黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的類型化構(gòu)建
——以省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)作為考察對(duì)象

相比2013年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”），2019年9月新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》分別對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限和備案審查進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。根據(jù)2019年新修訂的《制定條例》第11 條、第12 條規(guī)定的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，可以把省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)劃分為執(zhí)行型、創(chuàng)制型以及試驗(yàn)型三種不同類型。不同類型的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，其制定內(nèi)容和功能定位也不一樣。功能不一樣，對(duì)地方黨建和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響也就不一樣，這也就意味著很難用統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量和實(shí)施效果。

在理論層面，不少學(xué)者認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量影響著運(yùn)用法治思維和法治方式治黨管黨，也影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。①參見(jiàn)葉正國(guó)：《習(xí)近平新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5 期。至于如何評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量和實(shí)施效果，不同學(xué)者分別從黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)前后不同階段②參見(jiàn)管華：《黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7 期。、制定程序③參見(jiàn)秦前紅、龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序?yàn)橹行牡目疾臁?，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1 期。、可操作性④參見(jiàn)汪全勝、黃蘭松：《黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評(píng)估研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第3 期。、評(píng)估要素⑤參見(jiàn)王建芹、王鈺：《黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估類型化研究》，《理論與改革》2019年第4 期。、“文本—行動(dòng)—觀念”⑥參見(jiàn)朱璇、黃大熹：《地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《理論探索》2020年第4 期。等方面提出了不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐層面，湖北、四川以及福建等省份已開(kāi)始了地方黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)探索①例如，近年來(lái)，湖北省委出臺(tái)的《黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行情況檢查考核和評(píng)估指標(biāo)體系》、四川省委出臺(tái)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法(試行)》以及福建黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中心對(duì)《福州市“馬上就辦，真抓實(shí)干”若干規(guī)定（試行）》實(shí)施后所做的評(píng)估報(bào)告，這些地方實(shí)踐都豐富了地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估理論和實(shí)踐。。不過(guò)，從黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的評(píng)估對(duì)象來(lái)看，目前省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)存在不同的類型，并且每一種功能定位也不一樣。區(qū)別于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)單獨(dú)的文本質(zhì)量或者實(shí)施效果的評(píng)估，本文結(jié)合省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試圖提出黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量和實(shí)施效果之外的基于不同功能類型的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，通過(guò)明確不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能類型，進(jìn)一步設(shè)定相應(yīng)的重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并有針對(duì)性地檢測(cè)黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量和實(shí)施效果，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)水平?；诖耍疚脑诶迩迨〖?jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的法理基礎(chǔ)上，進(jìn)一步論證省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的不同功能類型，最后構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的法理基礎(chǔ)

（一）形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

與國(guó)家法律一樣，體系性是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在要求。②參見(jiàn)韓強(qiáng)：《論加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系建設(shè)》，《理論探索》2019年第5 期。近年來(lái)，隨著地方法治理念的提出和不斷論證③參見(jiàn)于文豪：《論建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中的地方》，《法學(xué)家》2020年第4 期。，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷深入發(fā)展，理論界逐步認(rèn)識(shí)到地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系的重要意義。④參見(jiàn)周悅麗：《地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論與實(shí)踐研究》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2 期。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。⑤參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第4 頁(yè)。2016年12月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。⑥參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”⑦習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第68 頁(yè)。。作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要組成部分，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)該加強(qiáng)制度體系建設(shè)。要使得省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)形成制度體系，則需對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)展評(píng)估。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估、清理和建設(shè)共同構(gòu)成形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的三項(xiàng)任務(wù)，其中，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的前提條件。⑧參見(jiàn)楊云成、張希賢：《構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的三項(xiàng)任務(wù)》，《理論探索》2015年第1 期。

形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，最主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面在制定內(nèi)容層面，要按照黨章、黨的組織制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的自身建設(shè)制度以及黨的監(jiān)督保障制度（以下簡(jiǎn)稱“黨內(nèi)法規(guī)的‘1+4’制度體系”）的要求，確保黨內(nèi)法規(guī)各領(lǐng)域之間要成制度體系；另一方面在規(guī)范效力層面，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件相抵觸。與此同時(shí)，省級(jí)同位黨內(nèi)法規(guī)之間也不得相互沖突。為了檢測(cè)省級(jí)黨委是否在中央的授權(quán)范圍內(nèi)制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是否與黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件抵觸相，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間是否存在相抵觸、相沖突的規(guī)定，需對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、內(nèi)容、程序等進(jìn)行有效評(píng)估。只有通過(guò)評(píng)估省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，才能在效力位階以及具體內(nèi)容層面判斷省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)與黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、中央黨內(nèi)規(guī)范性文件以及同位省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間是否成體系。

