安徽省基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍改革實(shí)踐與思考

金曉宇，楊慶琳

（安徽省動(dòng)物疫病預(yù)防與控制中心，安徽合肥 230091）

近年來(lái)，安徽省在基層防疫隊(duì)伍建設(shè)中大膽改革，勇于創(chuàng)新，在全國(guó)率先組建了村級(jí)防疫員（以下稱村防員）隊(duì)伍，初步解決了“網(wǎng)破、線斷、人散”無(wú)人防疫的困境，并將村防員隊(duì)伍建設(shè)作為畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)培養(yǎng)農(nóng)村高技能人才和實(shí)用人才的重要內(nèi)容，為全國(guó)動(dòng)物防疫工作貢獻(xiàn)了安徽方案、安徽智慧。目前安徽省村防員隊(duì)伍發(fā)展到14 196 人，其中取得初級(jí)動(dòng)物疫病防治員資格證書的有6 500余人，占比45.79%；取得中級(jí)資格證書的有2 100余人，占比14.79%；取得高級(jí)資格證書的有700余人，占比4.93%。通過(guò)基層防疫隊(duì)伍改革實(shí)踐，安徽省不僅建立了常態(tài)化的村防員隊(duì)伍，動(dòng)物防疫體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)得到了充實(shí)完善，且培養(yǎng)了中、高級(jí)防疫員隊(duì)伍，使得強(qiáng)制免疫措施得到了加強(qiáng)，疫情報(bào)告機(jī)制進(jìn)一步完善[1]，形成了真正意義上的動(dòng)物疫病防控工作網(wǎng)絡(luò)。

1 安徽省村防員隊(duì)伍建設(shè)主要做法

1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極推進(jìn)村防員隊(duì)伍建設(shè)

省獸醫(yī)主管部門高度重視村防員隊(duì)伍建設(shè)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次赴基層開(kāi)展專題調(diào)研，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，并將村防員建設(shè)列為全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作20 件實(shí)事之一，精心部署，強(qiáng)化督導(dǎo)，狠抓落實(shí)，全力推進(jìn)。省里先后多次召開(kāi)全省村防員工作座談會(huì)、村防員管理工作會(huì)議，總結(jié)交流改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，部署安排全省重點(diǎn)工作，積極推進(jìn)村防員隊(duì)伍建設(shè)。

1.2 科學(xué)規(guī)劃，合理界定村防員職責(zé)

安徽省南北地理?xiàng)l件差異大，各地畜牧業(yè)發(fā)展各有側(cè)重，發(fā)展水平參差不齊。綜合考慮地域特點(diǎn)以及畜禽飼養(yǎng)數(shù)量、飼養(yǎng)方式、分布情況等各方面因素，安徽省因地制宜地確定村防員設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，即平原地區(qū)平均1 200 個(gè)農(nóng)戶配1 名，丘陵地區(qū)1 000 個(gè)農(nóng)戶配1 名，山區(qū)800 個(gè)農(nóng)戶配1 名；并明確村防員在防疫服務(wù)區(qū)域內(nèi)的8 項(xiàng)主要任務(wù)：一是按照國(guó)家和省重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫規(guī)定，對(duì)農(nóng)村分散飼養(yǎng)畜禽實(shí)施強(qiáng)制免疫，加掛牲畜標(biāo)識(shí)，填發(fā)免疫證明，建立免疫臺(tái)賬；二是指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查服務(wù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)縣級(jí)獸醫(yī)主管部門公布具有自行防疫能力的規(guī)模飼養(yǎng)場(chǎng)戶做好防疫記錄，建立飼養(yǎng)檔案；三是報(bào)告服務(wù)區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物疫情情況；四是協(xié)助開(kāi)展服務(wù)區(qū)域內(nèi)動(dòng)物產(chǎn)地檢疫工作；五是協(xié)助開(kāi)展服務(wù)區(qū)域內(nèi)動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)采樣工作；六是做好服務(wù)區(qū)域內(nèi)畜牧業(yè)生產(chǎn)情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查；七是宣傳動(dòng)物防疫法律法規(guī)政策和疫病防治知識(shí)；八是受縣獸醫(yī)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指派，參與動(dòng)物疫情應(yīng)急處置。

