面向“十四五”時期的“數(shù)字基建”：概念框架、發(fā)展現(xiàn)狀與推進舉措

□ 文 殷利梅 李宏寬 李 端

2020年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，強調要加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度，這是繼2018年中央經(jīng)濟工作會議、2019年兩會政府工作報告、2020年2月21日中央政治局會議之后，再次強調“新基建”的重要性。隨后，國家發(fā)展改革委首次明確了新型基礎設施的范圍，具體包括信息基礎設施、融合基礎設施和創(chuàng)新基礎設施。4月28日的國務院常務會議又進一步強調加快推進信息網(wǎng)絡等新型基礎設施建設。黨的十九屆五中全會也提出“系統(tǒng)布局新型基礎設施，加快第五代移動通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等建設”，為“十四五”時期“新基建”指明了發(fā)展方向。從中央層面的政策布局不難發(fā)現(xiàn)，“新基建”的“新”字主要體現(xiàn)在數(shù)字化上，其核心是數(shù)字基礎設施建設（以下簡稱“數(shù)字基建”）。隨著數(shù)字經(jīng)濟時代加速到來，如何認識數(shù)字基礎設施的概念框架，把握發(fā)展現(xiàn)狀和面臨問題，進一步明確“十四五”的建設路徑并制定合理政策，成為亟待研究和解決的問題。

一、“數(shù)字基建”的概念框架

數(shù)字基礎設施通常與信息基礎設施二者混用，在凸顯數(shù)據(jù)作為重要戰(zhàn)略資源、核心生產(chǎn)要素的當下，數(shù)字基礎設施出現(xiàn)的頻率更高、使用更普遍。數(shù)字基礎設施還沒有明確的邊界范圍，一般通過列舉的方式呈現(xiàn)?；趯Ω鞣教峒暗牟煌瑪?shù)字技術領域的共性歸納，本文認為，數(shù)字基礎設施是指提供數(shù)據(jù)感知、采集、存儲、傳輸、計算、應用等支撐能力的新一代數(shù)字化基礎設施，數(shù)據(jù)如同血液流動在“數(shù)字基建”的每一個部分。

具體來看，數(shù)字基礎設施主要由與數(shù)據(jù)相關的基礎軟硬件構成，包括網(wǎng)絡通信層、存儲計算層、融合應用層三層。（如圖1所示。）網(wǎng)絡通信層承擔數(shù)據(jù)的感知、采集與傳輸，是信息空間里的“高速公路”，是數(shù)字基礎設施的“感官”和“神經(jīng)”系統(tǒng)，具體包括4G、5G等移動網(wǎng)絡、光纖寬帶、IPv6、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等。存儲計算層支撐海量數(shù)據(jù)的存儲和計算，是數(shù)字基礎設施的“大腦”，具體包括數(shù)據(jù)中心、云計算平臺、人工智能算法等。融合應用層是管理數(shù)字基礎設施和創(chuàng)造應用價值的“靈魂”，一類是支撐數(shù)字技術應用和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型的通用軟硬件基礎設施，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)，通用操作系統(tǒng)等基礎軟件，以及行業(yè)應用軟件、安全軟件等。還有一類是對鐵路、電網(wǎng)等傳統(tǒng)基礎設施的數(shù)字化改造和升級，如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。

圖1 數(shù)字基礎設施的三層架構

二、我國幾種代表性“數(shù)字基建”發(fā)展現(xiàn)狀

針對“數(shù)字基建”，各地紛紛制定了一批利好政策，啟動了一批重大項目。通過對31個省份的調查顯示，2020年有26個地方出臺了“數(shù)字基建”相關的政策文件，占比83.9%，其中，北京、上海、重慶、浙江、山東、云南、四川、福建、廣東等地方明確提出了推進“新基建”的三年行動計劃或實施方案，部分政策文件還安排了具體項目。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有超過5000個“新基建”項目，總投資金額超過4萬億元，“數(shù)字基建”是其中的重要內容。例如，河北省2020、2021年兩年5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新型基礎設施擬開工和在建項目約140項，總投資達1744億元。湖南省發(fā)布《湖南省“數(shù)字新基建”100個標志性項目名單（2020年）》，涉及5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，總投資563.78億元。每一類“數(shù)字基建”都有其自身發(fā)展規(guī)律、發(fā)展階段和特點，中央及地方多次提及的5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)非常具有代表性。

