)利為目的的公司制企業(yè)法人形態(tài)可能就難以有效調(diào)適，有必要尋求其他非典型的法人治理結(jié)構(gòu)。因此，近乎被“遺忘”的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》便有了特殊的適用空間。鑒此，本文將系統(tǒng)地回顧《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》制定、實(shí)施和走向衰落的歷程，結(jié)合當(dāng)下國(guó)企改革的基本目標(biāo)和實(shí)施框架，論證該法不應(yīng)徑行走向消亡，有必要通過(guò)適度修正、改造和調(diào)適，使其融入民法典所確立的法人類型框架中，更好地為新時(shí)代的國(guó)企改革服務(wù)?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》因此可能迎來(lái)“復(fù)興”。

二、緣何產(chǎn)生：《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的制定背景與立法突破

(一)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的制定背景

1988年8月1日起實(shí)施的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》可以看作是改革開(kāi)放后對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革第一階段成果的總結(jié)。在確立公司制、股份制的改革方向以前，20世紀(jì)80年代我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主流敘事模式是“兩權(quán)分離”機(jī)制，即通過(guò)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度分離，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)活力、提高經(jīng)濟(jì)效益。為此，國(guó)有企業(yè)的兩權(quán)分離改革階段經(jīng)歷了1979年的國(guó)企擴(kuò)權(quán)改革、1981年的工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、1983年和1984年的企業(yè)“利改稅”、1986年的承保租賃制等。[2](P.118)在此進(jìn)程中，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》綜合反映了兩權(quán)分離體制下的特殊的國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。

在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》正式實(shí)施前，1987年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)，依據(jù)當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀況，明確賦予全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)五類企業(yè)法人資格。②彼時(shí)，由于改革開(kāi)放尚處于摸索階段，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中占比不大，其形態(tài)主要體現(xiàn)為個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)人合伙等特殊的自然人或非法人組織。在此背景下，《民法通則》并未正面表述對(duì)民營(yíng)企業(yè)的企業(yè)法人資格的確認(rèn)。除外商參與投資的企業(yè)外，全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的主流地位?！睹穹ㄍ▌t》對(duì)全民所有制企業(yè)的企業(yè)法人形態(tài)進(jìn)行了詳盡規(guī)定，明確了其設(shè)立目的、登記注冊(cè)、內(nèi)部組織、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等相關(guān)法律問(wèn)題?？梢赃@樣認(rèn)為，《全民所有制企業(yè)法》在當(dāng)時(shí)企業(yè)法人制度體系中的重要性，并不亞于當(dāng)前《公司法》所發(fā)揮的舉足輕重的作用。

(二)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的立法突破

相較公司制、股份制的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，全民所有制企業(yè)的運(yùn)行規(guī)則有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屬性，保留著那個(gè)歷史條件下政企不分的特色，僅僅是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的一種“權(quán)宜之計(jì)”[3]。但是，從《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》制定時(shí)的時(shí)代背景來(lái)看，這部法律是當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)10年改革經(jīng)驗(yàn)的沉淀，是一部“搞活企業(yè)的重要法律”，它“總結(jié)了經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)的原則”設(shè)置企業(yè)的運(yùn)行規(guī)則，“為搞活企業(yè)和深化改革提供了強(qiáng)有力的法律保障?！雹郛?dāng)時(shí)的法學(xué)界認(rèn)為，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的制定和頒布“是我國(guó)企業(yè)立法的一個(gè)里程碑?！盵4]

從當(dāng)時(shí)的情勢(shì)來(lái)看，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》至少在如下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了制度突破：第一，全民所有制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得到了最大程度的保障。該法在第2條第二款規(guī)定，對(duì)于國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)，企業(yè)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，從法律上否定了國(guó)有企業(yè)的“國(guó)家所有即等同于國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)”的觀念，在法律文本上明確和保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。第二，明確了以廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制和企業(yè)職工大會(huì)民主管理為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。一方面，廠長(zhǎng)(經(jīng)理)被明確為國(guó)有企業(yè)的決策權(quán)核心，對(duì)企業(yè)承擔(dān)全面的管理職權(quán)和責(zé)任；另一方面，通過(guò)明確和充實(shí)職工代表大會(huì)相關(guān)權(quán)利的形式，強(qiáng)化職工代表大會(huì)的民主監(jiān)督、民主管理功能，肯定和強(qiáng)化了企業(yè)職工的主人翁地位。第三，調(diào)整和修正了國(guó)家管理企業(yè)的方式?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》單設(shè)的第六章規(guī)定“企業(yè)和政府的關(guān)系”，力圖實(shí)現(xiàn)從對(duì)企業(yè)的直接行政管理向間接引導(dǎo)和管理的方式過(guò)渡。在當(dāng)時(shí)的體制環(huán)境下，該法最大程度地尊重了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。[5]

