韓國野生動(dòng)物保護(hù)的立法規(guī)制及經(jīng)驗(yàn)檢視

一、引言：野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入新時(shí)期

新型冠狀病毒肺炎自2019年12月爆發(fā)以來，迅速席卷全球。截至2021年1月12日，全球新冠肺炎（COVID-19）累計(jì)確診病例超過9 122 萬例，累計(jì)死亡病例超過194.8 萬例。①世界衛(wèi)生組織：《世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)》，http：//covid19.who.int/，2020年1月12日訪問。研究表明，新發(fā)傳染病事件以人畜共患疾病②世界衛(wèi)生組織（WHO）將人畜共患疾病定義為：人畜共患疾病是動(dòng)物與人類之間自然傳播的一系列傳染病。人畜共患疾病傳播的最大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在人類——?jiǎng)游锏南嘟稽c(diǎn)，途徑是人與動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品（如肉、奶、蛋）和/或其環(huán)境的直接或間接接觸。為主（占比60.3%），其中大多數(shù)（占比71.8%）起源于野生生物，并且隨著時(shí)間的推移而顯著增加。③參見凱特·E.瓊斯、妮基塔·帕特爾、馬克·利維、亞當(dāng)·斯托里加德、黛博拉·巴爾克、約翰·吉特曼、彼得·達(dá)薩克：《新興傳染病的全球趨勢(shì)》，《自然》2008年第451 期。人畜共患疾病引發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，危害全球生物安全。對(duì)野生生物的非法交易、濫捕濫獵、亂用亂食是導(dǎo)致人畜共患疾病產(chǎn)生的重要因素。因此，以法律形式保護(hù)野生生物，限制人與野生生物的接觸渠道，既滿足維護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，也能從源頭上有效控制人畜共患疾病的爆發(fā)，具有公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防控的雙重意義。十三屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議于2020年2月24日通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。該決定從全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全三個(gè)方面對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)管理進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，嚴(yán)厲打擊非法交易、食用野生動(dòng)物等行為，為健全我國野生動(dòng)物保護(hù)法律制度做了示范指引，體現(xiàn)了國家正確處理人與野生動(dòng)物之間關(guān)系，努力切斷傳染類疾病傳播途徑的堅(jiān)定決心，也標(biāo)志著我國野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

韓國在對(duì)抗人畜共患疾病、保護(hù)野生動(dòng)物的歷程中，同中國有相同的境遇，既有維護(hù)生物多樣性、對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)和利用的需求，也有基于2015年中東呼吸綜合征①奧斯曼·達(dá)爾、理查德·科克等研究者于2016年在《國際傳染病雜志》中發(fā)表論文，認(rèn)為2012年開始流行的中東呼吸綜合征（MERS）在東部非洲和中東的駱駝種群中流行，形成人畜共患疾病。后的公共衛(wèi)生治理、生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控方面的需求。因此，自1961年頒布第一部《狩獵法》以來，韓國已構(gòu)建以《關(guān)于野生生物保護(hù)及管理的法律》為核心的、由《生物多樣性保護(hù)和利用法》《自然環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及管理的法律》等多部法律及其施行令和施行規(guī)則，以及地方自治法律文件組成的較為健全的法律體系。在此過程中，韓國加入了《生物多樣性公約》《瀕危野生動(dòng)植物物種國際貿(mào)易公約》《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》等國際公約和國際協(xié)定，確立了較為先進(jìn)和科學(xué)的立法理念，不斷推動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的縱深并進(jìn)。

二、韓國野生動(dòng)物保護(hù)的立法規(guī)制

韓國野生動(dòng)物保護(hù)法律體系，在《生物多樣性公約》等相關(guān)國際條約、國際公約的指引下，以《關(guān)于野生生物保護(hù)及管理的法律》為核心，由《生物多樣性保護(hù)和利用》《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及管理的法律》等多部法律進(jìn)行銜接和補(bǔ)充，加上地方自治團(tuán)體依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而制定的一系列地方法律文件，實(shí)現(xiàn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)韓國野生動(dòng)物保護(hù)和管理工作的順利開展。韓國野生動(dòng)物保護(hù)立法經(jīng)歷了初成期、發(fā)展期和調(diào)整期三個(gè)階段。當(dāng)前，韓國在國際公約、國際條約的指引下，立足本國國情制定了配套的國內(nèi)法律，形成了具有國際視野的多層級(jí)、全方位的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系，推動(dòng)了韓國野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)有序發(fā)展。

（一）初成階段：20世紀(jì)60年代至80年代

日本殖民地時(shí)期，韓國已經(jīng)存在涉及野生動(dòng)物保護(hù)的規(guī)定《狩獵規(guī)則》。它以日本1892年《狩獵規(guī)則》為藍(lán)本，自1912年9月30日開始施行，根據(jù)韓國本土生態(tài)情況幾經(jīng)修訂，在一定時(shí)間內(nèi)作為韓國野生鳥獸保護(hù)的法律依據(jù)，起到有限的保護(hù)作用。1945年，大韓民國政府成立后，韓國重啟立法與修法之路。1961年12月31日韓國制定并施行了實(shí)質(zhì)意義上第一部關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的《狩獵法》。該法規(guī)定與狩獵有關(guān)的事項(xiàng)，以確保野生鳥類的保護(hù)和繁殖及其正確使用，對(duì)狩獵的方式、保護(hù)區(qū)的設(shè)置、狩獵證和狩獵區(qū)的申請(qǐng)和管理、野生鳥類的進(jìn)出口和人工繁殖進(jìn)行規(guī)定，明確禁止用危險(xiǎn)方法進(jìn)行狩獵。隨后頒布的《狩獵法施行令》和《狩獵法施行規(guī)則》對(duì)建立保護(hù)區(qū)的相關(guān)內(nèi)容作進(jìn)一步補(bǔ)充，對(duì)野生鳥類等野生生物的進(jìn)出口申請(qǐng)程序進(jìn)行完善?！夺鳙C法》沿用的是日本《狩獵規(guī)則》的理念，以限制狩獵活動(dòng)為主要手段，兼附少量針對(duì)野生鳥獸的保護(hù)措施（如對(duì)野生鳥類的進(jìn)出口和人工繁殖的規(guī)定），雖然保護(hù)的深度和廣度有限，但仍意味著韓國開始實(shí)行野生動(dòng)物法律的保護(hù)。