（一）5G網(wǎng)絡加速布局

基站建設方面，2 02 0年全年新增5G基站約58萬個，累計建成5G基站71.8萬個。截至2020年底，5G終端連接數(shù)超過2億，我國已建成全球最大的5G網(wǎng)絡。

融合應用方面，“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”支撐經(jīng)濟高質量發(fā)展。全國“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”建設項目超過1100個，涌現(xiàn)出了機器視覺檢測、精準遠程操控、現(xiàn)場輔助裝備、智能理貨物流、無人巡檢安防等一系列應用成果。高清、4K/8K、AR/VR等新業(yè)務借5G東風迎來蓬勃發(fā)展期。這些新業(yè)務需要更高的速率、更低的延時，以及更靈活的業(yè)務部署能力。華為在2019年8月發(fā)布的《5G時代十大應用場景白皮書》中認為，VR/AR技術是5G技術相關度最高，市場潛力最大的應用場景。疫情期間，武漢火神山醫(yī)院建設中5G優(yōu)勢得以彰顯，數(shù)千萬“云監(jiān)工”共同見證5G應用逐步落地。此外，醫(yī)療、教育、旅游等諸多領域紛紛嘗試開展5G應用。

投融資方面，國資委統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，通信企業(yè)加快5G網(wǎng)絡共建共享和商業(yè)應用轉化，2020年全年完成固定資產(chǎn)投資3730.7億元，同比增長9.9%。作為最為重要的“數(shù)字基建”之一，5G投資巨大，需要提供新的融資機制，才能達到為有源頭活水來。當前，政府和企業(yè)層面成立了許多產(chǎn)業(yè)基金，為推進5G發(fā)展奠定了堅實基礎。部分5G產(chǎn)業(yè)基金設立情況如表1所示。

表1 部分5G產(chǎn)業(yè)基金設立情況

（二）數(shù)據(jù)中心積極擴容

我國數(shù)據(jù)中心市場一直保持穩(wěn)速增長，近三年市場規(guī)模增速在30%左右，2019年中國數(shù)據(jù)中心市場規(guī)模超過1000億元人民幣。在產(chǎn)業(yè)良好的發(fā)展形勢和政策紅利的激勵下，2020年以來，全國各地政府及相關企業(yè)均紛紛開啟數(shù)據(jù)中心投資建設陡增模式。例如，重慶于2020年4月集中開工了22個“新基建”項目，其中數(shù)據(jù)中心項目5個，僅騰訊西部云計算數(shù)據(jù)中心二期、中國華錄重慶數(shù)據(jù)湖產(chǎn)業(yè)園、重慶移動-亞德（重慶西永）高等級數(shù)據(jù)中心3個項目投資總額即達60億元。此外，電信運營商、信息技術企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等競相增加布局，2020年3月，中國電信粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)中心項目在廣州從化簽約動工，總投資68.9億元，全部投產(chǎn)后可提供約4.5萬個高功率機架；華為張掖云計算大數(shù)據(jù)中心二期項目開工；中國移動（西藏拉薩）數(shù)據(jù)中心一期項目奠基，投用后可提供6600個機柜。2020年以來部分數(shù)據(jù)中心投資建設情況如表2所示。