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨成熟，公司制、股份制已經(jīng)成為企業(yè)組織和運(yùn)營(yíng)中“默認(rèn)選項(xiàng)”，上述立法突破就顯得有點(diǎn)不太亮眼，甚至因?yàn)楸Ａ袅诉^(guò)渡時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩而看起來(lái)有些陳舊。但是，這部法律體現(xiàn)了我國(guó)改革開(kāi)放初期的階段性改革成果和中國(guó)特色，在20世紀(jì)80年代那個(gè)改革剛剛起步、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未十分明確、國(guó)有企業(yè)的改革方向處于討論和爭(zhēng)議的時(shí)代，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》呈現(xiàn)的立法成就具革新意義，其時(shí)代價(jià)值不容否認(rèn)。

三、緣何衰落：公司制企業(yè)法人成為國(guó)企改革的“主流敘事”

實(shí)際上，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》對(duì)調(diào)整國(guó)有企業(yè)的組織和運(yùn)行活動(dòng)發(fā)揮作用的時(shí)間較短。1993年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。1993年12月29日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《公司法》彌補(bǔ)了《民法通則》對(duì)企業(yè)法人的粗糙規(guī)定，逐漸成為我國(guó)企業(yè)法人領(lǐng)域的最重要的單行立法。此后，代表著現(xiàn)代企業(yè)制度的公司制、股份制逐漸成為國(guó)有企業(yè)改革的“主流敘事”模式，公司制企業(yè)法人漸次演化為國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的主流形態(tài)。彼時(shí)，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》雖未被廢止，但其適用對(duì)象和適用范圍在國(guó)有企業(yè)整體中的權(quán)重不斷減少，漸趨邊緣化。

(一)公司制企業(yè)法人成為國(guó)企改革“主流敘事”的演化機(jī)理

1992年以前，國(guó)企改革的主要思路是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離理論。但該理論存在“先天不足”，在實(shí)踐中挫折不斷，未能如期為國(guó)企改革指明方向?？梢哉J(rèn)為這是《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》在適用過(guò)程中走向衰落的直接(理論)原因。

“兩權(quán)分離”的理論依據(jù)是前蘇聯(lián)學(xué)者維涅吉克托夫于1948年的著作《論國(guó)家所有權(quán)》。該書(shū)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)由國(guó)家享有所有權(quán)，企業(yè)本身只享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。[6]而從民法財(cái)產(chǎn)權(quán)利理論來(lái)看，所謂“經(jīng)營(yíng)權(quán)”其實(shí)是由國(guó)家所有權(quán)所派生的，所有權(quán)享有完整的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，而企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)則從中“分離”出所謂的占有、使用和處分權(quán)能，④由后者在形式上“獨(dú)立”實(shí)施，企業(yè)財(cái)產(chǎn)的最終收益權(quán)依然歸屬國(guó)家。[2](P.120-121)這種理論的先天缺陷在于：作為由國(guó)家所有權(quán)所派生、分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有者，國(guó)有企業(yè)仍然不具有獨(dú)立支配的可完全行使的使用、收益、處分等權(quán)能的財(cái)產(chǎn)，又何談獨(dú)立的法人人格？“兩權(quán)分離”的理論框架顯然無(wú)法真正解決國(guó)企運(yùn)營(yíng)過(guò)程中因政企不分所造成的低效狀態(tài)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)僅是一種形式上的、處處受到制度和體制限制的權(quán)利。[7]另一方面，依托于“兩權(quán)分離”理論所生的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制也難以稱得上是一個(gè)科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，它本質(zhì)上是在企業(yè)內(nèi)部仿效與行政機(jī)關(guān)辦事邏輯相近似的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”與“民主集中制”的結(jié)果。[8]這種治理結(jié)構(gòu)欠缺企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的相互制衡，很容易使企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中呈現(xiàn)行政管理化色彩，企業(yè)內(nèi)部不易做出有效率的決策，與現(xiàn)代企業(yè)制度中的民主管理、內(nèi)部制約、維護(hù)投資者利益等價(jià)值目標(biāo)相悖，難以真正落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。[9]正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)80年代，“兩權(quán)分離”經(jīng)歷了數(shù)輪改革實(shí)踐，均未能引領(lǐng)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)走出困境。由此，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》推廣適用的理論根基被顛覆，該法的生命力呈現(xiàn)淡化趨勢(shì)。

1993年以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)正式確立，以公司制、股份制為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“寵兒”，也成為國(guó)企改革的“主流敘事”模式。依托于《公司法》的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)具有較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，其制度優(yōu)勢(shì)不斷在實(shí)踐中得到發(fā)掘，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的適用空間被壓縮。此后，全民所有制的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不再是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的主流形態(tài)。

