推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)、問題與趨向

景安磊，周海濤

北京師范大學 教育學部，北京 100875

“十四五”時期加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育、增強職業(yè)教育適應(yīng)性是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，對培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才、實現(xiàn)全體勞動者充分就業(yè)創(chuàng)業(yè)、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)頒布實施以來，我國建成了世界上最大規(guī)模的職業(yè)教育體系，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的人才智力支撐。截止2020年底，我國共有高職(專科)院校1468所，本科層次職業(yè)學校21所，占全國普通高校的54.38%(1)《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021年8月27日，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html，2021年10月14日。，職業(yè)教育占據(jù)了高等教育體系的“半壁江山”。高質(zhì)量發(fā)展是黨的十九大報告中提出的新要求，此后便成為經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的核心主題。當前，學術(shù)界重點分析了職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵與核心要義、重要表征與類型屬性、行動邏輯與制度體系、發(fā)展方式與實踐路徑等關(guān)鍵問題，亟需強化高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的理論支撐。面對開啟社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的新征程，夯實技能社會的人才根基，需要準確把握高等職業(yè)教育在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育進程中的重要意義，夯實高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，深入分析當前面臨的問題和挑戰(zhàn)，謀劃未來發(fā)展趨向。

一、高等職業(yè)教育邁向高質(zhì)量發(fā)展的四個基礎(chǔ)

近年來，職業(yè)教育相關(guān)理論研究體系化，法律法規(guī)和配套政策不斷健全，類型教育的辦學定位逐漸明確，體制機制框架不斷完善，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展能力持續(xù)增強，推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展具備了相應(yīng)的法規(guī)基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)、治理基礎(chǔ)和能力基礎(chǔ)。

(一)法律政策配套的法規(guī)基礎(chǔ)

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為改革總目標的特定背景下，推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展要于法有據(jù)、有法可依?！堵殬I(yè)教育法》、《教育規(guī)劃綱要》、《國家職業(yè)教育改革實施方案》等法律政策為推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供了法規(guī)保障。

第一，2010年至2013年，職業(yè)教育領(lǐng)域貫徹落實《教育規(guī)劃綱要》的改革實踐持續(xù)推進?！督逃?guī)劃綱要》明確要求大力發(fā)展職業(yè)教育，增強職業(yè)教育吸引力，重啟職業(yè)教育改革發(fā)展的重要議題，為改革思路和未來方向定了總基調(diào)。2011年至2013年，為明確高等職業(yè)教育發(fā)展方向，促進職業(yè)院校特色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、健康發(fā)展，教育部在高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新、中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、高等職業(yè)教育考試招生制度改革等方面出臺配套政策，《教育規(guī)劃綱要》的具體要求漸次落地。

第二，2014年至2017年，高職院校改革探索全面深化。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》并召開第三次全國職業(yè)教育工作會議，全面開啟了職業(yè)教育改革發(fā)展議程。2015年，《高等職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》、《高等職業(yè)教育專業(yè)目錄》、《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃(2015—2018年)》相繼出臺，進一步落實和擴大了高職院校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)和人才培養(yǎng)的主動權(quán)。2017年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出從優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、提升基礎(chǔ)能力、強化人才培養(yǎng)等方面推進職業(yè)教育改革的思路，上承《教育規(guī)劃綱要》布局、下接五年職業(yè)教育發(fā)展重點。

第三，2018年以來，高等職業(yè)教育進入高質(zhì)量發(fā)展新階段。中央全面深化改革委員會2018年審議通過并于2019年印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》標志著新時代職業(yè)教育的頂層設(shè)計和總體框架基本確定，也為助推職業(yè)教育現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。2019年，面對新形勢新任務(wù)新要求，中國特色的高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃正式啟動，旨在推動高等職業(yè)教育強化內(nèi)涵建設(shè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。目前，幾經(jīng)修改的《職業(yè)教育法(修訂草案)》已獲國務(wù)院常務(wù)會議通過，正在提請全國人大常委會審議。新《職業(yè)教育法》將為“十四五”時期推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅實的法律保障。2021年，為推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，破除深層次體制機制障礙，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，為開創(chuàng)“十四五”時期職業(yè)教育改革良好開局提供了政策框架。

(二)類型教育改革的實踐基礎(chǔ)

確立職業(yè)教育的類型屬性是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的根本需要(2)徐國慶：《確立職業(yè)教育的類型屬性是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的根本需要》，《華東師范大學學報(教育科學版)》，2020年第1期。，《國家職業(yè)教育改革實施方案》開宗明義提出“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型”，這個觀點不僅是類型學理論的實踐運用，更為高等職業(yè)教育類型化改革提供了理論基點和實踐基礎(chǔ)(3)李鵬、石偉平：《中國職業(yè)教育類型化改革的政策理想與行動路徑——〈國家職業(yè)教育改革實施方案〉的內(nèi)容分析與實施展望》，《高校教育管理》，2020年第1期。。