1.3 嚴(yán)格程序，切實(shí)規(guī)范村防員管理

1.3.1 完善規(guī)章制度 省里先后下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)防疫員試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)安徽省建設(shè)基層動(dòng)物防疫體系試點(diǎn)方案的通知》《關(guān)于印發(fā)〈村級(jí)防疫員試點(diǎn)補(bǔ)貼資金管理暫行辦法〉的通知》《安徽省村級(jí)防疫員管理辦法》等文件，明確規(guī)定了村防員的定義、配備標(biāo)準(zhǔn)、資格條件、主要任務(wù)、選用程序、考核培訓(xùn)、勞動(dòng)報(bào)酬等，嚴(yán)格按照“因事設(shè)崗、以錢養(yǎng)事、以事養(yǎng)人、規(guī)范服務(wù)、績(jī)效掛鉤、政府補(bǔ)貼”的原則，規(guī)范全省村防員隊(duì)伍建設(shè)工作。各市、縣（市、區(qū)）政府及有關(guān)部門高度重視，結(jié)合本地實(shí)際，制定相關(guān)管理細(xì)則，確保村防員隊(duì)伍建設(shè)工作有序開(kāi)展。

1.3.2 嚴(yán)把資格認(rèn)證 一是公開(kāi)條件。各地村防員選用實(shí)行全程公開(kāi)。通過(guò)新聞媒體公布村防員管理辦法和應(yīng)聘條件，明確年齡、學(xué)歷、從業(yè)經(jīng)歷和其他綜合素質(zhì)要求，采取個(gè)人自薦、村委會(huì)推薦和審查相結(jié)合等辦法，廣泛宣傳動(dòng)員，積極引導(dǎo)符合條件的人員踴躍報(bào)名競(jìng)聘。二是公正考試。在省、市有關(guān)部門的指導(dǎo)下，縣（市、區(qū)）統(tǒng)一組織村防員的資格考試，全面考查應(yīng)試人員的理論知識(shí)、專業(yè)技能，公平公正，好中選優(yōu)。三是公共監(jiān)督。全省統(tǒng)一設(shè)計(jì)村防員檔案登記表，省、市、縣分別建立村防員檔案，同時(shí)將各地所有聘用村防員的姓名、性別和服務(wù)范圍在安徽農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)上公布，公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督。

1.3.3 實(shí)行雙重管理 村防員實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)獸醫(yī)主管部門雙重管理。在縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)主管部門的管理權(quán)限，規(guī)范工作程序，理清管理關(guān)系?？h級(jí)主管部門重點(diǎn)做好“資格認(rèn)定、建立檔案、督查指導(dǎo)、工作考核、經(jīng)費(fèi)核定”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)簽訂合同，指導(dǎo)工作，提出考核建議，形成良好的管理機(jī)制。如固鎮(zhèn)縣推行基層政府與村防員簽訂勞務(wù)合同，一年一聘。當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門與之簽訂防疫目標(biāo)責(zé)任書，負(fù)責(zé)對(duì)其實(shí)行目標(biāo)管理和年度考核，主要考核工作態(tài)度、工作效績(jī)及業(yè)務(wù)水平，對(duì)確實(shí)不能履行職責(zé)、不能勝任工作的，予以解聘，以此確保了村防員的工作質(zhì)量和效率。

1.3.4 加強(qiáng)督查指導(dǎo) 省里多次組織督查指導(dǎo)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)赴市、縣檢查工作，每到一地必問(wèn)及村防員工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)解決；將村防員隊(duì)伍建設(shè)工作納入全省春、秋兩季重大動(dòng)物疫病防控工作督查考評(píng)范圍，考評(píng)結(jié)果及時(shí)通報(bào)全省。對(duì)認(rèn)識(shí)不到位、措施不落實(shí)、工作沒(méi)起色的地區(qū)，進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)。

1.4 注重培訓(xùn)，大力提高村防員素質(zhì)

村防員的技術(shù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)是其開(kāi)展工作的基礎(chǔ)條件。通過(guò)省、市、縣三級(jí)分層培訓(xùn)方式，以課堂授課、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流、示范引導(dǎo)、實(shí)際操作等多種形式，重點(diǎn)突出職業(yè)道德、法律法規(guī)、專業(yè)知識(shí)和技能操作等內(nèi)容，每年在啟動(dòng)春、秋季重大動(dòng)物疫病集中強(qiáng)制免疫時(shí)集中開(kāi)展村防員崗前培訓(xùn)，取得了良好效果。