（二）掌握黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效

按照法理學(xué)的一般原理，法律制定后需要注重實(shí)效。制定黨內(nèi)法規(guī)的目的在于從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨。為了發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效，就必須切實(shí)嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。習(xí)近平總書記指出：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”⑨中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第88 頁(yè)。?！坝辛撕玫闹贫热绻蛔ヂ鋵?shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)成為稻草人、紙老虎。要強(qiáng)化制度執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保出臺(tái)一個(gè)就執(zhí)行落實(shí)好一個(gè)?！雹賲⒁?jiàn)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定后在紙面上產(chǎn)生了規(guī)范效力，如何保障省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)能夠得到切實(shí)執(zhí)行，使黨內(nèi)法規(guī)紙面上的有效性轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)中的實(shí)效性是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定后的重要任務(wù)。通過(guò)開(kāi)展省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估，充分發(fā)揮評(píng)估的監(jiān)督和評(píng)價(jià)功能，有助于推進(jìn)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)得到切實(shí)執(zhí)行。與此同時(shí)，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況和實(shí)施效果如何，是否取得預(yù)期目標(biāo)和產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，也需要建立相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系。

2019年新修訂的《制定條例》第11 條明確規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)要依靠省級(jí)層面配套制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則去執(zhí)行。從這個(gè)意義上講，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果關(guān)系到中央黨內(nèi)法規(guī)在地方的落實(shí)情況，評(píng)估省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效也反映了中央黨內(nèi)法規(guī)在地方的落實(shí)情況以及普通黨員遵規(guī)守規(guī)的情況。因此，有必要在制度層面確立一套評(píng)估體系來(lái)評(píng)價(jià)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效。通過(guò)評(píng)估不僅可以了解省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況，也有助于維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威。此外，新修訂的《制定條例》還明確規(guī)定省級(jí)黨委可以根據(jù)本地實(shí)際制定地方配套黨內(nèi)法規(guī)。省級(jí)層面出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)主要是為了回應(yīng)和解決地方黨建過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題，至于問(wèn)題解決情況如何、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況如何、是否發(fā)揮了一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，這都要求加強(qiáng)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，如此才能準(zhǔn)確定位省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)修訂或清理的方向。

（三）黨內(nèi)法規(guī)自我發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

黨內(nèi)法規(guī)制定后并不意味著永久不變，它總是隨著社會(huì)的發(fā)展演變而不斷發(fā)展。這一點(diǎn)和法律的社會(huì)屬性類似。馬克思曾說(shuō)，“法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)，法律是社會(huì)共同的，由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益需要的體現(xiàn)，而不是單個(gè)人的恣意橫行?！雹凇恶R克思恩格斯全集》（第6 卷），人民出版社1961年版，第291-292 頁(yè)。這也就是說(shuō)，隨著社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式的變化以及現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的變化，法律也會(huì)發(fā)展變化。同樣，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的執(zhí)規(guī)和守規(guī)意識(shí)的提高、基層黨組織的執(zhí)行力和凝聚力的增強(qiáng)、人民群眾的期盼不斷提高以及黨的作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)等方面的新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行修訂和完善。而如何確定修訂和完善的程度以及范圍，則需要構(gòu)建一套完整的評(píng)估體系。評(píng)估是現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)行自我批評(píng)的一種工具。借助評(píng)估，不僅可以了解和干預(yù)預(yù)期效果，而且還可以了解非預(yù)期效果，為社會(huì)反思提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

從省級(jí)地方立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方立法的僵硬性與靈活性之間的矛盾始終存在，而如何緩解這對(duì)矛盾則需要采取評(píng)估手段。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有對(duì)地方立法后開(kāi)展評(píng)估，才能不斷完善和更新地方法律制度。③參見(jiàn)上海市行政法制研究所：《地方立法后評(píng)估制度研究》（調(diào)研報(bào)告），《政府法制研究》2008年6月。同樣，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過(guò)程中，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的僵硬性與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性之間也存在一定的矛盾。省級(jí)黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)后，如何使省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)基層黨組織的建設(shè)和提高基層黨組織戰(zhàn)斗力和凝聚力，需要對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況開(kāi)展評(píng)估。評(píng)估的目的在于把舊的工作制度適度修改，同時(shí)把新的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、新的工作做法吸納到省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)修改和完善之中。通過(guò)評(píng)估可以有效緩解省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的僵硬性與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)性之間的矛盾，從而使省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)主動(dòng)適應(yīng)地方社會(huì)發(fā)展實(shí)際。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)得到更新完善，促使中央黨內(nèi)法規(guī)不斷修訂和完善，進(jìn)而不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)水平。

加藤對(duì)家人的情思甚篤。他委托小石川念速寺舉行葬儀，該寺常在日記中出現(xiàn)。根據(jù)井上圓了的記錄，“加藤老博士的小孩逝去時(shí)，使念速寺舉行葬儀，故同寺平素幸好與加藤老教授親密往來(lái)”[注]井上圓了：《加藤老博士に就きて》，《東洋哲學(xué)》第22編第8號(hào)，1915年8月，第1頁(yè)。 。當(dāng)時(shí)念速寺的住持為近藤秀嶺，擔(dān)任加藤家的佛教法事。近藤住持是教理學(xué)者，“是在東京真宗大谷派(作者注：東本愿寺派)寺院中的佛教學(xué)者，大致把握俱舍、唯識(shí)、華嚴(yán)、天臺(tái)等教理”[注]井上圓了：〈加藤老博士に就きて〉，《東洋哲學(xué)》第22編第8號(hào)，1915年8月，第2頁(yè)。 ，與一般住持不同。