1967年3月30日韓國制定并施行《關(guān)于鳥獸保護(hù)和狩獵的法律》，要求首爾市市長(zhǎng)、釜山市市長(zhǎng)和道知事必須按照農(nóng)業(yè)和林業(yè)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定鳥獸保護(hù)計(jì)劃，設(shè)置鳥獸保護(hù)區(qū)，并對(duì)狩獵的類型、數(shù)量、范圍、時(shí)期和方式進(jìn)行系統(tǒng)性的限制或禁止。1983年7月1日修訂施行的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第2 條，將“古跡”的定義擴(kuò)大，把具有重大歷史和學(xué)術(shù)價(jià)值的動(dòng)物（包括其聚居地、繁殖地）、植物（包括原產(chǎn)地）等作為文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。另外，在此期間韓國陸續(xù)推動(dòng)或加入《國際植物保護(hù)公約》《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》等野生生物保護(hù)的國際公約，逐漸搭建起以《關(guān)于鳥獸保護(hù)和狩獵的法律》為主的野生動(dòng)物保護(hù)管理制度。

該時(shí)期韓國的野生動(dòng)物保護(hù)立法具有落后性、限制性的特點(diǎn)，一方面，受日本殖民地遺風(fēng)影響，以保護(hù)鳥獸為主，保護(hù)范圍窄，保護(hù)手段有限，另一方面，雖然確立了鳥獸保護(hù)區(qū)制度，立法理念由單純的規(guī)制狩獵活動(dòng)轉(zhuǎn)向保護(hù)環(huán)境和野生動(dòng)物，但基于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和全球大環(huán)境的限制，法律文本只提供了簡(jiǎn)單的保護(hù)框架，未考慮到相關(guān)利益者權(quán)利的保障，在實(shí)際操作中受限嚴(yán)重。因此，在20世紀(jì)80年代，韓國民眾多次提出“保護(hù)和繁殖野生鳥類并防止對(duì)人的生命財(cái)產(chǎn)的傷害”“保護(hù)野生鳥類和獵人的利益”“修訂鳥類保護(hù)和狩獵的法律法規(guī)”等請(qǐng)?jiān)福蠹訌?qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)之外，要切實(shí)考慮到獵人和保護(hù)區(qū)居民等其他相關(guān)利益者應(yīng)有權(quán)利的保障。①參見韓國法制處：《民事請(qǐng)?jiān)笝凇?，https://www.moleg.go.kr/，2020年10月1日訪問。

（二）發(fā)展階段：20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初

20世紀(jì)90年代后，韓國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，民主化進(jìn)程加深，個(gè)人權(quán)利的訴求不斷增加，伴隨國際社會(huì)對(duì)維護(hù)生物多樣性和保護(hù)生態(tài)平衡意識(shí)的增強(qiáng)，野生動(dòng)物保護(hù)制度迎來了高速發(fā)展的契機(jī)。韓國陸續(xù)加入和批準(zhǔn)《生物多樣性公約》《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》《卡塔赫納生物安全議定書》《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》《拉姆薩爾國際濕地公約》等多個(gè)國際公約和國際條約，并據(jù)此進(jìn)行本土化立法，《野生動(dòng)植物保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》《自然環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)遺傳資源保存、管理和使用法》等應(yīng)勢(shì)陸續(xù)出臺(tái)，地方自治團(tuán)體亦開始登上立法舞臺(tái)，積極推動(dòng)地方野生動(dòng)物保護(hù)法律文件的制定。韓國野生動(dòng)物保護(hù)立法呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。

1991年12月31日制定并頒布的《自然環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和物種的保護(hù)，防止物種滅絕。該法第4 章“野生動(dòng)植物的保護(hù)”中對(duì)特定野生動(dòng)植物保護(hù)和瀕危野生動(dòng)植物的國際貿(mào)易做了專門規(guī)定，要求除非事前或者法律許可或批準(zhǔn)，任何人不得捕獲、收集、移植、加工、出口、分發(fā)或儲(chǔ)存特定的動(dòng)植物，使用瀕危野生動(dòng)植物加工產(chǎn)品的行為必須獲得法律許可。

1993年6月11日制定并頒布的《環(huán)境影響評(píng)估法》、1997年12月31日頒布的《關(guān)于獨(dú)島等島嶼地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的特別法》、1999年2月8日頒布《濕地保護(hù)法》等從環(huán)境保護(hù)的角度制定了對(duì)野生動(dòng)植物的相關(guān)保護(hù)措施。