相較全民所有制企業(yè)制度，現(xiàn)代公司制企業(yè)法人的制度優(yōu)勢(shì)可以主要涵蓋為如下三個(gè)方面：第一，最大程度地尊重了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，真正意義上實(shí)現(xiàn)了國(guó)企的獨(dú)立法人資格?！豆痉ā返?條正式明確了公司享有的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以有限責(zé)任制的形式，明確了公司股東、公司與公司債權(quán)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，企業(yè)的獨(dú)立法人地位得到了形式和實(shí)質(zhì)上的雙重確認(rèn)。[10](P.52-53)第二，以股東(大)會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為代表的相互分工、相互制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，是一個(gè)相較廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制更加科學(xué)、民主的治理結(jié)構(gòu)。它既有利于做出符合企業(yè)效率需求的內(nèi)部決策，又有利于對(duì)公司大股東、董事、高級(jí)管理人員等侵犯公司權(quán)利的行為做出有效監(jiān)督。第三，企業(yè)資本的股份化使得國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)煥發(fā)了生機(jī)。在企業(yè)資本股份化條件下，企業(yè)的價(jià)值可以通過(guò)資本的流通、變現(xiàn)得以體現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)得以融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，優(yōu)勝劣汰；另一方面，企業(yè)資本的股份化也方便國(guó)有企業(yè)引入其他形式的民營(yíng)資本，促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展。

(二)“夾縫”中生存的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)逐步完成了公司制、股份制改造，《公司法》成為調(diào)整國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的最基本法律制度?！豆痉ā穼?shí)質(zhì)上已取代《民法通則》第三章對(duì)法人制度的規(guī)定，成為實(shí)踐中企業(yè)法人制度的最主要法律依據(jù)。2017年10月1日起，《中華人民共和國(guó)民法總則》(以下簡(jiǎn)稱《民法總則》)正式實(shí)施，該法在統(tǒng)合改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)法人制度立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人三類，2021年實(shí)施的民法典全部保留了《民法總則》的法人類型框架。根據(jù)民法典第76條的規(guī)定，營(yíng)利法人是指“以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人”，它“包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等?！睆脑摋l基本文義來(lái)看，營(yíng)利法人除了包含公司制企業(yè)法人外，還包含“其他企業(yè)法人”，但民法典并未明確此處“其他企業(yè)法人”的具體內(nèi)涵和類型。而在民法典第77至86條所有有關(guān)營(yíng)利法人的具體規(guī)定中，營(yíng)利法人的設(shè)立條件、內(nèi)部組織、運(yùn)行規(guī)則、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等近乎與《公司法》所規(guī)定的公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)無(wú)任何區(qū)別，本質(zhì)上是民法典對(duì)公司法律制度的概括性重述，存在比較嚴(yán)重的規(guī)則重復(fù)問(wèn)題。[11]換言之，民法典所規(guī)定的營(yíng)利法人實(shí)際上以公司制法人為預(yù)設(shè)的調(diào)整對(duì)象，忽略、淡化了其他類型的企業(yè)法人。民法典的法人制度在觀念上形成了如下等式：“營(yíng)利法人=企業(yè)法人≈公司制企業(yè)法人”，由此進(jìn)一步確立、夯實(shí)了公司制企業(yè)法人在國(guó)企改革中的“主流敘事”地位，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的適用進(jìn)一步被邊緣化。

當(dāng)下，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的適用空間已十分狹小。但是，該法未被廢止，全民所有制企業(yè)依然作為一類特殊的企業(yè)法人存在。實(shí)踐中，在一些殘留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡、體制改革不充分的領(lǐng)域，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》可能會(huì)在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)渡期的“夾縫”中得到階段性的適用。

比如，中國(guó)的電力行業(yè)、鐵路行業(yè)均曾適用過(guò)全民所有制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。進(jìn)入21世紀(jì)后，作為體制改革較緩慢的兩大自然壟斷領(lǐng)域，改革進(jìn)程均呈現(xiàn)出“政企合一式的政府部門→全民所有制企業(yè)→股份制、公司制的國(guó)有企業(yè)”的改革規(guī)律。在2002年以前，中國(guó)的電力行業(yè)實(shí)行的是“一套班子，兩塊牌子”的體制，電力工業(yè)部同時(shí)也是國(guó)家電力公司，政企合一。2002年，國(guó)務(wù)院實(shí)行電力體制改革，推行政企分開(kāi)，在國(guó)家電力公司部分單位的基礎(chǔ)上成立國(guó)家電網(wǎng)公司，其性質(zhì)即為全民所有制企業(yè)，而電力行業(yè)的行政監(jiān)管職責(zé)則另行成立國(guó)家電力監(jiān)督管理委員會(huì)[12](P.22)。直至2017年，國(guó)家電網(wǎng)公司正式由全民所有制企業(yè)改制為國(guó)有獨(dú)資公司，更名為國(guó)家電網(wǎng)有限公司，電力行業(yè)完成了由全民所有制企業(yè)法人向公司制國(guó)有企業(yè)法人的改造。鐵路行業(yè)的改革進(jìn)程與電力行業(yè)相類似：在2013年以前，鐵道部同時(shí)承擔(dān)鐵路行業(yè)的經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管，實(shí)行高度的政企合一體制；十八屆三中全會(huì)以后，鐵道部被裁撤，在交通部下設(shè)國(guó)家鐵路局承擔(dān)鐵路行業(yè)的監(jiān)管，另行依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》成立中國(guó)鐵路總公司，負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)的經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)；直至2019年6月，中國(guó)鐵路總公司正式由全民所有制企業(yè)改制為國(guó)有獨(dú)資公司，“中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司”掛牌成立。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)一些壟斷性行業(yè)的改革進(jìn)程中，全民所有制會(huì)作為一個(gè)階段性的企業(yè)形態(tài)得到短暫適用，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“過(guò)渡”中制度推進(jìn)的作用。除此之外，在我國(guó)一些實(shí)施專營(yíng)專賣體制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，至今尚未進(jìn)行市場(chǎng)化改革，全民所有制的企業(yè)法人結(jié)構(gòu)有可能繼續(xù)存在。比較典型的是“中國(guó)煙草總公司”。作為全民所有制企業(yè)，該公司與國(guó)家煙草專賣局“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，在煙草行業(yè)內(nèi)部實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專營(yíng)專賣”。[13]而在一些涉及社會(huì)公共利益、難以完全推行市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家管制性行業(yè)，也曾有學(xué)者建議將全民所有制企業(yè)作為一種平衡市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府管制的“權(quán)宜之計(jì)”。比如，中國(guó)的彩票行業(yè)目前由民政部下設(shè)福彩發(fā)行管理中心、體育局下設(shè)體彩管理中心經(jīng)營(yíng)，本質(zhì)上是由官辦事業(yè)單位代行企業(yè)職能，此種自我運(yùn)營(yíng)、自我監(jiān)管的體制產(chǎn)生了諸多亂象。對(duì)此，可依據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》成立“中國(guó)彩票總公司”，與彩票的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行，實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”。⑤