二、省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能類型

從評(píng)估學(xué)的角度看，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建涉及評(píng)估主體基于什么評(píng)估目的對(duì)什么開(kāi)展評(píng)估。因此，要有效確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)必須首先對(duì)評(píng)估對(duì)象作出區(qū)分和選擇。當(dāng)前，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐中存在功能不同的黨內(nèi)法規(guī)類型，如何構(gòu)建省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，需要準(zhǔn)確區(qū)分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的不同類型。

按照馬克斯·韋伯對(duì)法律類型學(xué)的概括，法律可以分為形式理性法律、實(shí)質(zhì)理性法律、形式非理性法律、實(shí)質(zhì)非理性法律。①參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯：《法律社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)慧美譯，廣西師范大學(xué)出版社2011年版，第218-259 頁(yè)。這種劃分結(jié)合了不同歷史條件下的法律在一定社會(huì)環(huán)境下所發(fā)揮的實(shí)質(zhì)功能情況?！肮δ堋币辉~本身是社會(huì)學(xué)的范疇，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)結(jié)構(gòu)中各個(gè)系統(tǒng)和要素之間相互配合的運(yùn)行狀態(tài)。按照美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓的中層理論，結(jié)構(gòu)影響功能，功能塑造結(jié)構(gòu)。②參見(jiàn)[美]羅伯特·k.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2015年版，第106-195 頁(yè)。正是因?yàn)樵谀撤N社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造下才產(chǎn)生某種功能，而不同類型的功能定位需要結(jié)合特定的結(jié)構(gòu)。這也就是說(shuō)，如果考察不同類型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，應(yīng)該結(jié)合省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

通過(guò)對(duì)中央和地方立法分權(quán)結(jié)構(gòu)歷史的考察，發(fā)現(xiàn)中央與地方的立法權(quán)限劃分正逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和法治化。③參見(jiàn)封麗霞：《集權(quán)與分權(quán):變動(dòng)中的歷史經(jīng)驗(yàn)——以新中國(guó)成立以來(lái)的中央與地方關(guān)系處理為例》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第4 期。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)結(jié)合立法實(shí)踐中的央地關(guān)系權(quán)力結(jié)構(gòu)去分析地方在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面的目標(biāo)定位。在此基礎(chǔ)上，才能準(zhǔn)確區(qū)分不同類型的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。

從我國(guó)地方立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，早在新中國(guó)成立初期，毛澤東同志就曾提出要處理好中央和地方兩個(gè)積極性的問(wèn)題，“在我們這樣一個(gè)國(guó)家，應(yīng)該充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提之下，給地方更多的獨(dú)立權(quán)，讓地方辦更多的事?！雹苊珴蓶|：《毛澤東選集（第5 卷）》，人民出版社1977年版，第275-276 頁(yè)。同樣，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也要充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，這與我國(guó)的立法體系相似。按照我國(guó)《立法法》第73 條的規(guī)定，地方在貫徹執(zhí)行中央的法律過(guò)程中可以根據(jù)本地實(shí)際制定地方配套性法規(guī)。地方立法對(duì)于中央立法而言可以發(fā)揮具體實(shí)施、補(bǔ)充完善、實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新以及自主調(diào)節(jié)的功能和作用。⑤參見(jiàn)田成有：《地方立法的理論與實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社2004 版，第109-111 頁(yè)。這也就意味著不同的地方性法規(guī)，其功能和作用也不一樣。根據(jù)現(xiàn)行《立法法》有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定，可以把地方立法分為執(zhí)行、創(chuàng)制以及試驗(yàn)三類不同的地方立法類型。⑥參見(jiàn)孫波：《試論地方立法“抄襲”》，《法商研究》2007年第5 期。

同樣的是，在省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，也可以根據(jù)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的制度定位、功能發(fā)揮的具體情況劃分不同類型的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。結(jié)合2019年新修訂的《制定條例》第11 條和第12 條的規(guī)定，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)可以進(jìn)一步劃分為不同類型的黨內(nèi)法規(guī)：一是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定，也即省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)；二是履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)，也即省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)。此外《制定條例》第12 條還規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市可以在中央的授權(quán)范圍內(nèi)先行制定黨內(nèi)法規(guī)，這類黨內(nèi)法規(guī)被稱為省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)。⑦值得注意的是，2017年中央授權(quán)武漢、成都等7 個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨的建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)方面試點(diǎn)制定地方黨內(nèi)法規(guī)，這類黨內(nèi)法規(guī)可以稱為副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)。

