關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與保護(hù)探究

張強(qiáng)

【摘要】保護(hù)和合理利用土地資源，不僅是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的一項(xiàng)重要措施，它是我國市場經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建的重要組成部分。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，我們要在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，更要合理規(guī)范使用土地，充分保護(hù)現(xiàn)有土地資源。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)發(fā)展;土地保護(hù);問題，基礎(chǔ)，可持續(xù)發(fā)展

土地是我國寶貴的社會資源，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它已經(jīng)成為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。國家政策也越來越重視，并多次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要兼顧土地資源的合理利用及保護(hù)。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要重視土地資源的可持續(xù)利用。

1、土地權(quán)益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

1.1土地權(quán)利歸屬及職能設(shè)置不明確

集體土地所有權(quán)的基本內(nèi)涵是“人人有份”的成員權(quán)，這規(guī)定了集體土地所有者可以享受土地使用權(quán)利，但并不代表，人們可以按份分割集體土地所有權(quán)?？梢娂w土地產(chǎn)權(quán)使得所有者與經(jīng)營者在權(quán)益關(guān)系上沒有明確的界定。報道稱，在農(nóng)村不少農(nóng)村基層干部和領(lǐng)導(dǎo)為了發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，在土地上建廠，建房，依據(jù)集體或者個人意愿自行處置土地。由于地方上缺乏健全的經(jīng)濟(jì)評價體系，致使很多用地單位沒有按照具體的用地標(biāo)準(zhǔn)，并未按國家規(guī)定進(jìn)行投資建設(shè)。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成招商引資任務(wù)，采取優(yōu)惠土地政策吸引外商投資，因而，粗放利用土地，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重[1]。

1.2土地保護(hù)體制不健全

在《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地，這從根本上保障了土地承包經(jīng)營的穩(wěn)定性。為了協(xié)調(diào)發(fā)展，還規(guī)定在某些“特殊情形”下可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整土地，部分農(nóng)村基層干部借助這特殊情形隨意調(diào)整土地。占好地、補(bǔ)劣地的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅降低了土地的利用率，也損害了農(nóng)民的利益。此外，民間數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，政府在土地用途轉(zhuǎn)變增值收益分配中占四分之三，農(nóng)民僅占15%，這不僅損害了農(nóng)民權(quán)益，也制約了市場經(jīng)濟(jì)下宏觀調(diào)控的機(jī)制。

2、土地保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)

2.1依法保護(hù)土地合法權(quán)益是國家倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提

土地保護(hù)是保障社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，國家通過土地用途管制制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等一系列制度的完善與制定，來加強(qiáng)國家集中統(tǒng)一管理。國土資源部明確指出，要妥善解決用地突出的矛盾，正確處理好耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間的關(guān)系。對于單獨(dú)選址項(xiàng)目，需要在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審階段，看其是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和土地利用總體規(guī)劃與年度計(jì)劃，是否落實(shí)補(bǔ)充耕地資金。隨著國家十二五規(guī)劃的開展，城市化，工業(yè)化的步伐在加快，為了促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，國家多次強(qiáng)調(diào)，要充分保障公眾土地權(quán)益，完善征地的審批環(huán)節(jié)，建立健全服務(wù)機(jī)制，確保土地在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中能合理有效利用[2]。

2.2土地權(quán)益的健全是市場機(jī)制運(yùn)行的重要組成部分

合理配置和利用耕地資源是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國家要實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)制度。制定相關(guān)規(guī)定，通過各種耕地資源的整合利用，進(jìn)一步發(fā)揮土地利用空間。數(shù)據(jù)顯示，中國新增建設(shè)用地在不斷增加，在所有違法用地中占用農(nóng)村集體土地達(dá)50%以上。耕地總量已經(jīng)迫近18億畝耕地“紅線”，這使得耕地保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

3.1充分發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對土地保護(hù)的調(diào)控及引導(dǎo)作用