2004年2月9日制定并頒布的《野生動(dòng)植物保護(hù)法》旨在通過系統(tǒng)保護(hù)和管理野生動(dòng)植物及其棲息地來防止野生動(dòng)植物滅絕，并促進(jìn)生物多樣性以維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，確保動(dòng)植物共存的良好自然環(huán)境。該法整合了分散、重復(fù)的野生動(dòng)植物保護(hù)相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行科學(xué)化的梳理，是韓國第一個(gè)專門的野生動(dòng)植物保護(hù)法律文本，確立保護(hù)和利用野生動(dòng)植物的基本原則，對(duì)一般野生動(dòng)植物、瀕危野生動(dòng)植物及其以外的野生動(dòng)植物、特殊野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、生物資源保護(hù)機(jī)構(gòu)、狩獵管理和相應(yīng)激勵(lì)懲罰措施進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定，是韓國野生生物保護(hù)管理法律制度的里程碑。2005年2月10日，《野生動(dòng)植物保護(hù)法》的施行令和施行規(guī)則相繼生效，從法律意義上確認(rèn)了國家、地方政府、所有公民對(duì)于野生動(dòng)植物保護(hù)的責(zé)任。

2006年10月4日頒布的《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及管理的法律》、2007年8月3日頒布的《農(nóng)業(yè)遺傳資源保存、管理和使用法》從海洋生態(tài)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)遺傳資源的角度作出了維護(hù)生物多樣性的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)以上法律，地方自治團(tuán)體有義務(wù)將物種保護(hù)制度化，需要制定并維護(hù)市、道等地區(qū)保護(hù)條例。因此，以1981年7月25日京畿道第1297 號(hào)《野生鳥類進(jìn)出口許可條例》的制定為契機(jī)，韓國地方自治團(tuán)體開始因地制宜制定不同程度、不同側(cè)重點(diǎn)的地方性法律文件。截至2021年1月12日，韓國地方自治團(tuán)體制定的關(guān)于野生生物保護(hù)的現(xiàn)行法律文件（規(guī)則、條例等）共282 個(gè)，推動(dòng)生物多樣性和生態(tài)平衡的保護(hù)和相關(guān)利益者權(quán)益的保護(hù)。如2004年5月11日仁濟(jì)郡第903 號(hào)《仁濟(jì)郡野生動(dòng)物損害賠償條例》，規(guī)定受害者可以就野生動(dòng)物對(duì)農(nóng)作物造成的損害直接向地方損害賠償委員會(huì)申請(qǐng)賠償。2005年8月11日睦州郡第1706 號(hào)《全北道睦州郡野生動(dòng)物保護(hù)條例》對(duì)如何支持野生動(dòng)植物保護(hù)團(tuán)體、保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物以維持自然生態(tài)的平衡做了較為詳細(xì)的規(guī)定。然而，韓國地方自治團(tuán)體制定的法律文件，是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情對(duì)國家法律的補(bǔ)充和具體的實(shí)施辦法，相對(duì)于完整的法律而言，立法較為瑣碎，大多具有較強(qiáng)的針對(duì)性。如《江原道華川郡關(guān)于野生動(dòng)物造成的損害賠償和救濟(jì)條例》和《京畿道防止野生動(dòng)物損害小組支持條例》，僅規(guī)定了野生動(dòng)物損害的賠償范圍、賠償對(duì)象及申請(qǐng)程序。但部分地區(qū)也設(shè)置有框架完善、內(nèi)容翔實(shí)的地方條例，如《京畿道軍浦市保護(hù)瀕危物種等野生生物和促進(jìn)生物多樣性的條例》和《世宗特別自治市野生生物保護(hù)和管理?xiàng)l例》。

這些法律的制定，使韓國形成了國際—國家—地方三路并進(jìn)的系統(tǒng)性野生動(dòng)物保護(hù)法律體制，在全球?qū)用嫔戏e極進(jìn)行理論交流和國際合作，在國家層面上不斷建立、完善、維護(hù)相應(yīng)法律制度，在地區(qū)層面上有側(cè)重點(diǎn)地加強(qiáng)對(duì)地區(qū)特性的生物物種保護(hù)和管理，并開始對(duì)野生動(dòng)物損害賠償作出具體規(guī)定。

（三）調(diào)整階段：21世紀(jì)20年代至今

21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)危機(jī)的不斷加深，以人畜共患疾病為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，全球生態(tài)保護(hù)的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第14/34 號(hào)決定中，將生物安全納入2020年以后的全球生物多樣性框架。這意味著，除保護(hù)生態(tài)平衡、維護(hù)生物多樣性的傳統(tǒng)視角外，生物安全治理和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范業(yè)已成為野生生物保護(hù)的重要考量。韓國開始調(diào)整野生動(dòng)物保護(hù)的立法理念，以應(yīng)對(duì)未來可能的生物安全危機(jī)。

一方面，韓國強(qiáng)化維護(hù)生物多樣性、保障生態(tài)平衡的理念，繼續(xù)完善相關(guān)立法。2010年4月23日頒布的《漁業(yè)資源管理法》、2011年7月25日頒布的《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生命資源保護(hù)、管理和使用法》，對(duì)管理和保護(hù)農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生命資源進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生命資源的多樣性，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、農(nóng)村及國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2012年2月1日頒布的《生物多樣性保護(hù)和利用法》，規(guī)定《生物多樣性公約》的執(zhí)行事項(xiàng)，促進(jìn)國際合作，以保護(hù)生物多樣性和生物資源的可持續(xù)利用。2011年7月28日頒布的《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》，是對(duì)《野生動(dòng)植物保護(hù)法》的全文修訂，旨在通過系統(tǒng)保護(hù)和管理野生生物及其棲息地來防止野生生物滅絕，促進(jìn)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，使人與野生生物和諧共存。此次修訂在標(biāo)題中將“保護(hù)”調(diào)整為“保護(hù)和管理”，將野生動(dòng)植物調(diào)整為野生生物，擴(kuò)大了保護(hù)范圍。