1.5 密切配合，努力保障村防員權(quán)益

保障村防員的合理收入，確保村防員的生命安全，是做好村防員工作的基礎(chǔ)。省獸醫(yī)主管部門積極協(xié)調(diào)省財(cái)政廳，出臺(tái)相關(guān)政策，落實(shí)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，改善工作條件，加強(qiáng)安全防護(hù)。明確村防員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月300 元，國(guó)家、省、縣級(jí)財(cái)政按1:1:1 比例承擔(dān)。補(bǔ)助實(shí)際發(fā)放與績(jī)效掛鉤，每半年一卡式發(fā)放1 次。各地根據(jù)本轄區(qū)畜禽飼養(yǎng)量和財(cái)力情況，還可適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。為保障村防員工作順利開(kāi)展，各地按照“五有”標(biāo)準(zhǔn)（即有消毒高壓鍋、檢疫箱、保溫盒、冰柜、防護(hù)服）改善村防員工作裝備，多地還給村防員配備了交通和通訊工具。除明確規(guī)定高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫一律不得收費(fèi)外，安徽省還明確規(guī)定了其他疫病的防疫服務(wù)收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既減少了收費(fèi)糾紛，又保障了村防員的合理勞務(wù)報(bào)酬。

2 安徽省村防員隊(duì)伍建設(shè)取得的主要成效

2.1 率先健全動(dòng)物防疫體系

在建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立了常態(tài)化的村防員隊(duì)伍，打通技術(shù)服務(wù)“最后一公里”瓶頸，率先構(gòu)建了到村到戶真正意義上的動(dòng)物疫病防控網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)物防疫體系的基礎(chǔ)得到真正夯實(shí)。近年來(lái)，結(jié)合有關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度，積極開(kāi)展職業(yè)技能鑒定，加快推進(jìn)基層初、中、高級(jí)防疫技能人才隊(duì)伍建設(shè)，使村防員隊(duì)伍在總量、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)等方面均有所改善。

2.2 有效防控重大動(dòng)物疫病

村防員隊(duì)伍建立后，各地免疫密度和防疫質(zhì)量全面提高，強(qiáng)制免疫的免疫密度達(dá)100%，鄉(xiāng)村畜禽養(yǎng)殖的建檔率達(dá)100%，一些非強(qiáng)制免疫動(dòng)物疫病的免疫率也大幅提高，全省重大動(dòng)物疫病防控水平有效提升。

2.3 扎實(shí)做好防疫技術(shù)服務(wù)

各地通過(guò)建立一支業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、素質(zhì)過(guò)硬的基層村防員隊(duì)伍，使村防員“一員兼五員”（即防疫員、測(cè)報(bào)員、協(xié)檢員、普查員、農(nóng)技員）的作用得到充分發(fā)揮，畜牧業(yè)發(fā)展所必需的基層獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量顯著提高，疫病發(fā)生率和畜禽死亡率有效降低，為疫病防控、畜牧業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

3 村防員隊(duì)伍建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

3.1 人員結(jié)構(gòu)不科學(xué)，技術(shù)培訓(xùn)難

村防員工作范圍廣、勞動(dòng)強(qiáng)度大，應(yīng)急性工作任務(wù)重，年齡結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化、文化層次整體偏低的現(xiàn)職村防員隊(duì)伍難以適應(yīng)新形勢(shì)下動(dòng)物防疫工作新需要，同時(shí)村防員總體接受新技術(shù)、新知識(shí)速度慢，這給加強(qiáng)隊(duì)伍管理、組織技術(shù)培訓(xùn)、開(kāi)展防疫技能競(jìng)賽等帶來(lái)了不小難度。

3.2 工作待遇不合理，隊(duì)伍穩(wěn)定難

目前，農(nóng)村留守人員多為老人、婦女和兒童，村防員隊(duì)伍“青黃不接”的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。村防員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)近年來(lái)雖有所提高，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，對(duì)素質(zhì)較高的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力吸引力弱。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方配套難

安徽省不少地方財(cái)政比較緊張，村防員相關(guān)配套資金落實(shí)難度較大，而這些地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展水平往往偏低，規(guī)?；潭炔桓?，其分散飼養(yǎng)的養(yǎng)殖方式正需要村防員履行職責(zé)。對(duì)于財(cái)政配套能力較好的地方，一般規(guī)模養(yǎng)殖比較發(fā)達(dá)，自身防疫技術(shù)能力較強(qiáng)，對(duì)村防員的需求并不迫切。