（三）工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)發(fā)力

建設進展方面，標識解析體系初具規(guī)模。全國標識注冊總量已突破100億，上線二級節(jié)點85個，涵蓋33個行業(yè)、22個?。▍^(qū)市），接入企業(yè)節(jié)點數(shù)量突破9400家。平臺連接能力持續(xù)增強。具備一定行業(yè)區(qū)域影響力的平臺超過70家，重點平臺平均工業(yè)設備連接數(shù)突破69萬臺套，工業(yè)APP達2124個。安全保障能力顯著提升。構建了多部門協(xié)同、各負其責、企業(yè)主體、政府監(jiān)管的安全管理體系，國家、省、企業(yè)三級聯(lián)動安全監(jiān)測體系進一步完善，服務9萬多家工業(yè)企業(yè)、135個平臺。

表2 2020年以來部分數(shù)據(jù)中心投資建設情況

投融資方面，一方面，政府財政投入持續(xù)加大。國家大力推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設，逐年擴大財政投入，積極探索政府引導基金，各地產(chǎn)業(yè)基金也在不斷涌現(xiàn)。2018年國家財政投入工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展工程30億元，2019年達60多億元。另一方面，社會融資比重不斷上升。根據(jù)國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心跟蹤監(jiān)測，2020年1～9月，國內工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)投融資事件共152起，披露總金額突破170億元，事件數(shù)量較2019年同期大幅增長117.1%，披露總金額同比增長54.6%，超三成事件達億元規(guī)模。云天勵飛、京東工業(yè)品、格創(chuàng)東智等企業(yè)先后完成超億元規(guī)模的大額融資。

三、面臨的問題挑戰(zhàn)

“數(shù)字基建”的內涵豐富、范圍廣泛，但是總體來看，還面臨著一些亟待解決的共性問題。

（一）數(shù)據(jù)管理能力亟待提升

數(shù)字基礎設施承載著海量數(shù)據(jù)的流動與應用，數(shù)據(jù)管理能力的高低也影響著數(shù)字基礎設施的部署開發(fā)和利用。當前，數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素還處于發(fā)展的初級階段，在管理模式、組織機制、開發(fā)利用等方面存在亟待解決的問題。一是數(shù)據(jù)治理頂層設計不完善。客觀上存在“政出多門、多頭指揮”的情況，多頭規(guī)劃、多頭管理、職能交叉重復等問題依然存在，既不利于政府監(jiān)管工作開展，也不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是政府數(shù)據(jù)共享開放機制不健全。許多政府部門沒有真正建立起互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)思維，數(shù)據(jù)采集、存儲、使用，乃至系統(tǒng)建設等標準不統(tǒng)一，造成數(shù)據(jù)割裂，不同數(shù)據(jù)源之間缺乏共享機制以及統(tǒng)一的存儲、應用標準，增加了多方數(shù)據(jù)匯聚共享開放利用的難度。三是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)支撐能力有待改善。企業(yè)數(shù)據(jù)管理能力不足，數(shù)據(jù)產(chǎn)權不明確，管理職責混亂，管理和使用流程不清晰，造成數(shù)據(jù)維護錯誤、數(shù)據(jù)重復、數(shù)據(jù)不一致等情況時有發(fā)生。第三方數(shù)據(jù)交易體系尚不健全，價值評估、定價標準、數(shù)據(jù)質量、信用機制有待完善，影響了數(shù)據(jù)要素的交易和流通。

（二）投融資模式仍需進一步探索

與傳統(tǒng)基建相比，“數(shù)字基建”更多要靠市場的力量，吸引社會資本投入，但是當前數(shù)字基礎設施的投融資還處于起步階段，投融資資金有限，投融資主體不明確，尚未形成成熟的投融資模式。一方面，政府部門對“數(shù)字基建”的投資還存在一定的盲目性和不確定性。有專家指出，各省發(fā)布的投資計劃內容大部分還是傳統(tǒng)基建，“新基建”體量從廣義角度最大占10%左右。如此推算，作為“新基建”的重要組成部分的“數(shù)字基建”占比更少。再加上，“數(shù)字基建”常常同“傳統(tǒng)基建”混為一談，政府主導建設的多，社會資本引入的少，出現(xiàn)了一哄而上和重復建設，政府過量投資帶來了債務居高不下、金融風險和宏觀經(jīng)濟波動。另一方面，民間資本大多處于觀望狀態(tài)。當前，以5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為代表的“數(shù)字基建”發(fā)展?jié)摿薮?，但是市場前景不明確，產(chǎn)業(yè)生態(tài)不完善，很多民間資本都處于觀望狀態(tài)。同時由于政府還未形成適應“數(shù)字基建”發(fā)展的行業(yè)規(guī)則、設施標準、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局等，民間投資的積極性還未充分調動起來。