另一方面，韓國對(duì)野生動(dòng)物由“資源保護(hù)和利用”向“加強(qiáng)福利和管理”轉(zhuǎn)變，增加了生物安全治理和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)容?！蛾P(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》是韓國野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的核心部分，自2011年頒布后，短短9年歷經(jīng)18 次修訂，內(nèi)容豐富，涵蓋面廣?，F(xiàn)行《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》由6 章73 條加附則組成，一是從人類視角出發(fā)，關(guān)注動(dòng)物的資源利用與管理、相關(guān)人員的權(quán)利保障，二是從動(dòng)物視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了動(dòng)物福利和動(dòng)物保護(hù)，體現(xiàn)了現(xiàn)代野生動(dòng)物保護(hù)立法的先進(jìn)理念。如第8 條明確規(guī)定了禁止虐待野生動(dòng)物，不得以致使其疼痛、傷害的行為虐待野生動(dòng)物；第12 條將野生動(dòng)物致?lián)p的預(yù)防和賠償以法律形式確認(rèn)等。值得一提的是，韓國于2014年3月14日在該法中新增第五節(jié)野生動(dòng)物的疾病管理內(nèi)容，將動(dòng)物防疫的生物安全和公共衛(wèi)生需求寫進(jìn)法律。韓國野生動(dòng)物的疾病管理制度，參照人類傳染病防治制度，涉及預(yù)防制度、報(bào)告制度、救治制度、管理制度，有一套完整的體系。如該法第五節(jié)第34 條之三要求建立野生動(dòng)物疾病控制基本計(jì)劃，建立預(yù)防和早期發(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物疾病的報(bào)告系統(tǒng)，建立和實(shí)施針對(duì)每一種野生動(dòng)物疾病的應(yīng)急措施，進(jìn)行野生動(dòng)物疾病的診斷、調(diào)查研究，收集和分析有關(guān)野生動(dòng)物疾病的信息和數(shù)據(jù)等。第34 條之十對(duì)野生動(dòng)物的預(yù)防接種、檢疫、進(jìn)出口、屠宰和尸體處置進(jìn)行了限制性規(guī)定，盡可能避免人畜共患疾病的發(fā)生。 2020年11月27日修訂的《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》的執(zhí)行規(guī)則新增第31 條之四，規(guī)定了處理野生生物的方法，如捕獲的野生生物具有法律規(guī)定的疾病，應(yīng)按照規(guī)定用埋葬、焚燒等方法處理尸體，并采取措施防止對(duì)周圍環(huán)境的污染。

三、韓國野生動(dòng)物保護(hù)立法的多元化理念

韓國野生動(dòng)物保護(hù)立法具有清晰的立法目的：維護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡，促進(jìn)人與野生動(dòng)物和諧共存?；诖?，它結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)倫理和生物安全的導(dǎo)向，引入了多元立法理念。

（一）“利用—保護(hù)—管理”的平衡理念

縱觀野生動(dòng)物保護(hù)的歷史，韓國對(duì)待野生動(dòng)物也是從“資源利用”到“保護(hù)管理”的循序漸進(jìn)的過程?！渡锒鄻有怨s》明確要求國際社會(huì)要“意識(shí)到生物多樣性的內(nèi)在價(jià)值”，單純將野生動(dòng)物作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品進(jìn)行功利性商業(yè)性的保護(hù)不足以滿足社會(huì)對(duì)生態(tài)科學(xué)的需求。保護(hù)與利用之外，也需考慮到對(duì)野生動(dòng)物的積極管理。因此，韓國逐漸調(diào)整法律，從狩獵限制到野生動(dòng)植物保護(hù)再到野生生物保護(hù)和管理，從整個(gè)自然系統(tǒng)的構(gòu)成和進(jìn)化的角度關(guān)注野生動(dòng)物和人類之間的有機(jī)聯(lián)系，達(dá)到對(duì)野生動(dòng)物的合理利用、全面保護(hù)、有效管理的平衡。