3.4 雙重管理不到位，協(xié)調(diào)配合難

村防員實(shí)行雙重管理，工作管理權(quán)由基層政府負(fù)責(zé)，補(bǔ)助分配權(quán)由縣級(jí)獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)，少數(shù)地方基層政府和縣級(jí)獸醫(yī)主管部門配合不好，沒(méi)有形成工作合力，一定程度影響了村防員工作的開(kāi)展。

4 加強(qiáng)村防員隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策建議

4.1 進(jìn)一步健全規(guī)章制度

為加強(qiáng)村防員隊(duì)伍管理，各地雖出臺(tái)了一些管理辦法，但規(guī)范性和約束力有限。建議國(guó)家層面盡快出臺(tái)有關(guān)村防員隊(duì)伍建設(shè)的最新政策和規(guī)章制度，明確其工作的地位、性質(zhì)、工作內(nèi)容、保障機(jī)制，使該項(xiàng)工作真正走上規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。

4.2 進(jìn)一步加大投入力度

鑒于動(dòng)物防疫新形勢(shì)，村防員承擔(dān)的任務(wù)和勞務(wù)報(bào)酬嚴(yán)重不匹配，工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作待遇低，嚴(yán)重影響工作積極性和基層防疫隊(duì)伍的穩(wěn)定[2]。建議各級(jí)財(cái)政加大投入力度，提高村防員勞務(wù)報(bào)酬，并安排一定資金重點(diǎn)用于村防員隊(duì)伍培訓(xùn)、器械配備、誤餐補(bǔ)助和意外保險(xiǎn)等。

4.3 進(jìn)一步規(guī)范隊(duì)伍管理

按照雙重管理的思路，建立業(yè)務(wù)主管部門和基層人民政府的良好協(xié)作關(guān)系，形成隊(duì)伍管理的合力，切實(shí)加強(qiáng)村防員隊(duì)伍穩(wěn)定和整體素質(zhì)提升，并結(jié)合新修訂《動(dòng)物防疫法》的實(shí)施，建立一支技術(shù)精、業(yè)務(wù)強(qiáng)的村防員隊(duì)伍，使其適應(yīng)新階段動(dòng)物疫病防控工作的需要。

5 有關(guān)思考

5.1 努力轉(zhuǎn)身分

隨著畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和強(qiáng)制免疫新模式的建立，修訂前的《動(dòng)物防疫法》第六十三條“縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，加強(qiáng)村防員隊(duì)伍建設(shè)”的規(guī)定，新法已不再提及，村防員總體有弱化、邊緣化的趨勢(shì)。村防員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力轉(zhuǎn)變身分，爭(zhēng)取向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)等方向轉(zhuǎn)變，這既符合國(guó)家獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的方向，也符合國(guó)際通行做法。

5.2 全面轉(zhuǎn)職能

目前村防員的職能主要是為農(nóng)村散養(yǎng)畜禽強(qiáng)制免疫“打針、掛標(biāo)、建檔”，今后要向畜牧業(yè)生產(chǎn)信息測(cè)報(bào)員、動(dòng)物疫情報(bào)告員、防疫員、協(xié)檢員、疫病防治員、寵物診療員等方向拓展職能，為畜牧業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)民增收提供多方面的基層畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)和保障。

5.3 認(rèn)真轉(zhuǎn)服務(wù)

從新修訂《動(dòng)物防疫法》第八十二條規(guī)定可以看出，村防員的服務(wù)途徑不能僅局限于由地方人民政府組織實(shí)施春秋兩季集中強(qiáng)制免疫，還可以通過(guò)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)殖企業(yè)或獸藥及飼料生產(chǎn)企業(yè)組建動(dòng)物防疫服務(wù)團(tuán)隊(duì)等途徑提供動(dòng)物防疫、疫病防治和動(dòng)物診療等服務(wù)[3]。

5.4 積極轉(zhuǎn)方式

目前村防員的管理方式主要是簽訂勞務(wù)合同，通過(guò)績(jī)效考核，取得合理報(bào)酬。各地積極探索通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”的方式，支持動(dòng)物防疫專業(yè)化服務(wù)組織等社會(huì)力量參與動(dòng)物防疫工作?！秳?dòng)物防疫法》第六條也作出“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與動(dòng)物防疫工作”的規(guī)定。由此可見(jiàn)，規(guī)模場(chǎng)的強(qiáng)制免疫可由場(chǎng)方按程序自主免疫完成，實(shí)行“先打后補(bǔ)”政策，而散養(yǎng)戶的強(qiáng)制免疫可通過(guò)勞務(wù)合同約定、第三方提供服務(wù)等多種方式實(shí)現(xiàn)。