（一）省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效需要依靠嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)來(lái)體現(xiàn)，省級(jí)制定黨內(nèi)法規(guī)的重要目標(biāo)之一就是執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)，因此，省級(jí)層面為執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而制定的規(guī)定可稱為省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)。相比中央黨內(nèi)法規(guī)而言，省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)具有以下幾方面的特征：一是內(nèi)容更加具體。通常而言，位階越高的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定相對(duì)更加原則和抽象，主要是對(duì)黨建各方面作出的一些方向性和原則性規(guī)定。相反，位階較低的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)主要是為執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而作出的相對(duì)具體的實(shí)施規(guī)定。例如，為執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（2019），中共湖北省委制定的《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉辦法》（2017）對(duì)問(wèn)責(zé)情形和責(zé)任條件等方面都做出了具體規(guī)定。二是易于操作。這集中體現(xiàn)為省級(jí)層面為執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)制定了相關(guān)的配套監(jiān)督保障措施，能夠直接針對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的相關(guān)具體問(wèn)題作出明確規(guī)定，為具體執(zhí)行人員提供直接依據(jù)。三是在法規(guī)名稱上易識(shí)別。通常而言，省級(jí)層面為執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而制定的執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)的名稱都帶有“實(shí)施”字樣，因而易識(shí)別為省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)。例如，《河北省黨內(nèi)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》（2011年）、《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉辦法》（2017年）、《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉辦法》（2016年）等，都屬于地方執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)。

省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位在于貫徹實(shí)施中央黨內(nèi)法規(guī)。中央制定黨內(nèi)法規(guī)之后需要地方貫徹實(shí)施。而省級(jí)層面貫徹實(shí)施中央黨內(nèi)法規(guī)需要省級(jí)黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其中最重要的統(tǒng)籌實(shí)施方式就是制定省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)。一方面，之所以要制定省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)，是因?yàn)槭〖?jí)黨委在推進(jìn)基層黨組織建設(shè)、管理和教育黨員、密切聯(lián)系群眾等方面具有屬地優(yōu)勢(shì)，能夠結(jié)合實(shí)際吸納地方黨建經(jīng)驗(yàn)，并在不違背中央黨內(nèi)法規(guī)的基本前提下制定切實(shí)可行的措施推進(jìn)中央黨內(nèi)法規(guī)在地方實(shí)施。另一方面，也必須看到，中央黨內(nèi)法規(guī)制定后并不意味著能夠自動(dòng)實(shí)施。而各地在實(shí)施中央黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中總是有各自的實(shí)際，并且與地方執(zhí)行國(guó)家法律一樣，省級(jí)層面執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)也需要相應(yīng)的組織保障、資源供給以及制度支持。而省級(jí)制定執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)是為了結(jié)合本地實(shí)際確定執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中所需要的組織資源、責(zé)任制度，從而為中央黨內(nèi)法規(guī)在地方的落地執(zhí)行提供良好的制度環(huán)境。

（二）省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)

與地方立法一樣，省級(jí)黨委也可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和黨建實(shí)踐制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。這類省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是省級(jí)黨委為履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)所需，因而屬于省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)。相比中央黨內(nèi)法規(guī)和省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)，省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)具有以下幾方面的特點(diǎn)：一是融入了地方特殊情況。相比省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)而言，省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)所要解決的問(wèn)題更加具有地方性，因而省級(jí)黨委在制定本地黨內(nèi)法規(guī)時(shí)通常會(huì)在首條提出“結(jié)合本地實(shí)際”。因此，如何把“本地實(shí)際”融入省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。例如，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《湖北省黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》（2018年）就結(jié)合湖北省公務(wù)用車的管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)本省的公務(wù)用車問(wèn)題作出了具體規(guī)定。二是問(wèn)題導(dǎo)向鮮明。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不一樣，各地黨委對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)方式、黨建力度等方面也都存在差異。在全面從嚴(yán)治黨的偉大實(shí)踐中，各地黨委要面臨和解決的問(wèn)題也不盡相同。面對(duì)各自要解決的問(wèn)題，結(jié)合中央的要求和地方群眾期盼，省級(jí)黨委往往根據(jù)解決實(shí)際問(wèn)題的需要?jiǎng)?chuàng)制一些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。

省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位主要在于解決地方面臨的實(shí)際問(wèn)題。中央黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)全黨的一些普遍性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范解決，側(cè)重解決“面”上的問(wèn)題，而省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重解決本地“塊”上的問(wèn)題。①參見(jiàn)宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月27日。從實(shí)踐層面看，真正負(fù)責(zé)對(duì)基層黨組織的活動(dòng)和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、管理和教育的主體是地方黨委。地方黨委對(duì)基層黨組織的活動(dòng)和黨員的行為具有屬地管理責(zé)任。因?yàn)閺男畔鬟f的角度來(lái)講，省級(jí)黨委對(duì)屬地黨組織的活動(dòng)和普通黨員的行為規(guī)范比較了解，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層黨組織的活動(dòng)和黨員行為出現(xiàn)的問(wèn)題。尤其是在貫徹落實(shí)中央的決策和部署層面，省級(jí)黨委能夠及時(shí)了解基層黨組織活動(dòng)和黨員行為的偏差，并且制定相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行解決。有規(guī)可依是解決地方黨建問(wèn)題的前提和關(guān)鍵。在實(shí)踐中，為了解決屬地黨建過(guò)程中出現(xiàn)的一些普遍性問(wèn)題，省級(jí)黨委在職權(quán)范圍內(nèi)制定創(chuàng)制性省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，目的是為了發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)約作用，規(guī)范基層黨組織的活動(dòng)以及黨員行為，逐步促使基層黨組織改善工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾，不斷提高基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