實(shí)際上，該理念也是學(xué)界人士和普通民眾關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的認(rèn)知不斷加深和逐漸轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。早期韓國也存在野生動(dòng)物的利用與保護(hù)之爭(zhēng)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該重點(diǎn)探討“如何將野生動(dòng)物視為資源或產(chǎn)業(yè)，將其進(jìn)行識(shí)別和控制，進(jìn)行有效利用，而不是僅僅作為保護(hù)對(duì)象對(duì)待”①樸國原：《日本野生動(dòng)物的管理方法》，《京畿論壇》第3 卷第2 期，2001年7月，第127 頁。；“要充分、有效利用野生動(dòng)植物資源，根據(jù)野生動(dòng)植物棲息地的潛力和空間價(jià)值進(jìn)行分類，制定有效的野生動(dòng)植物棲息地應(yīng)用政策”②張來益：《通過對(duì)野生動(dòng)植物棲息地潛力和空間進(jìn)行分類來制定政策方向》，《環(huán)境修復(fù)與綠化》第18 卷第1 期，2015年1月，第10 頁。。也有學(xué)者認(rèn)為，“保護(hù)野生動(dòng)物，是基于環(huán)境倫理的需求，對(duì)瀕危動(dòng)物要盡可能以保護(hù)為主，實(shí)現(xiàn)生態(tài)民主”③安坤勛：《恢復(fù)稀有瀕危物種的必要性及其對(duì)策》，《文學(xué)與環(huán)境》第8 卷第1 期，2009年6月，第25 頁。；“動(dòng)植物已成為國家重要的生物資源，而不僅是狩獵對(duì)象。保護(hù)野生動(dòng)植物的需求正在增加，必須對(duì)野生動(dòng)植物進(jìn)行合理有效保護(hù)”④張仁豪：《美國野生動(dòng)植物可持續(xù)保護(hù)法律制度研究》，《美國憲法研究》第24 卷第1 期，2013年4月，第327 頁。。但面對(duì)新時(shí)期野生動(dòng)物侵權(quán)事件頻發(fā)、人畜共患疾病屢襲的局面，有學(xué)者提出，“改進(jìn)野生動(dòng)植物管理綜合政策，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)動(dòng)，做好野生動(dòng)物管理職能的協(xié)調(diào)與整合”⑤朱相弦：《野生動(dòng)物管理職能的協(xié)調(diào)與整合》，載《首爾公共行政協(xié)會(huì)會(huì)議論文集》，首爾公共行政協(xié)會(huì)2012年版，第633 頁。；“要轉(zhuǎn)變觀念，與動(dòng)物有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理的研究需要在共生方面反應(yīng)靈活和多樣化的價(jià)值，而不僅限于利用、實(shí)現(xiàn)其特定價(jià)值，也要改進(jìn)野生動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，保障生物安全”⑥尹益?。骸兑吧鷦?dòng)物風(fēng)險(xiǎn)管理的系統(tǒng)改進(jìn)計(jì)劃——從人與動(dòng)物可持續(xù)共存的角度出發(fā)》，《環(huán)境法律與政策》第25 卷，2020年9月，第32 頁。。筆者認(rèn)為，野生動(dòng)物資源一直伴隨人類社會(huì)的起源與發(fā)展，大多數(shù)國家對(duì)此采取的是加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針。然而，進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之后，如何協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，減輕人畜共患疾病等生物安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類的生存和發(fā)展的威脅是處理野生動(dòng)物資源的必要考量?；谝吧鷦?dòng)物保護(hù)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，堅(jiān)持“利用—保護(hù)—管理”的平衡理念符合時(shí)代要求，在規(guī)范利用、保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，需要加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的綜合管理：一是動(dòng)態(tài)化管理，通過快速、系統(tǒng)的野生生物基礎(chǔ)狀態(tài)調(diào)查，制定和實(shí)施保護(hù)對(duì)策，建立系統(tǒng)的野生動(dòng)物名錄和檔案并及時(shí)更新等；二是全周期管理，設(shè)置野生動(dòng)物疾病管理制度，對(duì)野生動(dòng)物疾病的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄和分析，嚴(yán)防人畜共患疾病的發(fā)生，并對(duì)野生動(dòng)物的利用實(shí)行全鏈條精細(xì)化的嚴(yán)格規(guī)制，禁止野生動(dòng)物的非法交易；三是預(yù)防性管理，應(yīng)充分考慮到野生動(dòng)物可能的危害，從動(dòng)物疫病管理、野生動(dòng)物的檢驗(yàn)檢疫、外來入侵物種的預(yù)防和管制等方面考慮，建立野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

（二）尊重動(dòng)物生命、保障動(dòng)物福利的理念

韓國考慮到人類和野生動(dòng)物是相互依存共享生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，在制定法律時(shí)，確認(rèn)了尊重動(dòng)物生命，保護(hù)動(dòng)物福利的原則，專門設(shè)置禁止虐待野生動(dòng)物的條款（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第8 條）和野生動(dòng)物疾病救治的內(nèi)容（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第34 條之四）。韓國《動(dòng)物保護(hù)法》第3 條⑦韓國《動(dòng)物保護(hù)法》第3 條規(guī)定，任何人飼養(yǎng)、管理或者保護(hù)動(dòng)物，必須努力遵守下列原則：（1）保持動(dòng)物原有的習(xí)性和身體的原形，使動(dòng)物能夠正常生活;（2）使動(dòng)物免于饑渴或缺乏營養(yǎng);（3）使動(dòng)物能表現(xiàn)正常的行為而不感到不適;（4）使動(dòng)物免于痛苦、傷害和疾病;（5）使動(dòng)物免于恐懼和壓力。規(guī)定了動(dòng)物保護(hù)的基本原則，強(qiáng)調(diào)了動(dòng)物保護(hù)優(yōu)先考慮動(dòng)物的利益。該法作為動(dòng)物保護(hù)的一般法律，與《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》屬于普通法和特別法的關(guān)系，因此，不適用后法的野生動(dòng)物，也應(yīng)受到《動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù)。