四、緣何復(fù)興：國(guó)企分類改革背景下法人治理結(jié)構(gòu)之突破

(一)國(guó)企分類改革的基本框架

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)國(guó)企改革開(kāi)始有了新的語(yǔ)境和思路，根據(jù)中發(fā)[2015]22號(hào)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)的規(guī)定，要“分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩類國(guó)企?！巴ㄟ^(guò)界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一?！睂?shí)踐中以營(yíng)利為目的的公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，只能應(yīng)對(duì)商業(yè)類國(guó)企的治理問(wèn)題，無(wú)法回應(yīng)公益類國(guó)企的特殊職能和法律性質(zhì)的需求。因此，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》有了復(fù)興的契機(jī)。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)國(guó)有企業(yè)劃分為商業(yè)類國(guó)企和公益類國(guó)企兩類，商業(yè)類國(guó)企又進(jìn)一步分為“主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)”(以下簡(jiǎn)稱“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企”)和“主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)”(以下簡(jiǎn)稱“功能性國(guó)企”)。根據(jù)具體類型的不同，各類國(guó)有企業(yè)在運(yùn)行中將適用不同的社會(huì)目標(biāo)、資本形式、法人治理結(jié)構(gòu)和評(píng)價(jià)體系。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，公益類國(guó)企、功能性國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企所提供的商品或服務(wù)的屬性差別明顯。[14]公益類國(guó)企提供的商品或服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，行業(yè)特征具有壟斷性，如國(guó)防、軍工、教育、社保等等，在投資形式上要以國(guó)有獨(dú)資為主，以確保公共福祉；功能性國(guó)企提供的商品或服務(wù)屬于私人產(chǎn)品，但行業(yè)特征呈現(xiàn)出一定的自然壟斷屬性，使其無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，如鐵路、航空、電信等等，在投資形式上要保持國(guó)有資本控股，同時(shí)支持非國(guó)有資本參股，以實(shí)現(xiàn)適度競(jìng)爭(zhēng)；競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企所處領(lǐng)域提供的商品或服務(wù)屬于純私人產(chǎn)品，行業(yè)特征呈現(xiàn)出高度的競(jìng)爭(zhēng)性，如電子、餐飲、娛樂(lè)等等，該領(lǐng)域要完全按照市場(chǎng)化的邏輯運(yùn)營(yíng)，尊重資本多元化，國(guó)有資本僅適度參股即可，以保障充分的自由競(jìng)爭(zhēng)。

不管是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企還是功能性國(guó)企，其基本運(yùn)營(yíng)目標(biāo)都是保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企和功能性國(guó)企承載一定的實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策功能和戰(zhàn)略性功能，從本質(zhì)上講，不妨礙此類企業(yè)要契合以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人之定位。換言之，競(jìng)爭(zhēng)性、功能性國(guó)企與我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)企改革的既定目標(biāo)相一致，應(yīng)該繼續(xù)保持和完善以營(yíng)利為目的的公司制法人治理結(jié)構(gòu)。與之相比，公益類國(guó)企則有其特殊性，它并非以營(yíng)利和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力為運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，而是要求“保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”，“提高公共服務(wù)效率和能力”。易言之，雖然公益類國(guó)企也稱為“企業(yè)”，但不以營(yíng)利為目標(biāo)，而是以落實(shí)一定的社會(huì)公共服務(wù)職能為定位。在公益類國(guó)企的考核體系中，企業(yè)是否具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、國(guó)有資產(chǎn)是否有所增值等營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)都不是主要考核指標(biāo)，而是要“重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力”⑥，即以落實(shí)社會(huì)公共服務(wù)職能的具體質(zhì)量為核心標(biāo)準(zhǔn)。

(二)公益類國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的困境與突破：改造全民所有制工業(yè)企業(yè)法

