完善扶貧對口行動的激勵機制

文_ 李瑞昌

2月25日習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上發(fā)表重要講話指出，我們立足我國國情，把握減貧規(guī)律，出臺一系列超常規(guī)政策舉措，構(gòu)建了一整套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論。其中東西扶貧協(xié)作、對口支援政策在扶貧工作中發(fā)揮了重要作用，是中國特色減貧經(jīng)驗的重要組成部分。東西扶貧協(xié)作和對口支援是中央要求下的地方政府間的對口行動，是中國特色政策行為，凸顯中國制度的優(yōu)勢。

改革開放以來，政府之間開始開展交流合作活動。隨著地方發(fā)展水平提高，交流合作的范圍更廣泛，政府間互助關(guān)系也更密切。黨的十八大以來，政府間對口行為發(fā)展的越來越系統(tǒng)，對口合作方式也越來越多樣?？傮w而言，政府間對口行動包括：對口支援、對口幫扶和對口合作，即在中央政府主導(dǎo)下，兩個政府間（行政層級對等或不對等）借助于幫扶支援等方式，實現(xiàn)各類資源從經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)流動。一般認(rèn)為，政府間對口行動是一方對另外一方的幫助，是一個單向行為，缺乏相應(yīng)的激勵機制，但是激勵機制對于政府間對口行動有重要價值。本文通過對現(xiàn)有對口工作實踐的分析，找出對口行動中的激勵機制，提出進一步完善對口行動激勵機制的建議。

一、政府間對口行動是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的政治任務(wù)

政府間對口行動是一個三方多層次行動結(jié)構(gòu)。如果說中央將對口行動視為一項公共政策，那么于地方政府而言，對口行動則是一項需要長期落實的制度。對口行動實踐包括三個層面：一是宏觀層面，包括中央政府、支援方政府和受援方政府三方；二是中觀層面，包括中央政府的職能組成部門、省級政府對口行動主管部門、援助部門和受援地方政府；三是微觀層面，包括參與對口援助行動的干部及志愿者、受援群眾等。

政府間對口行動是中央政府的有意安排，并不是自發(fā)的、隨機的。中央政府安排政府間的對口行動主要有以下兩方面的原因。

一是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略。在“兩個大局”思想和梯度發(fā)展思路指導(dǎo)下，中央先后制定了一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略。進入中國特色社會主義新時代，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興等成為新任務(wù)和新戰(zhàn)略。“十四五”期間，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的全局性戰(zhàn)略。無論在哪一階段，國家戰(zhàn)略的提出和實施都包含了建設(shè)邊疆、鞏固國防，落實民族政策、促進民族團結(jié)，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障國家政治穩(wěn)定等國家意圖。自1979年以來，為了更好地實施國家戰(zhàn)略，中央政府主要在邊疆（境）地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、特殊民族地區(qū)、重大工程所在地和發(fā)展滯緩地區(qū)開展了包括對口支援、對口幫助、對口幫扶和對口合作等一系列對口行動，著重解決上述地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展問題和貧困問題。因此，可以認(rèn)為，地方政府間對口行動是國家實施重要戰(zhàn)略的政策工具。

二是支持地方協(xié)作。對口行動是中國特色社會主義政治實踐的重要組成部分，是一項具有重大政治意義、經(jīng)濟意義、文化意義的工作。中國特點的對口行動以對口為特征，有著顯著的政治意義，即中央利用自己的權(quán)威下達(dá)政治任務(wù)，指令一個發(fā)達(dá)的地方政府向另一個不發(fā)達(dá)的地方政府提供“一對一”幫助的過程。對口行動中的支援方和受援方都由中央政府確定，雙方在中央的指定安排下結(jié)成對子并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H科學(xué)有序地開展一系列活動，其目的之一就是要支持地方協(xié)作，落實“全國一盤棋”的國家治理思想。

二、對口行動是完成多樣的發(fā)展任務(wù)所需

我國已經(jīng)發(fā)展出“對口支援”“對口幫助”“對口幫扶”“對口合作”等豐富多類的對口行動。它們都是為完成多樣的發(fā)展任務(wù)所創(chuàng)設(shè)，但是它們各自在目的和用途上有著細(xì)微的差別。

目的差異。不同時期的地方政府間對口行動用以解決不同的問題，即對口行動開展的目的不同。例如：1979年，中央政府啟動對口支援政策意圖是為了解決邊疆地區(qū)安全問題、民族問題；1992年，中央政府通過對口支援確保了三峽工程移民安置工作落實到位；1996年中央政府開展的對口幫扶行動以解決受援地的貧困問題為首要目的，將對六個民族地區(qū)（云南、廣西、貴州、青海、內(nèi)蒙古、甘肅）的對口援助轉(zhuǎn)向?qū)趲头觯?008年中央針對四川汶川和青海玉樹大地震開展了一系列災(zāi)后重建的對口工作；2010年中央再次啟動了西藏和新疆對口支援工作，政府工作再一次聚焦邊疆地區(qū)的安全和民族問題；2012年首次開展了對口支援贛州的工作，意在解決革命老區(qū)的貧困和社會問題；2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案通知》，表明了中央促使東北與東部地區(qū)合作以共同推進東北地區(qū)實現(xiàn)全面振興的意圖和目的。由上可見，國家在不同時期圍繞國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等重大戰(zhàn)略性問題啟動了不同類型的對口行動且這些行動都有著不同的目的和意圖。