實(shí)際上，現(xiàn)代社會(huì)一直不乏關(guān)于動(dòng)物福利和動(dòng)物權(quán)利的探討。澳大利亞動(dòng)物倫理學(xué)家Peter Singer 認(rèn)為，人與動(dòng)物的關(guān)系應(yīng)該遵從“平等原則”——?jiǎng)游锏睦嬉矐?yīng)該和人類的利益一樣，成為道德考慮的對(duì)象，得到同等的關(guān)懷。歐盟的動(dòng)物保護(hù)法律規(guī)范把動(dòng)物理解為“有知覺的存在”。韓國受其影響，逐漸把動(dòng)物從“保護(hù)”的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠钡膶?duì)象，強(qiáng)調(diào)要避免動(dòng)物遭受虐待，確保其享有充足的生活空間，給予符合其動(dòng)物習(xí)性的適當(dāng)照料，有效預(yù)防疾病以及進(jìn)行傷病治療。⑧參見咸泰成：《關(guān)于我國動(dòng)物保護(hù)法制的問題及改進(jìn)方案的考察》，《法律雜志》，梨花女子大學(xué)法律研究所2015年第19 卷第4 期。從動(dòng)物倫理的角度，野生動(dòng)物與農(nóng)場(chǎng)動(dòng)物、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、伴侶動(dòng)物一樣，其生活需要尊重和重視。①參見樸鐘原：《韓國動(dòng)物福利和畜牧業(yè)的現(xiàn)狀和法律問題》，《環(huán)境法律與政策》第19 卷，2017年9月，第131 頁。筆者認(rèn)為，野生動(dòng)物與人類社會(huì)休戚相關(guān)，人類若僅將野生動(dòng)物視為商品，進(jìn)行功利化利用，忽視人類與動(dòng)物健康的關(guān)系，勢(shì)必引發(fā)下一輪的生物安全危機(jī)。對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，既要從維護(hù)生物多樣性的角度，也要從野生動(dòng)物的福利角度出發(fā)，明確設(shè)定動(dòng)物福利的目標(biāo)和要求②英國農(nóng)村動(dòng)物福利委員會(huì)（FAWC）提出動(dòng)物福利的五項(xiàng)自由：一是免于饑餓和干渴的自由（提供新鮮、干凈、多樣、營養(yǎng)豐富的食物和水等）；二是免于不適的自由（滿足動(dòng)物對(duì)溫度、濕度、陽光、通風(fēng)等基礎(chǔ)環(huán)境要求）；三是免于痛苦、傷害和疾病的自由；四是表達(dá)自然行為的自由（提供適當(dāng)?shù)脑O(shè)施等）；五是免于恐懼和窘迫的自由（提供避免其精神痛苦的條件和環(huán)境等）。這五項(xiàng)基本自由最初是針對(duì)農(nóng)場(chǎng)動(dòng)物的，現(xiàn)在逐漸被認(rèn)為是以所有動(dòng)物為對(duì)象，讓其享有愉悅感受能力的動(dòng)物福利目標(biāo)。，并將其具體化。另外，還應(yīng)當(dāng)考慮野生動(dòng)物的生物特性，平衡生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，根據(jù)需要處理有害野生動(dòng)物時(shí)，考慮令其以減少痛苦的方式和程序進(jìn)行。

（三）生態(tài)共享、生態(tài)共治的理念

2004年《野生動(dòng)植物保護(hù)法》頒布后，韓國將保護(hù)野生動(dòng)植物、實(shí)現(xiàn)生態(tài)共治的責(zé)任由政府責(zé)任轉(zhuǎn)向全民責(zé)任，積極推動(dòng)地方團(tuán)體、社會(huì)組織和當(dāng)?shù)鼐用裨谡鲗?dǎo)下有序參與生態(tài)保護(hù)工作。在此過程中，學(xué)界也一直在探討地方參與者在實(shí)現(xiàn)生態(tài)共治中的重要作用和意義。地方參與者作為當(dāng)?shù)鼐用瘢堑胤缴鷳B(tài)鏈中的一環(huán)，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r了解深，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響大。鼓勵(lì)地方參與者對(duì)生態(tài)保護(hù)保持熱情，增強(qiáng)其對(duì)區(qū)域的依戀和與野生動(dòng)物共存的愿望③參見樸亞妍、文允燮：《地方參與者在野生動(dòng)植物保護(hù)活動(dòng)中成功實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的作用和意義》，《環(huán)境教育》第32卷第1期，2019年3月，第65 頁。，用科學(xué)知識(shí)武裝和加強(qiáng)其自發(fā)的環(huán)保舉措對(duì)于野生動(dòng)植物的保護(hù)具有重要意義。

另外，野生動(dòng)物的可持續(xù)存在所具有的系統(tǒng)價(jià)值是生態(tài)系統(tǒng)和生命共同體可持續(xù)存在的基礎(chǔ)，是保證全體人民生命安全和身體健康的共同財(cái)富，由此形成的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)理應(yīng)為大家共享。④參見張?jiān)骑w：《完善野生動(dòng)物保護(hù)法的系統(tǒng)之策——基于新型冠狀病毒肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的思考》，《國家治理》2020年第7 期。韓國注重生態(tài)資源的國際交流，積極加入生態(tài)保護(hù)的國際條約和公約，并以法律形式確認(rèn)生物資源保護(hù)設(shè)施之間的信息交換機(jī)制，對(duì)通過計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)分發(fā)信息和數(shù)據(jù)、交流有關(guān)擁有的生物資源的信息、生物資源保護(hù)設(shè)施的科學(xué)管理、有關(guān)生物資源保護(hù)設(shè)施之間合作的其他事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第38 條）。

四、韓國野生動(dòng)物保護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)檢視

當(dāng)前韓國形成了以國際法為基礎(chǔ)、國內(nèi)法為核心較為健全的野生動(dòng)物保護(hù)管理法律體系，以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的生物安全危機(jī)。進(jìn)入21世紀(jì)，韓國亦開始調(diào)整優(yōu)化野生動(dòng)物保護(hù)的立法實(shí)踐，通過對(duì)立法內(nèi)容、更新時(shí)效、實(shí)踐活動(dòng)、發(fā)展方向等因素的分析檢視，大致有以下經(jīng)驗(yàn)值得其他國家參考借鑒。

（一）立法內(nèi)容強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障、注重生物安全治理

韓國民眾關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的權(quán)利訴求大多來自利益相關(guān)人員對(duì)自身權(quán)益保障的訴求，主要包括野生動(dòng)物致?lián)p受害者和管理制度相對(duì)人。首先，野生動(dòng)物雖然是被保護(hù)的對(duì)象，亦能對(duì)民眾生命和財(cái)產(chǎn)造成重大侵害，尤其是自然保護(hù)區(qū)周邊的農(nóng)作物。為此，韓國設(shè)立了野生動(dòng)物致?lián)p賠償制度，對(duì)指定區(qū)域范圍內(nèi)，法律規(guī)定的野生動(dòng)物造成的人身財(cái)產(chǎn)損失予以賠償，并對(duì)損害預(yù)防措施的設(shè)置進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第12 條）。其次，作為野生動(dòng)物保護(hù)管理制度的相對(duì)人，狩獵場(chǎng)所的經(jīng)營者、瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口事業(yè)的經(jīng)營者、野生動(dòng)植物繁育設(shè)施的經(jīng)營者等，都涉及注冊(cè)許可及其取消的問題。為了防止權(quán)力濫用，保障相對(duì)人的權(quán)益，韓國在法律中設(shè)置了聽證程序，相對(duì)人若不服政府機(jī)關(guān)的行政行為，有權(quán)提起聽證和申訴（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第64 條）。