第一，類型教育的定位基本確立。目前，我國基本建成了由中職、高職(?？?、本科教育縱向貫通，職業(yè)教育與普通教育橫向融通、學校教育與繼續(xù)教育相互銜接的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。在高等教育階段，高職院校由過去單一的專科院校組成向?qū)？啤⒈究?、研究生教育等多層次體系發(fā)展，我國本科層次的“職業(yè)大學”、“職業(yè)技術(shù)大學”已有20多所，研究生層次的職業(yè)教育也在積極論證和探索中，人才培養(yǎng)體系逐步完善。另一方面，職業(yè)教育規(guī)模及比例的變化在一定程度上說明，職業(yè)教育作為一種教育類型逐漸得到了社會認可。2010年全國高職(專科)院校1246所，招生310.50萬人，占普通高等教育招生規(guī)模的46.92%；到2020年高職(?？?院校已有1468所，招生524.34萬人，占普通高等教育招生規(guī)模的54.20%(4)《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021年8月27日，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html，2021年10月14日。。10年來，職業(yè)教育已經(jīng)占據(jù)了我國高等教育體系的“半壁江山”，職普大體相當?shù)母窬只拘纬?，“十四五”時期高等職業(yè)教育占比將會進一步提高。

第二，類型教育的特色道路初步形成。職業(yè)教育作為類型教育具有跨界、整合、重構(gòu)三大特征，需要由學校一元主體轉(zhuǎn)向校企雙元主體辦學(5)姜大源：《為什么強調(diào)職教是一種教育類型》，《光明日報》，2019年3月12日。。為彰顯職業(yè)教育的開放辦學屬性和類型發(fā)展特色，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》、相關(guān)部委下發(fā)《職業(yè)學校校企合作促進辦法》。目前，全國已經(jīng)建設(shè)了1400多家職教集團，布局了500余個現(xiàn)代學徒制試點，覆蓋了1400多個專業(yè)點(6)王繼平：《扎根中國大地,奮力辦好新時代職業(yè)教育》，2018年11月7日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20181107/sfcl/201811/t20181107_353850.html，2021年10月14日。。此外，為有效引導(dǎo)和充分激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的內(nèi)生動力，教育部培育了800多家產(chǎn)教融合型企業(yè)、試點建設(shè)了21個產(chǎn)教融合型城市，初步構(gòu)建了以城市為節(jié)點、行業(yè)為支點、企業(yè)為重點的產(chǎn)教融合新模式，“十四五”時期將有數(shù)以萬計的產(chǎn)教融合型企業(yè)為高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供全方位支撐。

第三，類型教育的培養(yǎng)布局基本建立。高職院校在強化職業(yè)教育類型特色、遵循職業(yè)教育辦學規(guī)律的基礎(chǔ)上，率先推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制等領(lǐng)域的改革探索，不斷規(guī)范人才培養(yǎng)的全過程，深化創(chuàng)新產(chǎn)教融合、校企合作辦學模式，建立健全德技并修、工學結(jié)合、知行合一的育人機制，不斷完善教師、課程、教材、教學、實習實訓、信息化等領(lǐng)域的質(zhì)量保障體系和反饋交流機制，初步建立了高水平技術(shù)技能人才培養(yǎng)體系。

(三)機制框架完善的治理基礎(chǔ)

基于長期改革探索，我國高等職業(yè)教育在外部管理體制、內(nèi)部治理體系、辦學運行機制等方面形成了許多具有中國特色的元素，為推動“十四五”時期高等職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展奠定了治理基礎(chǔ)。

第一，高等職業(yè)教育的管理體制不斷健全。首先，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)始終指引職業(yè)教育的改革發(fā)展方向。央地分級管理、地方落實主責、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會多元參與的管理制度已經(jīng)建立；國務(wù)院層面調(diào)整完善了職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，地方政府統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育的職責更加明確，部門協(xié)同配合、地方落實主責的工作機制更加順暢，職業(yè)教育改革已經(jīng)納入經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。其次，政府不斷推進高等教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)，不斷擴大高職學校在專業(yè)設(shè)置、教師評聘、教學改革等方面的自主權(quán)，完善職業(yè)教育分類評價機制，有效推動了職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第二，高職院校內(nèi)部治理體系不斷完善。高職院校內(nèi)部治理的規(guī)范化、精細化和科學化水平不斷提高。一方面，公辦高職院校在全面建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的基礎(chǔ)上，進一步強化了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，同時鼓勵建立董事會、理事會等多種形式的議事制度，形成多方參與、共同建設(shè)、多元評價的治理框架。另一方面，民辦高職院校建立了以理事會/董事會、監(jiān)事會、教職工代表大會等為核心的內(nèi)部治理體系，在教育教學、招生就業(yè)、實習實訓、財務(wù)管理、隊伍建設(shè)、校園安全等方面形成了相對完善的制度體系。