（三）省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)

由于在中央層面制定統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)的條件還不成熟，而地方黨委在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中逐步形成了一套穩(wěn)定的工作方式和方法，并且這些工作方式和方法逐漸被實(shí)踐證明是可行的和管用的，為了把這些工作方式和方法上升為制度性規(guī)定，省級(jí)黨委可以根據(jù)中央的授權(quán)先行制定地方試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)。相比省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)和創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)，試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)具有以下幾方面的特點(diǎn)：一是在內(nèi)容層面上中央沒(méi)有規(guī)定。由于在內(nèi)容層面中央沒(méi)有明確規(guī)定，因此，在效力位階上就不存在與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的問(wèn)題。二是側(cè)重對(duì)基層黨建經(jīng)驗(yàn)的提煉。省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)來(lái)源于基層黨建實(shí)踐?；鶎狱h建實(shí)踐是省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)的源泉。由于基層黨建經(jīng)驗(yàn)具有典型性和可復(fù)制性，所以值得在制度層面予以提煉和總結(jié)并加以確認(rèn)。三是省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)上升為中央黨內(nèi)法規(guī)的條件還不成熟。由于省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)只是在局部試行，其實(shí)施效果怎么樣需要后續(xù)評(píng)估和確認(rèn)，只有當(dāng)省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施條件成熟時(shí)才能逐步上升到中央的統(tǒng)一規(guī)定，因此，省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)在普遍適用性方面相對(duì)較弱，并且其實(shí)施期間具有一定的周期性。

試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位在于總結(jié)和提煉地方黨建過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。按照矛盾的普遍性和特殊性的關(guān)系，普遍性寓于特殊性之中，特殊性包含了普遍性。同樣，這種事物矛盾的演變規(guī)律也存在于制度成長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程中。從歷史的維度來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行的許多成熟的制度都是在一些地方逐步實(shí)踐得來(lái)的，例如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度，等等。而在立法層面，地方立法的先行實(shí)踐也為國(guó)家法律的出臺(tái)提供了很多可復(fù)制的制度經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，從試點(diǎn)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再到推廣，這種漸進(jìn)式的立法經(jīng)驗(yàn)已成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。同樣，如何發(fā)現(xiàn)地方黨建過(guò)程中的普遍性矛盾并加以制度提煉是省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的重要任務(wù)。省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展路徑應(yīng)該是“實(shí)踐—經(jīng)驗(yàn)總結(jié)—實(shí)踐”，循環(huán)往復(fù)、周而復(fù)始。只有在實(shí)踐中不斷反復(fù)檢驗(yàn)才能提煉和總結(jié)黨建過(guò)程中面臨的普遍矛盾和相應(yīng)的解決辦法，進(jìn)而為把相關(guān)經(jīng)驗(yàn)上升為中央的統(tǒng)一規(guī)定提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

綜上所述，當(dāng)前省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有不同的類型，并且每一種類型的功能定位也不一樣。不同類型地方黨內(nèi)法規(guī)的功能發(fā)揮情況是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的重要內(nèi)容，由此不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估不能用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估。這也就決定了，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估需要根據(jù)不同功能類型的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)有針對(duì)性地設(shè)置評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

三、省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

明確不同類型省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能定位是為了科學(xué)有效地確立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的重要工具，確立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)合理進(jìn)行評(píng)估的前提和基礎(chǔ)。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估既要從形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系角度設(shè)定基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也要根據(jù)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能定位有針對(duì)性地設(shè)置相對(duì)重要的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。所謂基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是指任何類型的地方黨內(nèi)法規(guī)都應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)。如果不遵循這些基礎(chǔ)性性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)將喪失其存在的依據(jù)和意義?；A(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定體現(xiàn)為一種回溯性評(píng)估，主要針對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過(guò)程中所反映的制度建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估。區(qū)別于基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是指不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間相互比較之后，結(jié)合各自的功能定位在評(píng)估指標(biāo)權(quán)重賦值方面的突顯標(biāo)準(zhǔn)，它必須突顯不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)類型的功能定位和價(jià)值導(dǎo)向。

（一）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第11 條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查主要包括政治性、合法合規(guī)性、合理性以及規(guī)范性，這在制度層面確立了地方黨內(nèi)法規(guī)備案審查以及實(shí)施后評(píng)估的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。