實(shí)際上，耕地的占用基本上是由于城市建設(shè)，像公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所占用的耕地并不多，真正多的是城市建設(shè)。城市無限制地?cái)U(kuò)大，造成了對大量耕地的占用。因此建議在耕地保護(hù)中控制的是兩點(diǎn)：一個是城市建設(shè)的規(guī)模。北京、上海要建成國際化大城市，各個省市省會也都要建國際化大都市，都在無限制擴(kuò)大，而不考慮到這個城市所處地區(qū)的環(huán)境與資源的容量。由于大城市的盲目擴(kuò)大，不僅是土地資源、水資源供應(yīng)不上，城市的大氣容量也承受不了，所以要控制城市的規(guī)模。另外，現(xiàn)在還面臨城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)的問題，城鎮(zhèn)化體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，而不是高樓大廈的搬家。如果再不控制大小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，將來耕地的供應(yīng)就會成大問題了。有限的耕地資源在滿足人們的糧食供需外，還要與高速發(fā)展的工業(yè)化、城市化接軌，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，很多城市工業(yè)化對有限耕地資源的需求越來越大，城市擴(kuò)建規(guī)模，城鎮(zhèn)邊緣化效應(yīng)，嚴(yán)格挑戰(zhàn)著有限的耕地資源。因而，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著尖銳的矛盾，加強(qiáng)政府的調(diào)控和相關(guān)法律的落實(shí)勢在必行?！冻擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)施方案》指出，城市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化要實(shí)行土地用途的管制。通過合理的分配商業(yè)、服務(wù)業(yè)的用地范圍，不僅統(tǒng)一規(guī)劃了市場經(jīng)濟(jì)體制下土地的使用情況，還提升了城市的文化品位，讓土地資源能夠與社會發(fā)展協(xié)調(diào)一致[3]。

3.2以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化土地資源配置

《中華人民共和國憲法》第十一條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！边@明確了土地管理的基本精神和法理基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，耕地資源作為市場經(jīng)濟(jì)再配置的重要元素，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但是各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異較大，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)常會出現(xiàn)失衡的現(xiàn)象，由于各地土地資源稀缺現(xiàn)象嚴(yán)重，這就要求各地在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的同時，要在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，遵循《土地管理法》要求的耕地占補(bǔ)平衡政策，合理的配置當(dāng)?shù)赝恋刭Y源。結(jié)合當(dāng)?shù)刈陨淼漠a(chǎn)業(yè)和區(qū)位優(yōu)勢，合理開發(fā)和保護(hù)耕地資源，最大效益的發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢。

3.3結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，做好耕地保護(hù)工作

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與協(xié)調(diào)，是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略。例如，長三角、珠三角、京津塘環(huán)渤海灣地區(qū)，工業(yè)化進(jìn)程在逐步加快。為了解決用地緊張的狀況，充分發(fā)揮現(xiàn)有土地的作用，通過約束性和預(yù)期性土地利用指標(biāo)，優(yōu)化了開發(fā)區(qū)土地使用標(biāo)準(zhǔn)，大大推進(jìn)了土地利用轉(zhuǎn)型。通過區(qū)域土地資源集約化利用，不僅實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家耕地保護(hù)的目標(biāo)，還讓區(qū)域之間共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

3.4把土地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合，形成良好的互動機(jī)制

由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直是第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，使得土地利用結(jié)構(gòu)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，就要為耕地保護(hù)和利用提供更多的空間及時代價值。在這個過程中，要充分發(fā)揮市場機(jī)制在耕地保護(hù)中的作用，多鼓勵發(fā)展各種土地節(jié)約型的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地集約化的轉(zhuǎn)變方式，通過項(xiàng)目發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控，提高耕地保護(hù)率。

在這方面，充分貫徹“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，在建設(shè)中，通過優(yōu)化不合理的城區(qū)，降低了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的用地規(guī)模，提高了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的用地比例，土地利用向著集約化方向發(fā)展，同市場機(jī)制形成了良好的互動機(jī)制[4]。

3.5在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要制定土地可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展是土地戰(zhàn)略發(fā)展的主體，由于我國土地資源有限，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要合理使用土地，讓有限的土地資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，很多地區(qū)通過利用GPS/PDA技術(shù)，能隨時掌握耕地利用情況;此外，還通過應(yīng)用GIS技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了土地保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)性。

很多地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，對城區(qū)進(jìn)行整體控制，提高了城區(qū)的建筑密度和容積率，進(jìn)一步加快了城市化、工業(yè)化進(jìn)程。從某種程度而言，土地調(diào)查新技術(shù)、新方法和新手段的應(yīng)用，不僅可以提高土地的利用率，還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展[5]。

4、小結(jié)

概而言之，新形勢下，經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)成為國家發(fā)展的強(qiáng)大推動者。但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從一定程度上制約著土地整理、土地保護(hù)等土地權(quán)益的發(fā)展，本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地資源面臨的問題入手，指出土地對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并制定了具體的土地保護(hù)措施。

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