第三，高職院校辦學運行機制逐漸制度化。在人才培養(yǎng)方面，高等職業(yè)教育正在面向在讀學生和企業(yè)職工推行現(xiàn)代學徒制和企業(yè)新型學徒制，啟動“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點工作，推動學校招生和企業(yè)招工的一體化培養(yǎng)，夯實技術(shù)技能型人才可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)；中高職貫通培養(yǎng)、“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”的考試招生辦法讓更多學生獲得了出彩人生；“雙師型”教師數(shù)量穩(wěn)步增長，素質(zhì)能力不斷提高，2018年高職院校的“雙師型”教師19.14萬人，占專任教師比例39.70%(7)《多措并舉加強職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設(shè)》，2019年10月17日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/51475/sfcl/201910/t20191017_403938.html，2021年10月14日。。在人才評價機制方面，道德和技術(shù)并修、全面發(fā)展的理念得到師生普遍認同，立德樹人的成效成為檢驗高職院校一切工作的根本標準。

(四)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力基礎(chǔ)

職業(yè)教育是國民教育體系中與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系最直接、關(guān)系最密切的領(lǐng)域，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局，戰(zhàn)略地位極其重要。有研究者分析了1978年至2018年相關(guān)數(shù)據(jù)，認為我國經(jīng)濟發(fā)展與職業(yè)教育存在單向耦合關(guān)系，即職業(yè)教育促進了經(jīng)濟發(fā)展(8)祁占勇、王志遠：《經(jīng)濟發(fā)展與職業(yè)教育的耦合關(guān)系及其協(xié)同路徑》，《教育研究》，2020年第3期。。2010年以來，高職院校在助力當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、緩解就業(yè)壓力、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等方面的作用明顯，為“十四五”時期高等職業(yè)教育邁向高質(zhì)量發(fā)展奠定了能力基礎(chǔ)。

第一，高等職業(yè)教育推動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)代制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)中，新增從業(yè)人員70%以上來自職業(yè)院校，近70%的畢業(yè)生在縣市就近就業(yè)，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展作出了突出貢獻(9)《〈高職擴招專項工作實施方案〉有關(guān)情況》，2019年5月8日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50620/sfcl/201905/t20190508_381005.html，2021年10月14日。。從教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2010年至2020年，高職院校畢業(yè)生累積達3000多萬人，這一大批技術(shù)技能型人才已經(jīng)成為支撐各行各業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的生力軍。

第二，高等職業(yè)教育緩解了勞動力供求結(jié)構(gòu)矛盾和就業(yè)壓力。就業(yè)是民生之本、財富之源。2019年《政府工作報告》首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，職業(yè)教育也被擺到了穩(wěn)定和擴大就業(yè)的重要位置。國家對于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，緩解當前就業(yè)壓力寄予了厚望。近年來，高職院校承擔了更多社會責任和民生責任，2019年、2020年超額完成了大規(guī)模擴招的任務(wù)，助推我國高等教育進入普及化階段。同時，高職院校積極開展大規(guī)模職業(yè)教育和培訓，幫助有需要的群眾掌握一技之長，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更充分的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

第三，高等職業(yè)教育在助力鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅中發(fā)揮重要作用。脫貧攻堅的實踐充分證明，職教一人、就業(yè)一人、脫貧一家，一個高職畢業(yè)生，可以帶動整個家庭，甚至整個村子脫貧。職業(yè)教育扶貧已經(jīng)成為脫貧攻堅的排頭兵，是見效最快、成效最顯著的扶貧方式，其中高職院校在人才扶貧、智力扶貧、結(jié)對扶貧等方面作用不可替代(10)謝俐、彭振宇：《高等職業(yè)院校在脫貧攻堅戰(zhàn)中的作用與貢獻——首部〈中國高等職業(yè)院校精準扶貧發(fā)展報告(2015—2019)〉綜述》，《中國職業(yè)技術(shù)教育》，2019年第34期。。因此，加快發(fā)展職業(yè)教育尤其是農(nóng)村職業(yè)教育，對于推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高貧困勞動人口素質(zhì)和就業(yè)率，阻斷貧困代際傳遞有重要意義。近年來，按照《教育規(guī)劃綱要》的部署，教育部等相關(guān)部門陸續(xù)出臺《關(guān)于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》、《關(guān)于辦好深度貧困地區(qū)職業(yè)教育助力脫貧攻堅的指導(dǎo)意見》、《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》，進一步強化了職業(yè)教育助力脫貧攻堅的作用?！笆奈濉睍r期將會有更多的退役軍人、下崗職工、新型職業(yè)農(nóng)民和靈活就業(yè)人員走進高職院校，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻力量。

二、影響高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的問題分析

面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的新形勢、各國推進技能戰(zhàn)略的新挑戰(zhàn)、促進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新使命和緩解就業(yè)壓力的新定位，我國高等職業(yè)教育在辦學特色與結(jié)構(gòu)布局、管理體制與運行機制、辦學模式與培養(yǎng)方式、經(jīng)費投入與制度保障等方面還存在短板問題，需要加以解決。

