動物疫病強(qiáng)制免疫制度的法理解析與規(guī)范價(jià)值

崔 赫，郭澤宇，王 蓓

（1.中國政法大學(xué)，北京 100088；2.青島高新區(qū)行政審批服務(wù)部，山東青島 266114）

動物疫病是人類社會開展動物飼養(yǎng)等活動的天然附隨風(fēng)險(xiǎn)，需要通過法律和制度加以規(guī)范和控制，現(xiàn)階段著重落實(shí)為動物疫病強(qiáng)制免疫制度。2021 年1 月修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（下稱《動物防疫法》）即細(xì)化了國家作為義務(wù)，明確了生產(chǎn)經(jīng)營者的防疫主體責(zé)任，完善了動物防疫責(zé)任體系。本文從法理角度對動物疫病強(qiáng)制免疫制度進(jìn)行解析，并在制度沿革中提取規(guī)范價(jià)值，以資后鑒。

1 動物疫病強(qiáng)制免疫的法益指向

防疫工作的要義在于疫病風(fēng)險(xiǎn)控制乃至避免，動物疫病強(qiáng)制免疫是構(gòu)建生物安全體系的重要模塊，是提高國家生物安全治理能力的有力抓手，指向了動物源性食品所蘊(yùn)含的深刻法益，包括本體意義上的生物安全、客體意義上的食品安全和整體意義上的公共衛(wèi)生安全。

動物疫病強(qiáng)制免疫的制度對象具有自然生長維度之生物屬性和勞動生產(chǎn)維度之食品屬性的雙重價(jià)值，二者的關(guān)系：飼養(yǎng)動物的生物屬性是食品功能得以形成的自然基礎(chǔ)，食品屬性又決定了要對根植于生物屬性的疫病風(fēng)險(xiǎn)開展秩序管理，飼養(yǎng)動物的雙重屬性分別對應(yīng)了本體意義上的生物安全和客體意義上的食品安全，對二者安全風(fēng)險(xiǎn)限度的統(tǒng)籌控制構(gòu)成了公共衛(wèi)生安全乃至國家安全的重要命題。故而，《動物防疫法》第十六條細(xì)化明確了國家“對嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動物疫病實(shí)施強(qiáng)制免疫”的作為義務(wù)，與第十七條和第十八條共同具化壓實(shí)了行業(yè)部門責(zé)任，是建立動物疫病強(qiáng)制免疫工作正向清單的法律依據(jù)。

2 動物疫病強(qiáng)制免疫的制度沿革

2.1 動物疫病強(qiáng)制免疫在法律層面上的確認(rèn)

“強(qiáng)制免疫”一詞首次出現(xiàn)在正式法律文件上是1997 年制定的《動物防疫法》，體現(xiàn)在兩個條款：第十一條規(guī)定了國家對嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動物疫病實(shí)行計(jì)劃免疫制度，實(shí)施強(qiáng)制免疫；第四十六條規(guī)定了對飼養(yǎng)、經(jīng)營的動物不按照動物疫病的強(qiáng)制免疫計(jì)劃的懲罰措施。在1997 年《動物防疫法》中，關(guān)于強(qiáng)制免疫的規(guī)定仍較為宏觀、粗放，缺乏對免疫主體責(zé)任、主管部門監(jiān)管責(zé)任、政府屬地管理責(zé)任的關(guān)注與明確。

在2007 年對《動物防疫法》的修訂中，強(qiáng)制免疫法律制度得到較大幅度調(diào)整，不僅明確規(guī)定了國家應(yīng)對嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動物實(shí)施強(qiáng)制免疫，而且確立了省級人民政府獸醫(yī)主管部門制定本行政區(qū)域的強(qiáng)制免疫計(jì)劃的責(zé)任，還明晰了制度和計(jì)劃的具體實(shí)施者，即縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)，同時(shí)，強(qiáng)制免疫的義務(wù)主體也得到了的關(guān)注和規(guī)定，即飼養(yǎng)動物的單位和個人（第十四條）。另外，此次修訂還關(guān)注到了實(shí)踐中動物免疫過程可能出現(xiàn)的應(yīng)激死亡問題與科學(xué)管理問題，規(guī)定了應(yīng)激死亡的補(bǔ)償條款（第六十六條）與免疫檔案的建立條款（第七十四條）?？梢?，此次修訂不僅首次從制度層面劃分了強(qiáng)制免疫制度的責(zé)任分配機(jī)制，使責(zé)任與義務(wù)明確化，還關(guān)注到了制度實(shí)踐難題，具有系統(tǒng)性和實(shí)操科學(xué)性。