（三）開源生態(tài)技術基礎和運營能力有待補強

“數(shù)字基建”的技術迭代周期不斷縮短，創(chuàng)新需求元素不斷豐富，全球競爭日趨激烈，而開源模式憑借其強大的資源集聚和協(xié)同交互能力，以及特殊的非直接交易運營模式，已成為推進我國“數(shù)字基建”高質量、高效率、高安全性發(fā)展的重要支撐。

當前我國“數(shù)字基建”開源生態(tài)在技術基礎和生態(tài)運營層面仍面臨一定短板。一方面，開源生態(tài)的建設缺乏關鍵核心技術的支撐。我國正在建立或籌劃建立的自主開源基金會缺乏類似于Linux Kernel（Linux基金會）、HTTPD web（Apache基金會）、Nova和Swift（OpenStack基金會）等原創(chuàng)性的高價值技術基礎。另一方面，生態(tài)運作模式的設計和創(chuàng)新較為薄弱。Google通過公開Android Open Source Platform（AOSP）建立安卓操作系統(tǒng)的開源生態(tài)，但利用系統(tǒng)內嵌套的非開源Google Mobile Service（GMS）移動套件和Open Handset Alliance（OHA）標準對生態(tài)進行壟斷和限制。Red Hat通過免費版的Linux系統(tǒng)快速占領市場并形成生態(tài)優(yōu)勢，同時推出在功能和性能等方面更強的付費版Linux系統(tǒng)，借助免費版構筑的生態(tài)環(huán)境，在高性能、高標準的企業(yè)級市場形成壟斷優(yōu)勢。我國在系統(tǒng)性生態(tài)運營模式的創(chuàng)新上還鮮有典型的成功案例。

四、推進“數(shù)字基建”的對策建議

應切實做好統(tǒng)籌謀劃，抓住核心關鍵，堅持“拓長板、補短板”并舉，圍繞5G網(wǎng)絡、基礎軟件、數(shù)據(jù)中心、云計算平臺、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等重點領域，精準發(fā)力、以長補短、齊頭并進，培育壯大數(shù)字經(jīng)濟新動能。

（一）總體考慮

一是拓長板，加快推進5G部署應用。充分發(fā)揮電信運營商的主體作用，加大資金支持力度，加快5G基站建設，提升網(wǎng)絡覆蓋率。拓展5G應用場景，深化面向個人消費者和行業(yè)用戶的深度應用，盡快形成引領性示范性應用。

二是補短板，著力發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)。堅持應用牽引、市場主導，用市場化方式解決軟硬技術適配性低等問題。深化融合應用，推進各行業(yè)各領域知識和技術的軟件化，強化軟件定義在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等領域的推廣。鼓勵大型企業(yè)提升對開源生態(tài)建設貢獻度，積極拓展我國企業(yè)與國際組織、標準機構和跨國企業(yè)之間的多層次開源合作。

三是聚資源，科學規(guī)劃建設數(shù)據(jù)中心。加強超大型數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設，將規(guī)模小、效率低、資源耗費大的數(shù)據(jù)中心向大型數(shù)據(jù)中心遷移。優(yōu)化數(shù)據(jù)中心運營管理，以智能運維技術代替人工運維，提升數(shù)據(jù)中心管理效率。打造節(jié)能環(huán)保的綠色數(shù)據(jù)中心。