(一)辦學特色不鮮明，結(jié)構(gòu)布局需精細化

面向促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新使命新任務(wù)，高等職業(yè)教育辦學方向和結(jié)構(gòu)布局還存在一些不可回避的問題。

其一，辦學理念和模式相對滯后，沒有根本脫離普通教育的束縛。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的背景下，職業(yè)高等學校的人才培養(yǎng)在相當程度上仍在沿襲普通高等學校的辦學方向和育人理念、課程體系和教學內(nèi)容、教育方法和培養(yǎng)模式等，符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系要求和市場需求的高技能人才長期供不應(yīng)求，一些區(qū)域的人口紅利逐漸消失、人才力量儲備相對不足。

其二，高職院校辦學定位不清晰，結(jié)構(gòu)和布局需要優(yōu)化。長期以來，部分地區(qū)在高職院校布局上與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展沒有同步謀劃，一些發(fā)展質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)和人口集中的地區(qū)缺少相應(yīng)的技術(shù)技能人才供給。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些高職院校的專業(yè)設(shè)置與行業(yè)企業(yè)需求沒有及時對接，“就業(yè)難”與“技工荒”的問題同時存在，一些高職院校畢業(yè)生找不到與專業(yè)匹配度高的工作，但一些新產(chǎn)業(yè)新行業(yè)新工種卻找不到能力與之匹配的技術(shù)工人。

其三，辦學特色不鮮明，職業(yè)教育整體吸引力不強。近年來，一些職業(yè)院校盲目追求升格更名、提高辦學層次，但學科專業(yè)設(shè)置同質(zhì)化、學校教育體系封閉化，學生沒有獲得高質(zhì)量職業(yè)教育的體驗，畢業(yè)生的技術(shù)技能也不能很好地適應(yīng)市場需求和崗位職責，職業(yè)教育的類型特征長期以來沒有得到社會普遍認可。

(二)管理體制機制不健全，辦學主體需多元化

面對政府轉(zhuǎn)變教育管理職能、建立多元化辦學格局的新趨向，我國職業(yè)教育辦學體制還存在一些關(guān)鍵堵點。

其一，高職教育辦學格局有待進一步優(yōu)化。目前高職院校的辦學體制以政府辦學為主，1131所公辦高職(?？?院校約占全國高職院?？倲?shù)的77.04%。同時，高職院校的辦學經(jīng)費仍以財政性教育經(jīng)費為主，投入占比超過60%(11)景安磊、周海濤：《高質(zhì)量實現(xiàn)高職院校擴招100萬的路徑》，《中國高等教育》，2019年第8期。。

其二，職業(yè)教育管理體制需要完善。一方面，職業(yè)教育領(lǐng)域條塊分割、多頭管理、政出多門的體制性矛盾仍然存在，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導(dǎo)、社會參與的管理體制還沒有完全理順。另一方面，個別省市高職院校辦學自主權(quán)下放不夠充分，一些地區(qū)對考試招生、培養(yǎng)模式、專業(yè)設(shè)置、教師管理、經(jīng)費使用等微觀環(huán)節(jié)管得過多、過細，在學校內(nèi)部治理方面，現(xiàn)代職業(yè)學校制度不健全，職業(yè)院校章程不完善，學校自主辦學能力有待加強(12)平和光等：《40年來我國高等職業(yè)教育發(fā)展回顧與展望》，《職業(yè)技術(shù)教育》，2018年第15期。。

其三，企業(yè)和社會力量進入職業(yè)教育的隱形門檻、身份歧視仍然存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民辦高職院校在生均經(jīng)費撥付、教師隊伍建設(shè)、基金項目支持、獎助學金覆蓋面等方面，沒有得到與公辦高職院校同等的待遇；還有個別地區(qū)在職業(yè)院校設(shè)置審批上私設(shè)門檻、提高職業(yè)教育行業(yè)準入標準，一定程度上了影響了社會資金進入職業(yè)教育領(lǐng)域的預(yù)期。

(三)產(chǎn)教融合不深入，人才培養(yǎng)需協(xié)同化

面對完善產(chǎn)教融合辦學體制、創(chuàng)新校企合作辦學機制的新要求，技術(shù)技能型人才培養(yǎng)供給與產(chǎn)業(yè)市場需求“兩張皮”問題仍然存在。

其一，“關(guān)門辦學”思想仍然影響高職院校人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)行業(yè)的緊密對接，產(chǎn)教分離堵住了高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的“命門”。一些高職院校在教育教學上過多依靠基于知識為本和課程導(dǎo)向的教學模式，專業(yè)培養(yǎng)目標和人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)前瞻性不足、特色不明顯，創(chuàng)新型、綜合化、全周期職業(yè)教育理念沒有得到普遍重視。

其二，技術(shù)技能型人才培養(yǎng)質(zhì)量有待整體提高。一些高職院校學生的專業(yè)基礎(chǔ)知識雖然扎實，但面對以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)為特點的新經(jīng)濟，缺乏系統(tǒng)化技術(shù)應(yīng)用能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力和跨界整合能力，運用知識來解決現(xiàn)實問題的能力較弱。