近次關(guān)于強(qiáng)制免疫制度的完善體現(xiàn)于2021 年修訂的《動物防疫法》。本次修訂主要集中在2 個方面：一是政府機(jī)構(gòu)改革的對應(yīng)，配合新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，將原獸醫(yī)主管部門的合并至農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。二是評估制度的建立，以往在實(shí)施動物疫病強(qiáng)制免疫后，諸多地方缺乏常態(tài)化、規(guī)律性的效果評估，往往導(dǎo)致強(qiáng)制免疫工作缺乏實(shí)效持續(xù)監(jiān)管，部分責(zé)任主體忽視免疫職責(zé)的情況較為突出。評估制度的引入，不僅能夠強(qiáng)化對強(qiáng)制免疫計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)督，而且能夠作為“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)的配套制度，為“先打后補(bǔ)”在全國的順利推行保駕護(hù)航。

2.2 動物疫病強(qiáng)制免疫在制度建構(gòu)中的效果

自1997 年正式法律文件中首次出現(xiàn)“強(qiáng)制免疫”一詞起，強(qiáng)制免疫制度已經(jīng)在我國生根發(fā)芽了20 余年。我國在強(qiáng)制免疫制度的建構(gòu)和運(yùn)行中逐步形成了一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和效果。

我國的免疫工作整體上以集中免疫為原則，適時(shí)免疫為補(bǔ)充，探索形成了“實(shí)行預(yù)防為主，預(yù)防與控制、凈化、消滅相結(jié)合的方針”（《動物防疫法》第五條）。在春、秋兩季集中免疫工作中，主管部門組織開展大規(guī)模疫苗接種活動，力求應(yīng)免盡免，以期總體達(dá)到群體免疫的基礎(chǔ)水平。為鞏固免疫防線，盡可能掃除漏免盲區(qū)，我國還規(guī)定了補(bǔ)免制度，妥善處理集中免疫所遺漏下來的問題和漏洞。

目前，我國強(qiáng)制免疫制度取得了較符預(yù)期的良好效果。一是消滅了部分病原體，使其退出了強(qiáng)制免疫的病種范圍。如豬瘟、高致病性豬藍(lán)耳病，已經(jīng)從此前固定的強(qiáng)制免疫病種變成了非強(qiáng)制免疫病種，昭示了我國強(qiáng)制免疫工作的階段性勝利。二是極大地促進(jìn)了我國養(yǎng)殖主體的防疫意識，在強(qiáng)制免疫制度的初期落地階段，養(yǎng)殖主體缺乏必要的科學(xué)知識和規(guī)范意識，不配合或者抱有僥幸心理的現(xiàn)象較為突出。經(jīng)過制度實(shí)施效果的顯著發(fā)揮及宣傳教育體系的配套跟進(jìn)，現(xiàn)在養(yǎng)殖主體基本具備了較強(qiáng)的免疫意識，不僅能夠配合強(qiáng)制免疫工作，還能夠主動開展非強(qiáng)制免疫疫苗接種。三是極大地保障了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，強(qiáng)制免疫工作的順利進(jìn)行，既提高了畜禽存活率，穩(wěn)定了養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)秩序，維護(hù)了養(yǎng)殖主體財(cái)產(chǎn)安全，也對防治人畜共患病，保障生態(tài)環(huán)境安全、公共衛(wèi)生安全和食品安全發(fā)揮了不可替代的功用。

2.3 動物疫病強(qiáng)制免疫在試點(diǎn)機(jī)制下的實(shí)踐

“先打后補(bǔ)”是強(qiáng)制免疫工作的重要試點(diǎn)機(jī)制，著眼疫苗分配方式。我國傳統(tǒng)的疫苗管理體制與分配方式具有職權(quán)色彩，即先由動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門申報(bào)疫苗的品種及數(shù)量，再由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門向疫苗生產(chǎn)廠家訂購，而后運(yùn)輸?shù)娇h級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，發(fā)放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作站，再由基層防疫人員在春秋兩季集中免疫工作中對動物進(jìn)行免疫?？梢?，傳統(tǒng)疫苗分配方式主要是由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主導(dǎo)，自上而下的強(qiáng)職權(quán)性的分配模式，養(yǎng)殖主體參與度低，被動性強(qiáng)。此種分配模式在強(qiáng)制免疫制度落地初期，由于養(yǎng)殖主體防疫意識的欠缺及當(dāng)時(shí)生產(chǎn)、運(yùn)輸條件不夠理想，由政府主導(dǎo)和推行具有合理性。