在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控上，一方面，韓國在野生動(dòng)物的繁育管理中強(qiáng)化健康和生物安全的需求，要求飼養(yǎng)動(dòng)物的管理人必須采取預(yù)防措施避免健康和安全風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在《食品安全法》《牲畜和牲畜產(chǎn)品可追溯性管理法》《畜產(chǎn)品法》等法律中，限制食用野生動(dòng)物食品，降低對(duì)野生動(dòng)物身上大量細(xì)菌、病毒、寄生蟲等的接觸可能。此外，韓國還建立了較為完善的野生動(dòng)物疾病管理制度，設(shè)立野生動(dòng)物疾病的預(yù)防和報(bào)告系統(tǒng)，收集和分析野生動(dòng)物疾病的信息和數(shù)據(jù)，進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，設(shè)置有針對(duì)性的野生動(dòng)物疾病應(yīng)急措施，盡可能地防范人畜共患疾病的侵襲。

（二）立法實(shí)踐更新時(shí)效性強(qiáng)

生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)與政策平臺(tái)（IPBES）發(fā)布的《全球生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的全球評(píng)估報(bào)告》顯示，目前全球物種滅絕的速度驚人，地球約800 萬個(gè)動(dòng)植物物種中，有約100 萬個(gè)物種面臨滅絕威脅，其中許多將在未來數(shù)10年內(nèi)消失。①參見張子竹：《報(bào)告：物種滅絕速度空前，100 萬個(gè)面臨滅絕威脅》，http://science.caixin.com/2019-05-07/101412337.html，2020年10月1日訪問。面對(duì)瞬息萬變的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況，韓國在野生動(dòng)物保護(hù)立法中保有時(shí)效性的考量，以5年為期，制定野生生物基本保護(hù)計(jì)劃（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第5 條）、確定瀕危物種的名單（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第13 條）、換發(fā)狩獵許可證（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第44 條）等。地方自治團(tuán)體的法律文件，也以2年至10年為期適時(shí)更新，如《京畿道自然環(huán)境保護(hù)條例》第2 條中要求每10年制定自然環(huán)境保護(hù)實(shí)踐機(jī)會(huì)，并每2年由道知事進(jìn)行進(jìn)度分析和評(píng)估。但實(shí)際上，韓國法律調(diào)整的頻次較高，過去5年間，《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》已歷經(jīng)9 次修訂。

（三）立法活動(dòng)重視公眾參與

除國家外，韓國重視地方團(tuán)體、民間組織和個(gè)人在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域中的作用，將國家責(zé)任、地方責(zé)任和個(gè)人責(zé)任在法律中予以確認(rèn)，并積極推動(dòng)和建立野生生物保護(hù)事業(yè)促進(jìn)制度。一方面，國家設(shè)置專門財(cái)政預(yù)算，對(duì)調(diào)查野生動(dòng)植物棲息地分布、野生生物的研究和教育、非法捕獲和收集野生生物的預(yù)防和管理、狩獵管理、保護(hù)區(qū)管理、動(dòng)物疫病的調(diào)查管理等行為予以支持和補(bǔ)貼，支持野生動(dòng)物管理協(xié)會(huì)的運(yùn)營和發(fā)展（《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》第58 條）；另一方面，推動(dòng)地方自治團(tuán)體對(duì)野生生物保護(hù)進(jìn)行支援和促進(jìn)。江原道華川郡于2006年制定的《華川郡野生動(dòng)植物保護(hù)事業(yè)促進(jìn)支援條例》，對(duì)從事野生動(dòng)植物保護(hù)、野生動(dòng)植物棲息地環(huán)境創(chuàng)造、生態(tài)視頻制作發(fā)行與生態(tài)視頻推廣產(chǎn)業(yè)等的相關(guān)經(jīng)營者（包括且不限于學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、公司和組織等）予以經(jīng)費(fèi)支持。