其三，一些企業(yè)和社會力量舉辦職業(yè)院校、參與職業(yè)教育改革發(fā)展的積極性不高、內(nèi)部動力不足。從校企合作意愿看，盡管一些高職院校積極尋找品牌企業(yè)的支持、合作意愿較強，但一些品牌企業(yè)認為校企合作成本較高、投入產(chǎn)出比較低，費力不討好、沒有得到實惠，校企合作意愿較低。從校企合作方式看，大部分企業(yè)仍以共建實習實訓場地、接收畢業(yè)生實習、派駐技師指導(dǎo)等傳統(tǒng)形式為主，沒有深度參與培養(yǎng)目標制定、學科專業(yè)規(guī)劃、課程教材開發(fā)、教學設(shè)計實施、素養(yǎng)技能標準研發(fā)等人才培養(yǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(四)規(guī)模質(zhì)量不匹配，發(fā)展方式需內(nèi)涵化

我國高職院校數(shù)量和在校生體量巨大，但規(guī)模大并不代表著質(zhì)量高。促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需要更多優(yōu)質(zhì)高職院校和更多高素質(zhì)技術(shù)技能型人才，發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育仍有較大拓展空間。

其一，高職院校增加數(shù)量不多、增速不快，優(yōu)質(zhì)資源供給相對不足。2010年以來，高職(?？?院校從1246所增加到1468所，招生數(shù)從310.50萬人增加到524.34萬人，在校生數(shù)從966.18萬人增加到1459.55萬人，專任教師從40.41萬人增加到55.64萬人。盡管高等職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，但增長規(guī)模和速度不明顯，還不能很好地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對高水平技術(shù)技能人才日益旺盛的需求(13)《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021年8月27日，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html，2021年10月14日。。

其二，部分群體進入高職院校的渠道不暢，限制了高等職業(yè)教育資源的增加。一方面，我國高等教育已經(jīng)跨入普及化發(fā)展階段，盡管“十四五”時期將有更多群體有機會接受高等教育，但在高考報名人數(shù)基本穩(wěn)定的情況下，本科院校招生規(guī)模卻逐年增加，因此高職(?？?院校將面臨更加激烈的生源競爭，一些高職院校的學生報考報到率不斷下降，這會在相當程度上影響高等職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能型人才的需求不斷增加，雖然新型農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗職工、退役士兵等非傳統(tǒng)生源有意愿接受職業(yè)教育，但他們卻無法通過常規(guī)考試招生辦法進入高職院校，這也在一定程度上制約了人力資源提升和高等職業(yè)教育資源的擴大。

其三，師資數(shù)量和質(zhì)量成為推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的短板。在規(guī)模數(shù)量上，高職院校專任教師的數(shù)量增長速度落后于學生數(shù)量增長速度，存在總體數(shù)量不足和結(jié)構(gòu)性缺編問題；在專業(yè)素質(zhì)能力方面，有些高職院校過多強調(diào)師資隊伍的高學歷，面對新技術(shù)、新工藝、新規(guī)范，新引進的教師缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗和實踐背景，教育教學能力需要全面提高；在隊伍結(jié)構(gòu)上，同時具備理論教學和實踐教學能力的“雙師型”教師的比例較小，同時，教師年齡結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)以及兼職教師與專任教師結(jié)構(gòu)比例不合理(14)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》，2019年2月13日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm，2021年10月14日。。面對主動融入新發(fā)展階段的職責和使命，推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展需要在發(fā)展方式上實現(xiàn)內(nèi)涵式跨越。

(五)經(jīng)費保障不到位，多方投入需制度化

面對健全經(jīng)費投入機制、提升高質(zhì)量發(fā)展保障水平的新導(dǎo)向，推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展在戰(zhàn)略地位、經(jīng)費投入、社會資本進入等方面仍有痛點、淤點。

其一，各地對職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位重視程度不一。從調(diào)研情況看，部分地區(qū)對發(fā)展職業(yè)教育的戰(zhàn)略意義認識不到位，存在重普通教育、輕職業(yè)教育的做法，職業(yè)教育發(fā)展的支持政策不夠、環(huán)境氛圍不佳、改革效果不彰。在經(jīng)費保障方面，有些省份財政統(tǒng)籌力度不夠、地市級財政保障不足，職業(yè)教育經(jīng)費投入不到位，高職院校生均撥款制度落實不到位。

其二，民間資本投入體制機制不健全。從發(fā)展歷程看，民間資本進入職業(yè)教育領(lǐng)域的總體規(guī)模不大，增速相對緩慢，社會力量投資教育的整體意愿需要全面激活。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些行業(yè)企業(yè)舉辦的職業(yè)院校在財政部門沒有戶頭，很多地方行業(yè)和企業(yè)舉辦的職業(yè)院校得不到公共財政的生均撥款支持，學費以外的辦學經(jīng)費需要企業(yè)從主營收入中撥款補助(15)任占營、童衛(wèi)軍：《高等職業(yè)教育生均撥款制度實施困境與對策探析》，《中國高教研究》，2017年第8期。。