首先，是政治性標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，它只能姓“黨”，必須具有鮮明的政治性。同時(shí)，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)也必須要有鮮明的政治性。習(xí)近平總書記指出，每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)。①參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第34 頁(yè)。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”。②參見(jiàn)宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2 期。作為中共中央的組織延伸，省級(jí)黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)來(lái)源于中央的授權(quán)③參見(jiàn)王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第5 期。，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定必須維護(hù)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威。省級(jí)黨委只有在中央的授權(quán)范圍內(nèi)制定地方黨內(nèi)法規(guī)才能堅(jiān)持正確的政治方向。因此，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須把政治性擺在突出位置。任何省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估必須按照政治性的標(biāo)準(zhǔn)去設(shè)定評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)要著重體現(xiàn)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中是否有違黨章和黨中央的路線、方針和政策，同時(shí)著重評(píng)估省級(jí)備案審查機(jī)構(gòu)是否按照中央的要求建立、備案審查機(jī)構(gòu)與制定機(jī)構(gòu)是否建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，等等。

其次，是合法合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的重要方面，而形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是堅(jiān)持依規(guī)治黨的前提，而堅(jiān)持依規(guī)治黨是依法治國(guó)的關(guān)鍵。①參見(jiàn)王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系》，《法學(xué)研究》2016年第6 期。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后需要在社會(huì)中與國(guó)家法律、地方性法規(guī)和中央其他規(guī)范性文件并軌運(yùn)行，才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的關(guān)系。為使省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的調(diào)整范圍和對(duì)象不發(fā)生沖突，保障各類規(guī)范之間能夠平穩(wěn)有效地運(yùn)行于社會(huì)之中，充分發(fā)揮各類規(guī)范的功能，應(yīng)在省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后及時(shí)評(píng)估其合法合規(guī)性。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的合法合規(guī)評(píng)估要把評(píng)估地方黨內(nèi)法規(guī)是否違背憲法和法律的基本規(guī)定作為重要方向，同時(shí)要確定重要黨內(nèi)法規(guī)作為評(píng)估對(duì)象并設(shè)定硬性評(píng)估指標(biāo)，以保障憲法的權(quán)威性和整體性，從而統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨。

再次，是合理性標(biāo)準(zhǔn)。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的規(guī)定，合理性標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)評(píng)估省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要、是否可能造成重大負(fù)面影響以及是否違反公平公正原則。習(xí)近平總書記指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！雹谥泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社2016年版，第57 頁(yè)。而制度好與壞往往涉及相關(guān)價(jià)值判斷，在具體規(guī)定層面體現(xiàn)為一些義務(wù)性和權(quán)利性的內(nèi)容規(guī)定是否符合全面從嚴(yán)治黨的基本要求。尤其是，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是否與現(xiàn)行的法律基本原則和理念相沖突，是否超出了普通黨員所能接受的范圍上線，是否違背了一般的社會(huì)公正觀念，等等，這些都是合理性評(píng)估的內(nèi)容。只有通過(guò)進(jìn)行合理性評(píng)估才能保證地方黨內(nèi)法規(guī)朝著良善的一面發(fā)展。當(dāng)然，對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合理性評(píng)估又涉及不同類型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，因此合理性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定需要結(jié)合不同類型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位進(jìn)行審慎判斷。

最后，是規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律一樣具有規(guī)范性。同樣的是，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)一樣也要具有規(guī)范性。如果不具有規(guī)范性，不僅影響到省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的普遍適用，也影響到地方黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。因此，任何省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估都要按照法律的規(guī)范性去設(shè)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)定規(guī)范性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是為了使地方黨內(nèi)法規(guī)能夠向法律那樣持續(xù)發(fā)揮制度的規(guī)約作用，尤其是在責(zé)任分配層面需要重點(diǎn)評(píng)估，這涉及黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。此外，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性集中表現(xiàn)在立規(guī)語(yǔ)言、邏輯、技術(shù)以及編排體例等方面，因此，在這些方面都需要構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)，以準(zhǔn)確反映地方黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性程度。

（二）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

在整體上闡釋三種類型省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)后，還應(yīng)對(duì)三種不同類型省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“兩兩比較”，并嘗試在層次上劃分各自相對(duì)重要的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也即各自的評(píng)估側(cè)重點(diǎn)。具體來(lái)看，省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)相比省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)而言，其功能定位在于執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)，確保中央重要黨內(nèi)法規(guī)在本地得到貫徹落實(shí)，由此實(shí)效性評(píng)估是其評(píng)估的重點(diǎn)。省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)相比省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)而言，其功能定位在回應(yīng)和解決地方黨建中面臨的實(shí)際問(wèn)題，因此，回應(yīng)性評(píng)估是其側(cè)重點(diǎn)。而省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)相比省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)而言，其功能定位在總結(jié)和提煉地方黨建中的經(jīng)驗(yàn)做法以上升為制定性規(guī)定，由此省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后是否可以上升普遍的制度規(guī)定是其評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)。