功能差別。地方政府間對口行動是當(dāng)下中國地方政府間互動合作的基本形式。不同類型的對口行動所解決的政策問題和目的不一樣，因此，每一種形式的對口行動運作時所遵循的原則不一樣，從對口行動的功能出發(fā)，將其劃分為發(fā)展型、補償型、賑災(zāi)型、服務(wù)型和扶貧型對口行動。

發(fā)展型對口行動是指基于區(qū)域差異而開展的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的支援行動，以發(fā)展促進邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、國家安全和社會穩(wěn)定為原則。發(fā)展型對口支援是一項長期戰(zhàn)略，多用于民族地區(qū)和邊疆地區(qū)。

補償型對口行動是為了突破現(xiàn)有制度障礙推進一些重大工程項目建設(shè)，由相對比較富裕的地區(qū)接受項目所在地區(qū)的移民并對其進行支援的行動，以確保工程能夠順利進行為基本原則。補償型對口支援是一項中長期戰(zhàn)略，時常用于重大工程項目。

賑災(zāi)型對口行動是指某些地區(qū)遭受重大自然災(zāi)害之后全國人民基于親情倫理和人道主義而開展救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建的對口支援行動。賑災(zāi)型對口行動一般為短期項目，一旦災(zāi)后重建結(jié)束就會轉(zhuǎn)變?yōu)閷诤献鳌?/p>

服務(wù)型對口行動是科教文衛(wèi)等公共服務(wù)水平發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶公共服務(wù)水平落后的地區(qū)，從而推動公共服務(wù)均等化的對口行動。服務(wù)型對口行動亦是一項短期任務(wù)，最終需要借助國家重大戰(zhàn)略或市場力量予以解決。

扶貧型對口行動是以消滅相對貧困為原則，由發(fā)展水平較高地區(qū)幫扶和指導(dǎo)發(fā)展水平較低的地區(qū)探索自身發(fā)展之路的過程，強弱兩地通過對口行動逐步縮小地區(qū)之間的差距。扶貧型對口行動基本上是短期任務(wù)，很容易演進為政府間的合作交流。

三、完善激勵機制助力新發(fā)展格局建構(gòu)

黨的十九屆五中全會提出，要把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。政府間的對口行動不僅要貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，而且要完善激勵機制助力新發(fā)展格局建構(gòu)，推動“國內(nèi)大循環(huán)”，助推“國內(nèi)國際雙循環(huán)”。

加大中央政府考核和表揚力度。對口行動是由中央垂直下發(fā)給發(fā)達(dá)省市的一項光榮的政治任務(wù)，也是黨中央、國務(wù)院主持領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)互助制度，在這種制度中，地方政府對中央任務(wù)如何回應(yīng)，如何參與以及完成效果如何都勢必會影響地方政府在中央的地位，這種地位將影響中央對地方宏觀政策的調(diào)控力度和中央對地方領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考量。那些保質(zhì)保量完成對口支援任務(wù)的省級政府能夠得到中央的贊揚和肯定，獲得中央的政治承認(rèn)和政治信任，從而在其他政策上得到適度支持。因此各個地方政府在對口支援行動中正在不斷創(chuàng)新，期待更多肯定和表揚。例如福建省對口幫扶寧夏的“閩寧鎮(zhèn)”就成了東西扶貧協(xié)作的典型，閩寧對口扶貧協(xié)作援寧群體獲得中宣部“時代楷?！睒s譽稱號；又如湖北省“616”對口支援工程（1名省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)，省直6個單位開展對口支援，每年至少為對口支援縣（市）辦6件實事）得到國家部委及聯(lián)合國有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的高度評價。