其三，社會公眾對職業(yè)教育的認識偏差仍然存在?？傮w來看，“崇尚一技之長、不唯學歷憑能力”的社會氛圍還沒有形成，“重學位學歷、輕技術(shù)技能”的現(xiàn)象普遍存在。相當一部分社會公眾仍然將職業(yè)教育看成是一種低層次、低水平的教育，存在“家長不愿送、學生不愿學”的情況；一些政府機構(gòu)和企事業(yè)單位在人才招聘時過多強調(diào)學歷，高職院校畢業(yè)生在應(yīng)聘時處于劣勢甚至受歧視的地位，且技術(shù)技能型人才的待遇保障普遍不高。

三、推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的未來趨向

面對增強職業(yè)教育適應(yīng)性、培養(yǎng)高層次技術(shù)技能型人才、服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新使命，“十四五”時期推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要進一步凸顯職業(yè)教育的類型教育特色，完善多元辦學體制機制，深化產(chǎn)教融合、校企合作，擴大優(yōu)質(zhì)資源供給，加大多方投入力度。

(一)凸顯職業(yè)教育類型特色，優(yōu)化學科專業(yè)結(jié)構(gòu)布局

類型教育是職業(yè)教育的本質(zhì)特征，學科專業(yè)結(jié)構(gòu)是高職院校高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。“十四五”時期推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要始終堅持類型教育定位，凸顯應(yīng)用型辦學方向，優(yōu)化高職院校布局和學科專業(yè)結(jié)構(gòu)。

一是堅持應(yīng)用型辦學方向。研究制定推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的實施方案，大幅改善高職院校辦學條件和水平，引導(dǎo)更多高職院校面向市場需求創(chuàng)新技術(shù)技能型人才供給、提高服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的能力、穩(wěn)定和促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)。以促進學生的全面發(fā)展為核心，面向區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，實現(xiàn)技術(shù)技能型人才培養(yǎng)與勞動力市場崗位職責對接；以職業(yè)教育和培訓內(nèi)容體系改革為抓手，實現(xiàn)高職院校學科專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求對接、學生綜合素養(yǎng)能力與職業(yè)標準對接；以服務(wù)行業(yè)市場一線為基本原則，實現(xiàn)人才培養(yǎng)過程與產(chǎn)品生產(chǎn)過程對接，畢業(yè)證書、學位證書與職業(yè)資格證書對接(16)平和光等：《40年來我國高等職業(yè)教育發(fā)展回顧與展望》，《職業(yè)技術(shù)教育》，2018年第15期。。

二是統(tǒng)籌優(yōu)化高等職業(yè)教育和普通高等教育發(fā)展結(jié)構(gòu)。按照國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃，引導(dǎo)一大批應(yīng)用型高校向京津冀、長三角地區(qū)、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量高、吸納技術(shù)技能型人才就業(yè)能力強、新產(chǎn)業(yè)新行業(yè)容量大的地區(qū)傾斜；更多鼓勵一批?？茖哟温殬I(yè)院校向經(jīng)濟相對薄弱的西部、東北和老少邊窮地區(qū)傾斜，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供急需的技術(shù)技能型人才。在促進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵時期，圍繞新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，重點支持一批高質(zhì)量高職院校向“三區(qū)三州”等主戰(zhàn)場傾斜，充分釋放職業(yè)教育鞏固脫貧攻堅成果的重要作用。

三是合理設(shè)置學科專業(yè)。學科和專業(yè)建設(shè)是推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，是組織教育教學的基本依據(jù)和衡量職業(yè)教育服務(wù)能力的重要觀測點。堅持特色發(fā)展、多樣化探索，統(tǒng)籌資源做強傳統(tǒng)優(yōu)勢學科，做精經(jīng)濟社會發(fā)展急需的學科，做實新興交叉融合學科，實現(xiàn)學科布局和專業(yè)設(shè)置與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、市場行業(yè)、新興職業(yè)的無縫鏈接。積極對接新發(fā)展需求，建立高校、行業(yè)和用人單位等多方主體參與的專業(yè)動態(tài)調(diào)整機制，形成緊密對接區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的學科專業(yè)體系、專業(yè)集群。

(二)完善多元化辦學體制機制，鼓勵社會力量積極參與職教

辦學體制機制是推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略重點。“十四五”時期推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要創(chuàng)新多元化辦學體制機制，實現(xiàn)高職院校由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、行業(yè)企業(yè)積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局轉(zhuǎn)變，積極鼓勵各類企業(yè)和社會力量依法舉辦職業(yè)教育。