1.省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性評(píng)估

省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)是在中央黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的細(xì)化規(guī)定，其實(shí)施效果如何直接關(guān)系到中央黨內(nèi)法規(guī)在地方的落實(shí)和執(zhí)行情況，因此，省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)該嚴(yán)格按照中央對(duì)地方的要求設(shè)置相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全方位展現(xiàn)中央黨內(nèi)法規(guī)在地方的實(shí)施情況。于省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)而言，其功能定位在于貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)，由此，其實(shí)施效果的評(píng)估有利于發(fā)現(xiàn)實(shí)施過(guò)程中與功能定位相偏差的執(zhí)行行為，保障省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施能夠符合制定時(shí)的功能定位。具體來(lái)看，省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性評(píng)估主要圍繞執(zhí)規(guī)和守規(guī)兩個(gè)層面，執(zhí)規(guī)層面?zhèn)戎卦u(píng)估地方執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)是否存在偏差、是否選擇性執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)以及是否變通執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)等；守規(guī)層面?zhèn)戎卦u(píng)估黨員對(duì)省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)是否嚴(yán)格執(zhí)行、是否逃避黨內(nèi)法規(guī)的懲罰、是否維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的制度權(quán)威，以及領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的遵規(guī)守規(guī)意識(shí)是否提高、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭執(zhí)行和維護(hù)中央黨內(nèi)法規(guī)的意識(shí)是否增強(qiáng)等內(nèi)容。這些具體內(nèi)容都需要構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。

2.省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)的回應(yīng)性評(píng)估

回應(yīng)性評(píng)估主要是針對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是否有助于解決問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，因此，主要是針對(duì)省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)。省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)是否回應(yīng)和解決了地方黨建中的問(wèn)題是回應(yīng)性評(píng)估的重要方向。地方黨建中到底哪些問(wèn)題通過(guò)法規(guī)制度的方式已經(jīng)解決、有無(wú)必要重新制定或修訂相關(guān)條款、哪些條款在實(shí)踐中有爭(zhēng)議，這些都是省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)回應(yīng)性評(píng)估需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。省級(jí)黨委根據(jù)本地實(shí)際制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。習(xí)近平總書記指出：“制度不再多，而在精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性 。”①習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，人民出版社2014年版，第18 頁(yè)。因此，地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)注重回應(yīng)和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。怎樣判斷省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)是否回應(yīng)和解決了地方黨建中的問(wèn)題需要開(kāi)展回應(yīng)性評(píng)估。省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中融入了地方特色，該如何把握地方特色的內(nèi)容并評(píng)估其回應(yīng)性是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)回應(yīng)性評(píng)估的重要內(nèi)容。具體來(lái)看，一方面要評(píng)估省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)所要解決的問(wèn)題是否具有地方特殊性。具體評(píng)估創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)是否真正考慮了地方實(shí)際、省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行起來(lái)是否存在困難、省級(jí)創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)是否對(duì)地方黨建問(wèn)題具有針對(duì)性、地方黨建問(wèn)題是否因地方創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)得到解決等；另一方面還要評(píng)估省級(jí)黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中是否過(guò)度融入了自己的地方特色，評(píng)估其是否造成地方本位主義和保護(hù)主義等不良影響。

3.省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的可行性評(píng)估

省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)制定的前提是地方黨建中的一些經(jīng)驗(yàn)做法已經(jīng)取得了普遍認(rèn)同或者產(chǎn)生了良好的效益，在形成制度規(guī)范后進(jìn)行評(píng)估主要針對(duì)具體條款的先行實(shí)施是否符合實(shí)踐發(fā)展以及上升為中央的統(tǒng)一規(guī)定的條件是否成熟，這主要涉及省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的可行性評(píng)估。省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)主要是對(duì)地方黨建過(guò)程中形成的一套比較成熟的工作做法的制度總結(jié)。在內(nèi)容層面，省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)在很多方面與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)都不一樣，因此，評(píng)估省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)制定的可行性具有十分重要意義。對(duì)省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)的可行性評(píng)估主要關(guān)注省級(jí)黨委試驗(yàn)制定的黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的典型意義。尤其是省級(jí)黨委試驗(yàn)制定黨內(nèi)法規(guī)是否能夠在黨建領(lǐng)域具有創(chuàng)新帶動(dòng)作用。具體來(lái)看，一方面，要分析地方經(jīng)驗(yàn)是否具有典型意義。也即省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)能否反映全國(guó)黨建過(guò)程中的普遍性問(wèn)題，如果能夠反映還需要總結(jié)試驗(yàn)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，在評(píng)估其試驗(yàn)意義的同時(shí)還需要評(píng)估通過(guò)立規(guī)解決新問(wèn)題的可能性和局限性。另一方面，省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)還需要關(guān)注上升為中央黨內(nèi)法規(guī)的條件，評(píng)估地方成熟經(jīng)驗(yàn)中哪些可以及時(shí)上升為制度、哪些需要延緩試驗(yàn)周期。

當(dāng)然，上述評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要是通過(guò)“兩兩比較”的方式得出省級(jí)不同類型黨內(nèi)法規(guī)設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重方向，但每一種類型省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)劃分并不是絕對(duì)的。實(shí)際上，實(shí)效性評(píng)估在創(chuàng)制型地方黨內(nèi)法規(guī)和試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)也重要，同樣回應(yīng)性評(píng)估對(duì)于省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)和省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)也具有重要意義。因此，具體某類省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)只是一種“理想類型”的劃分，每一種類型評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要考慮到了不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能導(dǎo)向。