時(shí)至今日，強(qiáng)職權(quán)性的分配方式弊端漸顯，如，隨著春秋兩季的大規(guī)模免疫任務(wù)量總體持續(xù)攀升，基層防疫壓力在特定時(shí)段陡升，易出現(xiàn)漏免、交叉?zhèn)鞑サ葐栴}。面對此類問題所暴露的模式化弊病，擯棄包攬型的行動模式，壓實(shí)強(qiáng)制免疫主體責(zé)任，引入能夠激勵養(yǎng)殖主體主動參與，實(shí)現(xiàn)免疫工作主體多元化的聯(lián)動機(jī)制尤為必要，“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生?！跋却蚝笱a(bǔ)”是指，允許養(yǎng)殖主體自主采購疫苗，自行開展免疫，免疫合格后申請財(cái)政補(bǔ)貼。經(jīng)數(shù)年試點(diǎn)后，我國摸索和積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，形成較具實(shí)效的運(yùn)作流程，完備了補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)申請、三級主管部門在線審核、縣級財(cái)政部門即時(shí)撥付、各級主管部門監(jiān)督審核、抽樣監(jiān)測評價(jià)免疫效果等機(jī)制。

目前，“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，根據(jù)2020 年11 月印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)動物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策實(shí)施機(jī)制改革的通知》，“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)工作分為三步走：2020 到2021 年，在河北、吉林、浙江、安徽、福建、江西、山東等10 個省份的規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）開展深入推進(jìn)“先打后補(bǔ)”改革試點(diǎn)；2022 年，全國所有省份的規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）實(shí)現(xiàn)“先打后補(bǔ)”；2025 年，逐步全面取消政府招標(biāo)采購強(qiáng)免疫苗。為此，國家采取了一系列舉措保障“先打后補(bǔ)”工作的順利進(jìn)行：一方面，理順制度架構(gòu)，通過2021 年5 月15 日起施行的新版《獸用生物制品經(jīng)營管理辦法》，破除原有規(guī)定中“只能由省級獸醫(yī)行政管理部門向疫苗生產(chǎn)廠家招標(biāo)采購，再發(fā)放給養(yǎng)殖場（戶）使用”的制度性障礙，規(guī)定獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)不僅可以將獸用生物制品（包含強(qiáng)制免疫疫苗）銷售給各級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，還可以銷售給養(yǎng)殖場（戶）、動物診療機(jī)構(gòu)等使用者（新版《動物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第六條）。另一方面，完善配套措施，如建立信息管理平臺為強(qiáng)制免疫工作的推行管理提供可視化條件，打造完善動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，為保證免疫質(zhì)量和效果的評估和監(jiān)測創(chuàng)立組織基礎(chǔ)等。

3 動物疫病強(qiáng)制免疫制度的規(guī)范價(jià)值

3.1 優(yōu)化了動物疫病強(qiáng)免責(zé)任的分配范式

此前，動物疫病強(qiáng)制免疫工作基本是通過畜牧獸醫(yī)主管部門在春秋兩季的大規(guī)模集中免疫進(jìn)行落實(shí)，這難免會在結(jié)構(gòu)上引致一種認(rèn)識傾向，即認(rèn)為動物疫病強(qiáng)制免疫是政府組織的活動，是根源于服務(wù)型政府的積極作為責(zé)任，至于配合與否則歸于養(yǎng)殖者的權(quán)利范疇。如何把法治原則有效地貫徹到生物安全的各個適用領(lǐng)域，是推動國家生物安全工作和活動法治化的關(guān)鍵[1]。對此，具體到動物疫病強(qiáng)制免疫領(lǐng)域，要清醒地認(rèn)識到，為廓清動物疫病強(qiáng)制免疫的責(zé)任分配體系，就必須重視法律規(guī)范的行為意義和指引功能。同時(shí)，公共風(fēng)險(xiǎn)的常發(fā)及其特征表明當(dāng)下中國已具備風(fēng)險(xiǎn)社會的特質(zhì)[2]，需要法律作為風(fēng)險(xiǎn)社會對待風(fēng)險(xiǎn)和管理不安全性的重要工具[3]，《動物防疫法》明確和壓實(shí)責(zé)任分配機(jī)制，即是從主體意義和源頭方向控制風(fēng)險(xiǎn)和保障安全的重要機(jī)制。