一是明確推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的主體職責。充分發(fā)揮教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理職業(yè)教育的主體職責，進一步強化財政、發(fā)展改革、人社、市場監(jiān)管等部門的協(xié)調(diào)配合職責。針對性減少部門職責交叉和管理力量分散的情況，加強各行業(yè)主管部門對本部門、本行業(yè)領(lǐng)域高職院校的指導(dǎo)；調(diào)動企業(yè)和社會力量舉辦職業(yè)院校的積極性，探索建立健全高職院校與行業(yè)部門或品牌企業(yè)的銜接機制，統(tǒng)籌經(jīng)費投入使用、學科專業(yè)設(shè)置、招生就業(yè)管理、質(zhì)量監(jiān)督評估等相關(guān)事項(17)景安磊、周海濤：《高質(zhì)量實現(xiàn)高職院校擴招100萬的路徑》，《中國高等教育》，2019年第8期。。

二是加快轉(zhuǎn)變政府管理職能，深化高等職業(yè)教育領(lǐng)域“放管服”改革。樹立有限政府、責任政府、法治政府和服務(wù)型政府的理念，推動高等職業(yè)教育由“政府一手包辦”向“提供管理和服務(wù)”過渡，發(fā)揮政府制定職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、營造良好政策環(huán)境、依法依規(guī)進行公平性監(jiān)管的作用。更加突出社會力量參與高等職業(yè)教育改革發(fā)展的作用，特別是要用政策紅利引導(dǎo)支持一批上市公司、大中型企業(yè)積極舉辦高職院校，發(fā)揮企業(yè)辦學的獨特優(yōu)勢，形成企業(yè)和高職院校反哺的良性互動。

三是完善職業(yè)教育法律法規(guī)。對接《民辦教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》新規(guī)定，組建國家層面的高等職業(yè)教育改革發(fā)展咨詢委員會，推進《職業(yè)教育法》修訂進程，完善高等職業(yè)教育行業(yè)準入、設(shè)置審批、人才待遇、扶持政策等相關(guān)制度，消除社會力量進入職業(yè)教育領(lǐng)域的不合理限制和隱形壁壘，為推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供法規(guī)政策保障。

(三)加快產(chǎn)教深度融合，創(chuàng)新校企協(xié)同育人模式

產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育的基本辦學模式。高職院校主要是按就業(yè)導(dǎo)向的要求培養(yǎng)從事生產(chǎn)管理服務(wù)一線的技術(shù)技能型人才，這就從根本上決定了高職院校需要與產(chǎn)業(yè)企業(yè)有更加緊密的聯(lián)系?！笆奈濉睍r期推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要不斷拓展產(chǎn)教融合的廣度和深度，建立高職院校與行業(yè)企業(yè)協(xié)同育人的利益共同體和長效機制。

一是明確界定地方政府、行業(yè)、企業(yè)等加快高職院校產(chǎn)教融合的責任和權(quán)利。強化地方政府的統(tǒng)籌主體職能，將推動產(chǎn)教融合、校企合作成效納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系，深化“引企入教”改革。強化企業(yè)重要主體責任，將推動產(chǎn)教融合、校企合作納入企業(yè)主體責任和社會責任報告，并將其作為評選各類示范企業(yè)的重要參考，構(gòu)建新型政校企協(xié)同推進現(xiàn)代職業(yè)教育的新局面。完善高職院校分類評價體系，不斷增加產(chǎn)教融合、校企合作情況影響資源配置的權(quán)重，并將其作為評價辦學質(zhì)量的重要內(nèi)容，引導(dǎo)高職院校將更多精力用在推動產(chǎn)教融合、校企合作上。

二是創(chuàng)新高等職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的運行模式。建立高職院校、地方政府、行業(yè)企業(yè)等共同參與的合作辦學、合作治理機制，鼓勵品牌企業(yè)依托或聯(lián)合高職院校主導(dǎo)建立全國性、行業(yè)性職教集團，推進實體化運作；推動校企共建共管產(chǎn)業(yè)學院、企業(yè)學院，設(shè)立工作室、實驗室、創(chuàng)新基地、實踐基地等，拓展高職院校辦學空間。鼓勵有條件的地區(qū)積極探索高職院校股份制、混合所有制改革，為這些先行先試的高職院校提供穩(wěn)定持續(xù)的政策支持，保障相關(guān)主體的合法權(quán)益。允許企業(yè)以資本、技術(shù)、管理等要素依法參與辦學并享有相應(yīng)權(quán)利，為企業(yè)參與辦學吃下“定心丸”。

三是重組開放式人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)和流程。主動參與供需對接和流程再造，明晰技術(shù)技能型人才社會需求和培養(yǎng)規(guī)格，推動專業(yè)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，實質(zhì)推進協(xié)同育人；研究制定產(chǎn)教融合、校企合作人才培養(yǎng)方案，細化知識能力素質(zhì)結(jié)構(gòu)，推行面向企業(yè)真實生產(chǎn)環(huán)境的任務(wù)式培養(yǎng)模式。

(四)擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，統(tǒng)籌推進教師、教材、教法改革

擴大優(yōu)質(zhì)資源是職業(yè)教育提質(zhì)擴容的核心任務(wù)?！笆奈濉睍r期推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要不斷擴大優(yōu)質(zhì)資源供給，實現(xiàn)高職院校內(nèi)涵式發(fā)展。