（三）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的類型化構(gòu)建

如前所述，由于不同類型的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能不同，因此在設(shè)置評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該有所側(cè)重。而如何實(shí)現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重導(dǎo)向，可以在評(píng)估實(shí)踐中借助評(píng)估權(quán)重的技術(shù)手段進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)評(píng)估的目標(biāo)導(dǎo)向。實(shí)踐中，層次分析法是確立評(píng)估權(quán)重時(shí)經(jīng)常要使用的方法。層次分析法的基本思想是將組成復(fù)雜問(wèn)題的多個(gè)元素權(quán)重的整體判斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)這些元素相互比較，然后再轉(zhuǎn)為對(duì)這些元素的整體權(quán)重進(jìn)行排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重。①參見(jiàn)彭國(guó)甫、李樹(shù)丞、盛明科：《應(yīng)用層次分析法確定政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2004年第6 期。因而在評(píng)估實(shí)踐中，基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)下面的指標(biāo)項(xiàng)目確定應(yīng)多方面參考不同元素，并進(jìn)行相互比較后確定作為評(píng)估指標(biāo)項(xiàng)目。而在指標(biāo)權(quán)重賦值技術(shù)層面，三類不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)可以通過(guò)德?tīng)柗品á诘聽(tīng)柗疲―elphi）法是一種綜合多名專家經(jīng)驗(yàn)與主觀判斷的方法，該法自20世紀(jì)60年代由美國(guó)蘭德公司提出以來(lái)，被廣泛地應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域的綜合評(píng)價(jià)實(shí)踐中。其基本環(huán)節(jié)是“專家評(píng)價(jià)—主觀賦值—結(jié)果反饋—修正指標(biāo)—合理設(shè)定”。參見(jiàn)徐藹婷：《德?tīng)柗品ǖ膽?yīng)用及其難點(diǎn)》，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)》2006年第9 期。確立基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重比值，兩者合在一起可構(gòu)成每一種類型的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。如果把評(píng)估權(quán)重指標(biāo)總數(shù)設(shè)定為100%，為了突顯每一種類型省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能導(dǎo)向不同，可通過(guò)德?tīng)柗品ù_定40%的基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和60%的重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。③需要說(shuō)明的是，這里百分比是針對(duì)總體指標(biāo)項(xiàng)目的數(shù)量來(lái)估計(jì)的。也即，這里60%的重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)指在每一類型總體的指標(biāo)數(shù)量中有60%的指標(biāo)是針對(duì)不同類型黨內(nèi)法規(guī)的功能導(dǎo)向設(shè)定的。其中基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是三類省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)必須遵循的共性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。而確定重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)項(xiàng)目，也可依平均賦值法④平均賦值法是指對(duì)各種二級(jí)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行均衡設(shè)定。本文據(jù)此初步構(gòu)造了重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)項(xiàng)目的權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)項(xiàng)目不限于上述列表所示，而隨著實(shí)踐的發(fā)展以及評(píng)估者逐步認(rèn)識(shí)指標(biāo)體系在初步運(yùn)用過(guò)程中帶來(lái)的問(wèn)題，基礎(chǔ)性和重要性的評(píng)估指標(biāo)體系的權(quán)重也需要不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。因而黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估過(guò)程中的指標(biāo)體系具有開(kāi)放性。確定不同指標(biāo)項(xiàng)目的權(quán)重值（見(jiàn)表1）。

表1 省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的類型化構(gòu)建

四、結(jié) 語(yǔ)

隨著2019年新修訂的《制定條例》的出臺(tái)，省級(jí)層面黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限得到進(jìn)一步明晰。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后如何設(shè)置相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)去衡量省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和實(shí)施效果不僅有助于診斷省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的問(wèn)題，也有利于全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。從央地關(guān)系的角度看，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要組成部分，加強(qiáng)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估既是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的需要，也是了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效的重要手段，同時(shí)也是黨內(nèi)法規(guī)自我完善和發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α０凑铡吨贫l例》的規(guī)定，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)可以分為執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)、創(chuàng)制性黨內(nèi)法規(guī)以及試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)，其功能定位分別是執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)、解決地方實(shí)際問(wèn)題、總結(jié)提煉地方黨建經(jīng)驗(yàn)。相應(yīng)地，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估應(yīng)在堅(jiān)持基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的功能分別設(shè)置相對(duì)重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也即省級(jí)執(zhí)行型黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)側(cè)重實(shí)效性評(píng)估，省級(jí)創(chuàng)制型黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)側(cè)重回應(yīng)性評(píng)估，省級(jí)試驗(yàn)型黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)側(cè)重可行性評(píng)估，而在評(píng)估項(xiàng)目確定和指標(biāo)權(quán)重賦值方面可分別參照使用層次分析法、德?tīng)柗品ㄒ约捌骄x值法，最終基礎(chǔ)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與重要性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相組合構(gòu)成省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的類型化構(gòu)建。