四是搭平臺，提升云計算服務能力。加快云計算技術創(chuàng)新發(fā)展，加強云數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)分析、人工智能平臺等系統(tǒng)開發(fā)。加強云服務商和行業(yè)企業(yè)供需對接，深入推動中小企業(yè)上云，促進大型企業(yè)、政府和金融機構等更多信息系統(tǒng)向云平臺遷移。

五是促轉型，全面布局工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。改造升級工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)內外網(wǎng)絡，增強完善工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標識體系。推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺建設及推廣，加快工業(yè)數(shù)據(jù)集成應用。加快健全安全保障體系。

（二）關鍵舉措

1.強化數(shù)據(jù)管理能力，激發(fā)數(shù)據(jù)要素潛力

一是完善數(shù)據(jù)治理政策法規(guī)體系。加強數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)流通、分類分級等數(shù)據(jù)治理關鍵問題的基礎研究，加快推進數(shù)據(jù)保護、個人數(shù)據(jù)隱私等相關方面的立法進程，完善我國數(shù)據(jù)法律法規(guī)和政策體系。二是推進政府數(shù)據(jù)共享和開放。加快推進國家數(shù)據(jù)共享交換平臺建設，完善跨機構、跨領域數(shù)據(jù)融合應用機制，打通部門間數(shù)據(jù)壁壘，助力實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放共享和高效管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)范共享和高效應用。三是探索數(shù)據(jù)要素管理創(chuàng)新。編制重點行業(yè)、重點領域數(shù)據(jù)管理能力圖譜和實施指南，開展企業(yè)數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估，有效提升企業(yè)數(shù)據(jù)管理能力。

2.創(chuàng)新投資建設模式，充分發(fā)揮市場主體作用

一方面，堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設，鼓勵金融機構創(chuàng)新產(chǎn)品強化服務。通過更加豐富的市場手段吸引更多民間資本參與投資和運營，積極運用專項債、專項基金、PPP等模式，探索產(chǎn)權質押等多樣化融資模式，發(fā)揮現(xiàn)有的創(chuàng)投引導資金、產(chǎn)業(yè)基金等作用，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資基金、私募基金等社會資本支持。另一方面，政府制定行業(yè)規(guī)則、設施標準、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，通過分類管理，引導和支持市場有序運行。深化“放管服”改革，放開市場準入，對各類資本一視同仁，調動民間投資積極性。

3.深化開放合作，建立良好的開源生態(tài)環(huán)境

一方面，鼓勵大型企業(yè)提升對開源生態(tài)建設貢獻度。引導和支持有條件的行業(yè)領軍企業(yè)，貢獻標桿項目資源，聯(lián)手打造具有國際影響力的“數(shù)字基建”自主開源生態(tài)。鼓勵國內軟件上下游企業(yè)提升對國內開源社區(qū)貢獻度，在重點項目研發(fā)孵化、代碼托管、開發(fā)框架等領域形成自主開源社區(qū)。另一方面，積極拓展我國企業(yè)與國際組織、標準機構和跨國企業(yè)之間的多層次開源合作。積極融入國際開源社區(qū)，學習借鑒國際開源基金會、代碼托管平臺的運作模式，吸收引進最新開源生態(tài)治理成果。加強國際交流合作，對接國際化標準機構，不斷完善國際標準體系和治理結構，逐步提升我國標準工作的國際話語權。

五、小結

短期內“數(shù)字基建”是對沖疫情、拉動投資、提振經(jīng)濟的緊急之需，長期看更關乎經(jīng)濟轉型、社會發(fā)展和國家繁榮?！笆奈濉睍r期，要科學把握新發(fā)展階段，堅決貫徹新發(fā)展理念，服務構建新發(fā)展格局，加快發(fā)展“數(shù)字基建”，培育壯大數(shù)字經(jīng)濟新引擎，提高政府治理現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。