一是分類擴大不同層次、不同類型的優(yōu)質(zhì)教育資源供給。面對高職擴招三年行動目標，加快落實“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃”，推動一批地方普通本科院校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步推進本科層次職業(yè)院校改革，高標準建設(shè)職業(yè)本科學校和專業(yè)，持續(xù)增加本科層次技術(shù)技能型人才和專業(yè)學位研究生人才培養(yǎng)規(guī)模；支持符合條件的技師學院開辦社區(qū)學院或升格為高職院校，為城鄉(xiāng)新增和存量勞動力提供更多接受高等職業(yè)教育的機會。鼓勵引導(dǎo)獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為應(yīng)用型高校，并積極開展職業(yè)本科教育，拓展更多類型的優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)教育資源。推進高等職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)，加快落實“高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃”，更好引領(lǐng)職業(yè)教育改革發(fā)展和培養(yǎng)高素質(zhì)、多層次的技術(shù)技能人才。

二是推進分類考試招生制度和“1+X”證書制度試點改革。面對生源結(jié)構(gòu)多元和服務(wù)對象多樣的現(xiàn)狀，不斷深化“職教高考”制度改革，構(gòu)建“多樣化評價、多元化錄取、多渠道入學”的考試招生體系。探索“1+X”證書制度改革試點，把畢業(yè)生的職業(yè)資格證書與學歷學位證書緊密結(jié)合，建立權(quán)責明確、分工合作的證書管理體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在職業(yè)資格鑒定中的實施主體作用，鼓勵支持多方主體參與職業(yè)技能認證、課程開發(fā)和人才培養(yǎng)工作。

三是統(tǒng)籌推進教師、教材、教法“三教”改革，著力加強“雙師型”教師隊伍建設(shè)。完善高等職業(yè)教育教師資格認定制度，在資格考試中強化專業(yè)教學和實踐要求，深入實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃；鼓勵職業(yè)院校自主聘任有豐富實踐經(jīng)驗的高素質(zhì)技術(shù)技能人才擔任專兼職教師，用政策手段引導(dǎo)企業(yè)的技術(shù)人員和職業(yè)院校的教師交互鍛煉、雙向流動；在高職院校中推廣學校和企業(yè)“雙導(dǎo)師制”，全程參與高職院校人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)。以質(zhì)量提升為主線，推動高職院校教師隊伍、教學內(nèi)容、教學方式改革，將新技術(shù)、新工藝、新規(guī)范、新案例及時納入教學內(nèi)容，推動現(xiàn)代信息技術(shù)與教育教學深度融合，增強職業(yè)教育的適應(yīng)性，大幅提升技術(shù)技能型人才培養(yǎng)能力(18)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》，2019年2月13日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm，2021年10月14日。。

(五)同步加大多方投入力度，強化高等職業(yè)教育的條件保障

加大經(jīng)費投入是職業(yè)教育改革發(fā)展的重要保障。“十四五”時期推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要不斷提高投入水平，拓寬經(jīng)費籌措渠道、營造全社會支持職業(yè)教育大改革大發(fā)展的良好氛圍。

一是不斷提高高等職業(yè)教育投入水平。通過政策設(shè)計、制度安排、標準引導(dǎo)帶動投入，在保障合理投入的同時，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，鼓勵各地新增教育經(jīng)費要向職業(yè)教育傾斜，健全財政性教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制。持續(xù)在中央和地方兩個層面加大對高等職業(yè)教育的財政投入，建立與辦學規(guī)模、培養(yǎng)成本、質(zhì)量聲譽等相適應(yīng)的經(jīng)費動態(tài)投入制度；有效落實高職院校生均撥款標準或公用經(jīng)費標準，有效覆蓋非營利性民辦高職院校，并根據(jù)當?shù)刎斄徒?jīng)濟社會發(fā)展實情逐步提高撥款水平。

二是加大職業(yè)教育專項投入。以“十四五”教育提質(zhì)擴容工程為契機，以“雙高計劃”為基礎(chǔ)，加快建設(shè)一大批高水平高職院校和高水平專業(yè)，提高職業(yè)教育轉(zhuǎn)移支付水平，通過專項投入補齊歷史欠賬和高職擴招后的資源短板；中央財政發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過專項資金給予獎補支持；有關(guān)部門和行業(yè)企業(yè)以合作共建方式積極參與項目建設(shè)；項目學校積極籌集社會資源，增強自我造血功能。

三是拓寬經(jīng)費籌措渠道。在促進共同富裕背景下，健全高職院校籌融資機制，鼓勵社會力量捐資、出資興辦高等職業(yè)教育，綜合運用基金獎勵、項目申報、政府購買、稅費減免、土地劃撥等政策手段，支持引導(dǎo)企業(yè)和社會力量提供新增高等職業(yè)教育服務(wù)和產(chǎn)品，鼓勵有條件的品牌企業(yè)在境外開辦高職院校，利用社會力量和市場機制把高等職業(yè)教育辦好做大。