國(guó)企分類改革將公益類國(guó)企與商業(yè)類國(guó)企區(qū)分，其意義在于，它有助于進(jìn)一步厘定政府在設(shè)立國(guó)有企業(yè)過(guò)程中不同的目標(biāo)定位和評(píng)價(jià)體系。在設(shè)立和運(yùn)行國(guó)有企業(yè)的過(guò)程中，政府有可能是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，此時(shí)，國(guó)企運(yùn)營(yíng)主要以國(guó)有資產(chǎn)保值增值這一效益性目標(biāo)為考評(píng)體系，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就有必要以股份制、公司制的形式賦予其獨(dú)立法人地位，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，促進(jìn)其參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；但政府也有可能是一個(gè)“準(zhǔn)政治人”，即以組建國(guó)有企業(yè)的形式，由其代行一定的社會(huì)公共服務(wù)職能，以實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)公共治理、提供公共物品、提高社會(huì)保障等方面的公共目標(biāo)，此時(shí)，為了促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)職能的有效實(shí)現(xiàn)，就沒(méi)有必要強(qiáng)制其必須盈利。[15]在政府作為“準(zhǔn)政治人”組建和運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)時(shí)，“政企分開(kāi)”就成為一個(gè)偽命題，因?yàn)椤罢蠓珠_(kāi)”會(huì)淡化政府作為國(guó)家所有權(quán)人在企業(yè)運(yùn)行時(shí)應(yīng)該發(fā)揮的作用，[16]會(huì)影響政府在落實(shí)社會(huì)公共服務(wù)職能過(guò)程中的正當(dāng)監(jiān)管、責(zé)任追究等職責(zé)。因此，國(guó)企分類改革規(guī)劃是對(duì)我國(guó)上一階段國(guó)企改革單純把公司制、股份制作為“主流敘事”做法的一種糾偏和微調(diào)，它更能滿足國(guó)有企業(yè)行使不同職能時(shí)的異質(zhì)化制度需求。[17]

但是，從我國(guó)民法典所規(guī)定的法人類型體系來(lái)看，公益類國(guó)企缺乏與之相對(duì)應(yīng)的獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，這將有可能影響國(guó)企分類改革的有序推進(jìn)。上文已述，民法典對(duì)營(yíng)利法人的規(guī)定幾乎完全以公司制企業(yè)法人為模板，除了公司制之外還包含哪些“其他企業(yè)法人”，民法典第76條語(yǔ)焉不詳。依照民法典“營(yíng)利法人=企業(yè)法人≈公司制企業(yè)法人”的立法語(yǔ)境，不論公益類國(guó)企是否采取公司制的法人治理結(jié)構(gòu)，都必須符合“以營(yíng)利為目的”的基本要求，這又與公益類國(guó)企的職能定位相悖。概而言之，在《公司法》和民法典營(yíng)利法人制度所設(shè)立的企業(yè)法人框架下，公益類國(guó)企缺乏與其職能定位相匹配和適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)。[18]

現(xiàn)有的法律體系是否存在一個(gè)非公司制的法人治理結(jié)構(gòu)框架，使其能滿足公益類國(guó)企運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求？答案是否定的。但是，從現(xiàn)行法律法規(guī)中，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》是最接近公益類國(guó)企的法律性質(zhì)與功能定位的。如上所述，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》帶有濃郁的時(shí)代特色，主要表現(xiàn)為企業(yè)治理過(guò)程中的政企不分。這種“政企不分”無(wú)法滿足商業(yè)類國(guó)企運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性要求，但很適合以落實(shí)社會(huì)公共服務(wù)職能為主旨的公益類國(guó)企。政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，必然要對(duì)公益類國(guó)企正當(dāng)履行職能進(jìn)行系列干預(yù)和監(jiān)管，此時(shí)，適度的“政企不分”反而有利于公益類國(guó)企實(shí)現(xiàn)既定功能。比如，全民所有制企業(yè)不將企業(yè)資本換分為等額股份，而是由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。對(duì)商業(yè)類國(guó)企來(lái)說(shuō)，它不利于構(gòu)建起企業(yè)真正意義上的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也使得資本無(wú)法在市場(chǎng)上順暢轉(zhuǎn)讓、無(wú)法準(zhǔn)確反映企業(yè)效益。但對(duì)公益類國(guó)企來(lái)說(shuō)，這種獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)反而方便政府對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行有效控制，能夠保證實(shí)現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)職能。由于國(guó)有股權(quán)設(shè)置目標(biāo)的公共屬性，股權(quán)轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致國(guó)有資本在某一領(lǐng)域退出或喪失控制地位，進(jìn)而損害在特定領(lǐng)域的社會(huì)公共利益。[1](P.5)再比如，全民所有制企業(yè)中實(shí)施的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，實(shí)際上是移植政府部門的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，對(duì)商業(yè)類國(guó)企來(lái)說(shuō)，它不利于在企業(yè)法人內(nèi)部建立起有效的分工、制衡體系，也不利于實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；對(duì)公益類國(guó)企來(lái)說(shuō)，它反而有利于企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能的“落實(shí)到位”，有助于建立起政府公共職能實(shí)施時(shí)的權(quán)、責(zé)、利一體化體系。