根據(jù)《動物防疫法》，可以提取歸納出動物疫病強(qiáng)制免疫責(zé)任的分配范式為“養(yǎng)殖場者主體責(zé)任+主管部門監(jiān)管責(zé)任+地方政府屬地管理責(zé)任”?！秳游锓酪叻ā返谑邨l明確規(guī)定了由飼養(yǎng)動物的單位和個人承擔(dān)動物疫病強(qiáng)制免疫責(zé)任。此種責(zé)任分配邏輯，不僅考慮了動物疫病強(qiáng)制免疫責(zé)任的執(zhí)行效率性，還是“誰獲利，誰承擔(dān)責(zé)任”古訓(xùn)的法理貫徹。目前，如火如荼的“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)鋪展實(shí)施，其正當(dāng)性基礎(chǔ)也正是養(yǎng)殖者的主體責(zé)任。主管部門監(jiān)管責(zé)任則體現(xiàn)在《動物防疫法》第十六條、第十七條，即省級主管部門制定強(qiáng)制免疫計(jì)劃，由縣級以上主管部門來組織實(shí)施強(qiáng)制免疫計(jì)劃，此外縣級以上主管部門還應(yīng)當(dāng)定期對本行政區(qū)域內(nèi)計(jì)劃實(shí)施狀況及強(qiáng)制免疫效果進(jìn)行評估。地方政府的屬地主管責(zé)任則體現(xiàn)在《動物防疫法》第八條，主要規(guī)定了縣級以上人民政府在動物防疫工作上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及動物防疫隊(duì)伍的建設(shè)與鞏固權(quán)能。

系統(tǒng)觀之，《動物防疫法》以規(guī)范方式調(diào)整建構(gòu)了動物疫病強(qiáng)制免疫的責(zé)任體系，從基礎(chǔ)架構(gòu)上區(qū)分和明確了各方主體在動物疫病強(qiáng)制免疫活動中的責(zé)任劃分，對后續(xù)試點(diǎn)和制度實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。

3.2 深化了生物安全公私協(xié)作的治理模式

在生物安全的宏觀視野及治理布局中，動物疫病強(qiáng)制免疫責(zé)任體系的格局探索，無疑為保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全及生態(tài)環(huán)境安全等多維安全提供了模式落實(shí)抓手，為公私協(xié)作的治理思路探索儲備了制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)由《動物防疫法》所調(diào)整確立的“養(yǎng)殖場者主體責(zé)任+主管部門監(jiān)管責(zé)任+地方政府屬地管理責(zé)任”新模型，從制度上盡可能地降低了因財(cái)政撥付等程序性事務(wù)所產(chǎn)生的遲滯成本，將生產(chǎn)行為、消費(fèi)行為以及公共管理秩序、市場經(jīng)營秩序等統(tǒng)合落實(shí)在多元主體的治理體系當(dāng)中，塑造了引導(dǎo)養(yǎng)殖主體踐行科學(xué)安全養(yǎng)殖觀的激勵路徑，凸顯了服務(wù)型政府精準(zhǔn)且完善的作為示范功能、底線保障功能和剩余風(fēng)險(xiǎn)管控功能，深化了生物安全公私協(xié)作的治理模式，形成了公私共筑事業(yè)的良好互動局面。

3.3 豐化了生物安全共同體的新發(fā)展意蘊(yùn)

作為涉農(nóng)法律制度中具有基礎(chǔ)性的重要法律，《動物防疫法》《生物安全法》等法律合力構(gòu)筑著系統(tǒng)觀念下具有中國特色的公共衛(wèi)生法治保障體系[4]?！秳游锓酪叻ā匪晟频膭游镆卟?qiáng)制免疫制度從根本上講，是對生物安全共同體新發(fā)展意蘊(yùn)的豐化，為全社會共同面對和治理動物飼養(yǎng)附隨代價(jià)及剩余風(fēng)險(xiǎn)，提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和制度模型的探索，是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展從對自然資源效率導(dǎo)向型的開采利用為主的粗放階段，向著環(huán)境友好型、生態(tài)協(xié)調(diào)型的邁進(jìn)，在多方共治構(gòu)建生物安全共同體的實(shí)踐中，逐漸培養(yǎng)公民的文明飼養(yǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)責(zé)任意識。

重大傳染病和生物安全風(fēng)險(xiǎn)是事關(guān)國家安全和發(fā)展、事關(guān)社會大局穩(wěn)定的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。近年來，我國對動物疫病強(qiáng)制免疫制度的試點(diǎn)完善和理論構(gòu)造，切實(shí)體現(xiàn)了人民立場的生產(chǎn)發(fā)展格局，逐漸形成了重大動物疫病風(fēng)險(xiǎn)防控的治理國際典例，在本領(lǐng)域內(nèi)對落實(shí)“保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安”的要求形成了先導(dǎo)作用并對其他領(lǐng)域起到示范意義，是國際局勢紛繁多變、動物病原體變異頻發(fā)等復(fù)合因素作用下，構(gòu)筑我國堅(jiān)實(shí)“生物安全防線”的有力制度抓手，是我國作為負(fù)責(zé)任大國，對本國人民、他國以及全球生態(tài)的擔(dān)當(dāng)體現(xiàn)，充分展現(xiàn)了命運(yùn)共同體胸懷下新發(fā)展意蘊(yùn)的魅力。