調(diào)整援受雙方合作收益。大多數(shù)對口行動都以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展為首要目的，且最終成果都要落實到市場中去，因此在對口行動中充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用就顯得尤為重要。支援方在中央的領(lǐng)導(dǎo)安排下深入了解受援地政府和人民的需求后結(jié)合雙方優(yōu)勢特色，積極開展以“生態(tài)”為核心的特色產(chǎn)業(yè)合作，大力發(fā)展受援地的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，為受援地爭取一定的經(jīng)濟利益的同時優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟影響來看，發(fā)達(dá)省市在支援民族地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)的過程中可以加快本地產(chǎn)業(yè)升級步伐，通過并購和參股西部企業(yè)實現(xiàn)低成本的規(guī)模擴張，不僅降低了在西部新建一個生產(chǎn)企業(yè)所需要的資金投入和運營風(fēng)險，也可以降低原材料、物流、勞動力等成本，從而提升企業(yè)的競爭能力。同時，支援方可通過梯度轉(zhuǎn)移把發(fā)達(dá)地區(qū)的紡織、服裝、家電等傳統(tǒng)的勞動密集型行業(yè)轉(zhuǎn)移到受援地區(qū)，把知識密集型行業(yè)留在本地，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動密集型向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，由點帶面地推動支援方政府的產(chǎn)業(yè)升級。東西對口支援合作以后，對口地區(qū)之間的支援關(guān)系不斷從單邊支援發(fā)展到互幫互助再到互利合作，對口行動由單向援助變成“雙向”合作，收益也從單方受益發(fā)展為互惠互利。其中，生活資料的優(yōu)先供應(yīng)就是受援地對支援地回饋的表現(xiàn)之一。如內(nèi)蒙古在電力供應(yīng)和副食品等其他物資供應(yīng)方面給予北京大力支持；再如阿克蘇作為“西氣東輸”的重要源頭也給上海市天然氣供應(yīng)提供了極大便利。

優(yōu)化援受方問責(zé)機制。中央政府借助其權(quán)威促使“對口+”行動，雖然實現(xiàn)了減輕自身的財政負(fù)擔(dān)、緩解區(qū)域發(fā)展不均衡、重塑自身權(quán)威等多重目的，但這種政治性饋贈行為改變了饋贈的基本結(jié)構(gòu)，使激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生了位移。這種情況下擴大對口行動政策實踐的最終結(jié)果可能是：既造成受援方依賴援助，又可能導(dǎo)致支援方不堪重負(fù)。因此，要優(yōu)化對援受雙方的問責(zé)機制，既要防止支援方脫離自身實力好大喜功，從而使自身陷入發(fā)展停滯的尷尬境地；又要防止受援方因可以輕易獲得資源、援助金等停滯對自身自主發(fā)展道路的探索與實踐，逐漸淪為“等靠要”式政府。

加快對口行動融合。目前來看，地方政府間“對口關(guān)系”中的行動機制包括“支援”“幫助”“幫扶”“合作”。理論上認(rèn)為，在權(quán)力的運用當(dāng)中，有兩種截然不同類型的方式和行為：一種是不對等的方式，即援助行動；另一種是平衡的方式，即合作行動。對口支援、對口幫扶因浸潤著中央權(quán)威的色彩，通常被定義為是一種“政治性饋贈行為”，其饋贈資金、參與人員以及對受援地區(qū)情況把握有限，只能解決一些急切的、少部分人的需求，如小部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、絕對貧困和少量民生問題。而對口合作注重的則是基于自身資源優(yōu)勢的一方與另一方的優(yōu)勢互補，互利互換，是一種“政治性交流”行為。在對口合作中雙方的地位和利益是平等的，合作雙方根據(jù)自身需要在中央的引導(dǎo)和支持下開展合作交流，實現(xiàn)各自的經(jīng)濟利益。在此過程中，合作雙方地方政府都有經(jīng)濟利益產(chǎn)生，符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律，因此地方政府也會稍顯主動，積極投入到雙方的合作交流中來。不難看出，拓展合作交流的廣度和深度，強化和完善合作回饋機制是未來地方政府間合作努力的方向。

支持開展文化交流活動。中國是個多民族國家，各民族都有自己燦爛的文化，文化交流和學(xué)習(xí)將豐富人民的美好生活。從文化上來看，支援方通過對口行動可以促使其文化更趨多樣化。支援方多為東部沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)省市，雖然經(jīng)濟實力雄厚，但與西部偏遠(yuǎn)地區(qū)相比民族文化多樣性方面顯得匱乏。支援方和受援方經(jīng)中央安排結(jié)成對子后在開展支援實踐活動的過程中會開展各類文藝匯演、文化交流活動和文化產(chǎn)業(yè)等以促進支援地區(qū)的人民群眾了解、尊重和熱愛民族文化。例如2012年，由中央民族樂團和新疆藝術(shù)劇院民族樂團聯(lián)合準(zhǔn)備的大型民族音樂會《美麗新疆》進行了為期一個月的全國巡演，無論是在繁華都市，還是在邊陲小鎮(zhèn)，民族樂團的演員們以精湛的技藝、高度敬業(yè)的精神，贏得了當(dāng)?shù)赜^眾的喜愛和尊重，加深了不同民族間的感情和文化交流。

政府間對口行動是實施國家任務(wù)的重要政策工具，逐步完善對口行動的激勵機制，支持從不對等的幫扶方式逐步過渡到更為平衡的互利、互補、互惠的互助方式轉(zhuǎn)變，鼓勵合作收益從初期的零互惠向等價互惠或慷慨互惠模式過渡，建立長期的合作伙伴關(guān)系，完成國家任務(wù)，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略安排。