由此可見(jiàn)，在國(guó)企分類改革的大背景下，曾經(jīng)一度被摒棄的認(rèn)為跟不上時(shí)代需求的全民所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，卻彰顯出新的生機(jī)與功能。有必要對(duì)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》進(jìn)行適度改造，建立起與公司制法人相并行的、滿足公益類國(guó)企運(yùn)營(yíng)需要的新型法人治理結(jié)構(gòu)，使《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》得以“重生”。

五、如何復(fù)興：民法典時(shí)代《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的體系化修正

2020年全球突發(fā)新冠疫情期間，國(guó)有企業(yè)在應(yīng)急保供、醫(yī)療支援、促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈等方面發(fā)揮了巨大的作用，這些社會(huì)職能大大超出了公司制企業(yè)法人純粹以營(yíng)利為目的的功能定位。[17]在2020年6月30日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議上，通過(guò)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案(2020-2022年)》，會(huì)上強(qiáng)調(diào)了國(guó)有企業(yè)“是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是當(dāng)執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量”。[19]可以說(shuō)，未來(lái)幾年國(guó)有企業(yè)的社會(huì)公共職能將會(huì)進(jìn)一步彰顯和強(qiáng)化。在國(guó)企分類改革語(yǔ)境下，作為配合公益類國(guó)企的改革與發(fā)展的制度安排，有必要將《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》改造成一類特殊的企業(yè)法人制度，以符合公益類國(guó)企落實(shí)社會(huì)公共服務(wù)職能的基本要求。一方面需要在民法典所奠定的法人類型框架下，明確全民所有制企業(yè)的具體法人性質(zhì)歸屬；另一方面需要對(duì)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》進(jìn)行系統(tǒng)的體系化修正和完善，使其符合公益類國(guó)企的基本職能、目標(biāo)定位和時(shí)代需求。

(一)明確民法典框架下全民所有制企業(yè)的法人類型

在民法典所構(gòu)建的由營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人組成的法人制度體系中，全民所有制企業(yè)法人并不是一類法人形態(tài)，但不表明全民所有制企業(yè)法人難以容納于現(xiàn)行法人制度。通過(guò)妥切的法律解釋，民法典框架下的法人類型完全可以包容全民所有制企業(yè)法人?？梢赃@樣認(rèn)為，全民所有制企業(yè)法人類型的存在和適用具備充分的制度空間。

從文義解釋的角度審視，全民所有制企業(yè)法人可以被歸為民法典第76條“其他企業(yè)法人”中的一種類型，與之相似的集體所有制企業(yè)法人亦可歸為此類。但是，這意味著全民所有制企業(yè)在法人類型上會(huì)被界定為營(yíng)利法人，即民法典第76條第一款所規(guī)定的“以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人”。從基本法律性質(zhì)來(lái)看，公益類國(guó)企的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)以落實(shí)特定政府公共職能為目標(biāo)，并不旨在取得、分配利潤(rùn)，在一些特殊情況下，甚至為了實(shí)現(xiàn)特定公共職能而“政策性虧損”，這便與營(yíng)利法人的基本性質(zhì)不相容。如果將全民所有制企業(yè)法人完全納入營(yíng)利法人框架，就無(wú)法有效地解決公益類國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)缺位這個(gè)問(wèn)題。

因此，與營(yíng)利法人相比，非營(yíng)利法人或特別法人更適合作為全民所有制企業(yè)法人的法律性質(zhì)定位。從國(guó)外國(guó)有企業(yè)法律制度運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公益類國(guó)企常被界定為以實(shí)現(xiàn)特定公共利益為目的組建的特別法人。比如，在國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)體制與中國(guó)相似的新加坡，國(guó)有企業(yè)的法人類型即被明確劃分為兩類：其中一類國(guó)有企業(yè)被視作營(yíng)利性的公司制企業(yè)法人，政府通過(guò)設(shè)立若干資本公司，以控股或參股的形式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，這類國(guó)有企業(yè)與我國(guó)的商業(yè)類國(guó)企定位相類似；另一類則是不以營(yíng)利為目的的“特別公法人”，它們承擔(dān)有一定的社會(huì)公共服務(wù)職能，由政府出資和運(yùn)作，這一類企業(yè)與我國(guó)的公益類國(guó)企相近。[15]由此觀之，特別法人的定位更適合全民所有制企業(yè)。[18]但是，我國(guó)民法典對(duì)特別法人類型的界定卻使全民所有制企業(yè)難以容納其中。與新加坡特別法人“落實(shí)特殊職能”的定位不同，我國(guó)的特別法人其實(shí)更像是對(duì)營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的一種“補(bǔ)充”和“兜底”，并不是一個(gè)內(nèi)涵清晰的獨(dú)立法人類型。[20]民法典第96條明確規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！北緱l不存在“等”字，亦即，明確將特別法人限定為僅包含上述4類，使得全民所有制企業(yè)法人解釋為特別法人失去了制度空間。

分析民法典所奠定的法人類型框架，非營(yíng)利法人是最能容納全民所有制企業(yè)的法人類型。民法典第87條第一款規(guī)定：“為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人?！狈菭I(yíng)利法人的這一概念界定方式完全可以統(tǒng)轄公益類國(guó)企的運(yùn)作職能。第二款規(guī)定：“非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等?！北究顑?nèi)容中“等”字的存在使全民所有制企業(yè)完全可以容納于非營(yíng)利法人的概念體系之中，沒(méi)有突破民法典法人制度的基本文義框架。

概而言之，將全民所有制企業(yè)界定為非營(yíng)利法人，一方面能使民法典所規(guī)定的法人類型體系與現(xiàn)實(shí)中各類法人的實(shí)踐運(yùn)行狀況更為相符，使民法典的法人制度框架更自洽；另一方面，也解決了營(yíng)利法人制度與公益類國(guó)企職能目標(biāo)不統(tǒng)一的矛盾，為通過(guò)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》調(diào)適公益類國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)空缺之困境奠定了法理基礎(chǔ)。

(二)實(shí)現(xiàn)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的體系化修正

《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》畢竟是20世紀(jì)80年代的立法產(chǎn)物，相較《公司法》更符合公益類國(guó)企的職能和目標(biāo)定位，但它攜帶有過(guò)多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，存在較多不太適合新時(shí)代需要的制度設(shè)計(jì)。因此，必須對(duì)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》進(jìn)行體系化修正，使其真正符合新時(shí)代公益類國(guó)企實(shí)踐運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需求，使該法實(shí)現(xiàn)從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留法”向“社會(huì)公共利益保障法”的轉(zhuǎn)變。

首先，在立法形式上，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的名稱應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整。應(yīng)刪除“工業(yè)”二字，將名稱修改為《全民所有制企業(yè)法》。事實(shí)上，“工業(yè)”二字在該法中的具體內(nèi)涵和意義一直不明晰，全民所有制企業(yè)實(shí)踐中的具體經(jīng)營(yíng)范圍也并不僅限于工業(yè)領(lǐng)域?，F(xiàn)實(shí)中，不論是官方文件還是民間習(xí)慣，也都傾向于直接稱呼企業(yè)為“全民所有制企業(yè)”而非“全民所有制工業(yè)企業(yè)”。調(diào)整立法名稱可實(shí)現(xiàn)全民所有制企業(yè)立法文本與現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境的完全相符和對(duì)接。

其次，在全民所有制企業(yè)的資本問(wèn)題上，應(yīng)對(duì)其企業(yè)資產(chǎn)權(quán)利屬性與投資方式做出調(diào)整。現(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條第二款規(guī)定：“企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理?！睋?jù)此，全民所有制企業(yè)實(shí)行的是國(guó)有獨(dú)資形式，此處的“國(guó)有獨(dú)資”指的并不是股份制條件下的國(guó)有獨(dú)資公司，它并不以量化資本或股份的形式運(yùn)營(yíng)企業(yè)。而分類改革要求公益類國(guó)企“可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)?！雹藜丛瓌t上要求國(guó)有獨(dú)資，但在條件允許時(shí)，依然可以通過(guò)多種形式鼓勵(lì)非公資本適度參與。只不過(guò)，為了確保社會(huì)公共服務(wù)職能的有效實(shí)現(xiàn)，此時(shí)的投資主體多元化不適宜依照股份制的邏輯進(jìn)行收益權(quán)的劃分，政府理應(yīng)有權(quán)力對(duì)參與全民所有制運(yùn)營(yíng)的非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)制和控制。因此，可以考慮將本款內(nèi)容修正為：“全民所有制企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國(guó)家依法授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。全民所有制企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)法定職能，有權(quán)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式與其他國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合作?！?/p>

再次，在全民所有制企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題上，應(yīng)對(duì)其以廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制和企業(yè)職工大會(huì)民主管理為代表的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)做出適度調(diào)整和完善?，F(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》同時(shí)規(guī)定了廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制與企業(yè)職工大會(huì)民主管理制度，在當(dāng)時(shí)的條件下，企業(yè)的職工大會(huì)民主管理一定程度上會(huì)對(duì)廠長(zhǎng)(經(jīng)理)的行為進(jìn)行有效監(jiān)督和制衡，預(yù)防后者濫用權(quán)力。[5]但從公益類國(guó)企運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，該類企業(yè)是以滿足特定的社會(huì)公共服務(wù)為目標(biāo)，在公共服務(wù)的質(zhì)量體系、定價(jià)方式、成本收益、技術(shù)條件等專業(yè)性問(wèn)題上，企業(yè)職工大會(huì)的民主管理可能難以開(kāi)展符合專業(yè)要求的有效制衡與監(jiān)督。

最后，在全民所有制企業(yè)的外部控制問(wèn)題上，應(yīng)建立起全面、體系、科學(xué)的政府監(jiān)管與責(zé)任追究體系。既然要求全民所有制企業(yè)以落實(shí)特定社會(huì)公共服務(wù)職能為目標(biāo)，就不能以尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)為由，放松對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的全面監(jiān)管；恰相反，政府針對(duì)全民所有制企業(yè)的監(jiān)管強(qiáng)度和控制力度應(yīng)顯著超過(guò)公司制的國(guó)有企業(yè)法人。它主要體現(xiàn)在兩類法律手段的綜合實(shí)施：其一，強(qiáng)化對(duì)全民所有制企業(yè)的準(zhǔn)入和退出控制。該控制主要是指應(yīng)建立全民所有制企業(yè)名錄制度。應(yīng)當(dāng)依照行政區(qū)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的不同，針對(duì)各領(lǐng)域全民所有制企業(yè)設(shè)置名錄，向社會(huì)公開(kāi)，并根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的變化，實(shí)時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行更新和調(diào)整。一些伴隨著社會(huì)發(fā)展能夠逐漸交給市場(chǎng)自主競(jìng)爭(zhēng)解決問(wèn)題的領(lǐng)域，全民所有制企業(yè)應(yīng)當(dāng)有序退出，或轉(zhuǎn)型為公司制的商業(yè)類國(guó)企繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，防止全民所有制企業(yè)“只進(jìn)不出”，確保全民所有制的企業(yè)形態(tài)“有所為、有所不為”。[17]其二，強(qiáng)化對(duì)全民所有制企業(yè)運(yùn)行的過(guò)程控制。應(yīng)當(dāng)在尊重全民所有制企業(yè)業(yè)務(wù)性質(zhì)和實(shí)際情況的前提下，健全對(duì)全民所有制企業(yè)運(yùn)行的全程預(yù)算控制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；應(yīng)當(dāng)根據(jù)全民所有制企業(yè)公共服務(wù)的領(lǐng)域、屬性和成本狀況，建立起符合企業(yè)實(shí)際情況的有關(guān)價(jià)格、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格的全程公共規(guī)制體系；應(yīng)當(dāng)根據(jù)全民所有制的運(yùn)營(yíng)績(jī)效和公共服務(wù)的提供情況，健全對(duì)企業(yè)的考核評(píng)價(jià)體系；應(yīng)當(dāng)在全民所有制企業(yè)未達(dá)到有關(guān)預(yù)算控制、公共規(guī)制、考核評(píng)價(jià)等方面基本要求時(shí)，建立健全與其違法行為相匹配的法律責(zé)任追究體系。

結(jié)語(yǔ)

《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》堪稱中國(guó)改革開(kāi)放企業(yè)改革法制發(fā)展的歷史見(jiàn)證。從起草到公布，從普遍實(shí)施到逐漸衰落，該法映射出我國(guó)各個(gè)階段國(guó)企改革的指導(dǎo)思想、基本進(jìn)程、面臨的困難和最終取得的驕人成績(jī)和良好的社會(huì)效果。在民法典進(jìn)一步夯實(shí)和穩(wěn)固公司制企業(yè)法人地位的當(dāng)下，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的適用空間逐漸縮小，幾乎到了被“遺忘”的境地。但是，在國(guó)企分類改革的大背景下，全民所有制企業(yè)獨(dú)特的法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯因其更貼合公益類國(guó)企運(yùn)行的實(shí)踐訴求，有必要對(duì)其系統(tǒng)地改造，使其“重生”，以回應(yīng)公益類國(guó)企改革對(duì)法律的現(xiàn)實(shí)需求，使一部行將消亡的法律在新時(shí)代重新煥發(fā)生機(jī)。

注釋：

①在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的法律文本中，除第2條將該類企業(yè)稱為“全民所有制工業(yè)企業(yè)”之外，其他法條均直接簡(jiǎn)稱為“企業(yè)”。而在實(shí)踐中，作為一類特殊的企業(yè)法人形態(tài)，不論是日常生活還是官方文本中，均傾向于稱呼全民所有制工業(yè)企業(yè)為“全民所有制企業(yè)”，省略了中間的“工業(yè)”一詞。本文對(duì)全民所有制工業(yè)企業(yè)的分析沿用了這一稱呼習(xí)慣。

②《民法通則》第41條。

③有關(guān)當(dāng)時(shí)對(duì)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》基本內(nèi)容和社會(huì)意義的深入介紹可參見(jiàn)宋燕妮：《搞活企業(yè)的重要法律——〈中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法〉若干重要問(wèn)題規(guī)定的簡(jiǎn)介(一)》，《人民司法》1988年第3期；李菡：《搞活企業(yè)的重要法律——〈中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法〉若干重要問(wèn)題規(guī)定的簡(jiǎn)介(二)》，《人民司法》1988年第4期。

④《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》正面確認(rèn)了這一“兩權(quán)分離”理論，該法第2條第二款規(guī)定：“企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。”

⑤代表性論述可參見(jiàn)：段宏磊，楊成，周東華：《中國(guó)體育彩票產(chǎn)業(yè)職能重合行為的法律規(guī)制——基于俄羅斯〈保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法〉的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期；楊成，段宏磊，李麗：《中國(guó)體育彩票法律規(guī)制結(jié)構(gòu)的制度改進(jìn)》，《武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

⑥中發(fā)[2015]22號(hào)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》第二節(jié)第(六)段。