（四）立法缺失與發(fā)展方向

面對(duì)當(dāng)前瞬息萬變的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，韓國野生動(dòng)物保護(hù)的法律規(guī)制仍然存在很多問題，需要不斷深化、及時(shí)更新。一是需要解決實(shí)效性不足的問題。比如，《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》中雖然規(guī)定了禁止虐待動(dòng)物，但缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，虐待行為類型未細(xì)化，導(dǎo)致實(shí)踐中難以對(duì)虐待動(dòng)物的行為作出相應(yīng)處理。再如，該法規(guī)定的狩獵管理制度存在缺失。法律明確禁止和管制非法偷獵，但對(duì)獲得合法狩獵許可后進(jìn)行的非法狩獵沒有明確規(guī)制?！皩?shí)際上，超過許可的動(dòng)物種類和數(shù)量，使用禁用的工具等非法狩獵已成慣例。”②咸泰成：《關(guān)于我國動(dòng)物保護(hù)法制的問題及改進(jìn)方案的考察》，《法律雜志》，梨花女子大學(xué)法律研究所2015年第19 卷第4 期。二是要解決部門間工作分散和協(xié)調(diào)不便的問題。野生動(dòng)物的保護(hù)和管理涉及面廣，管理工作分散在農(nóng)林畜產(chǎn)食品部③根據(jù)韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部介紹，農(nóng)林畜產(chǎn)食品部包括農(nóng)村政策局、農(nóng)業(yè)政策局、糧食政策局、國際合作局、畜牧政策局和國防政策局六個(gè)部門，國防政策局下設(shè)有口蹄疫預(yù)防科、禽流感預(yù)防科等，國際合作局下設(shè)有檢疫政策科等。參見韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部：《農(nóng)林畜產(chǎn)食品部介紹》，http://www.mafra.go.kr，2020年10月10日訪問。、環(huán)境部自然保護(hù)局生物多樣性科、文物部等部門，但各部門間工作有機(jī)聯(lián)系不足，缺乏統(tǒng)一調(diào)配和協(xié)調(diào)。有部分科室人員較少，不足以應(yīng)付復(fù)雜的人畜共患疾病的公共衛(wèi)生安全事件。三是與國際條約、國際協(xié)定銜接不足的問題。如韓國于1993年加入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》，但在國內(nèi)法中對(duì)部分公約名錄中的野生動(dòng)植物沒有作出相應(yīng)規(guī)定，未規(guī)定沒收的國際瀕危物種的部分在實(shí)踐中難以得到保護(hù)。再如，對(duì)涉及加工、流通、保管、出口國內(nèi)瀕危野生生物的慣犯有加重處罰的規(guī)定，但對(duì)國際瀕危物種沒有設(shè)置加重處罰的條款。④參見尹益俊：《外來物種管制的法律課題：圍繞生物多樣性保護(hù)和利用的法律》，《環(huán)境法研究》2013年第35 卷。

因此，韓國未來可以考慮在以下幾個(gè)方面推動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)立法的發(fā)展：一是注重保障野生動(dòng)物保護(hù)法制的整合性。以《關(guān)于野生生物的保護(hù)和管理的法律》為核心，與其他相關(guān)法律建立有機(jī)的聯(lián)系，消除法律法令間的沖突和差異條款，盡可能地讓野生動(dòng)物得到全方位、多角度的保護(hù)和管理。二是確保法律的實(shí)效性和可操作性。如將虐待動(dòng)物的行為類型進(jìn)行具體化的系統(tǒng)整理，對(duì)取得合法許可后超限狩獵的非法行為進(jìn)行處罰等。三是制定部門間的合作體系?？梢栽O(shè)立一個(gè)專門從事動(dòng)物保護(hù)工作的部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)野生動(dòng)物、伴侶動(dòng)物、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物等動(dòng)物的保護(hù)工作，使各部門的動(dòng)物保護(hù)措施能夠及時(shí)聯(lián)動(dòng)，確保各項(xiàng)法律能夠順利執(zhí)行。

五、對(duì)我國野生動(dòng)物保護(hù)立法的啟示

我國自1959年頒布《關(guān)于稀有生物保護(hù)辦法》以來，一直積極推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)工作。當(dāng)前，我國野生動(dòng)物立法主要集中于《野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等法律文件中，并不能滿足迫切的現(xiàn)實(shí)需要。因此，有必要適度借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)做法，從優(yōu)化立法價(jià)值目標(biāo)、拓展保護(hù)對(duì)象范圍、完善法律保障機(jī)制、加強(qiáng)相關(guān)制度配套銜接等方面進(jìn)行理念反思與制度重構(gòu)。

（一）實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)從“自然資源價(jià)值”向“生態(tài)文明價(jià)值”轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》以“保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”為目的，但在具體內(nèi)容上仍凸顯出“功利性—資源性”需求，如僅將“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”納入該法保護(hù)范圍。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行法律存在著維護(hù)生物多樣性理念不足、生物安全立法理念不彰、未真正體現(xiàn)生態(tài)平衡理念、公共衛(wèi)生理念尚需加強(qiáng)的問題。①參見劉蘭秋：《日本野生動(dòng)物保護(hù)立法及啟示》，《比較法研究》2020年第3 期。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要加快形成完備的法律規(guī)范體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

因此，我國在進(jìn)一步修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》及其相關(guān)法律時(shí)，可以更新立法理念，對(duì)野生動(dòng)物采取“利用—保護(hù)—管理”的平衡思路，在注重生物安全治理和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范的前提下，以規(guī)范利用、保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管為原則，在立法中增加尊重動(dòng)物生命、保障動(dòng)物福利的具體條款，設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體的各方責(zé)任，明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)公眾參與，促進(jìn)全球生態(tài)共治、生態(tài)共享，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物的保護(hù)目標(biāo)從實(shí)現(xiàn)“自然資源價(jià)值”向?qū)崿F(xiàn)“生態(tài)文明價(jià)值”轉(zhuǎn)變。

（二）及時(shí)拓展保護(hù)范圍，更新法律實(shí)施周期

2017年之前，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中未對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)作出具體的時(shí)間限制。作為對(duì)物種保護(hù)具有特殊意義的《國家重點(diǎn)野生動(dòng)物保護(hù)名錄》，該法第10 條第3 款僅作出“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄，由國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定、調(diào)整并公布”的規(guī)定?；\統(tǒng)的立法導(dǎo)致名錄久不更新，保護(hù)種類、數(shù)量過窄，范圍過小，對(duì)物種保護(hù)產(chǎn)生消極影響。2017年法律修訂后，該法規(guī)定國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄須每5年調(diào)整一次，該情況才有所緩解。但實(shí)際上，不僅是國家層面的法律更新不及時(shí)，地方配套法律文件也存在嚴(yán)重的滯后性。以四川為例，四川省《野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施辦法》自1990年通過以來，30年間僅修訂4 次，滯后嚴(yán)重。另外，考慮到人畜共患疾病的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)特別加強(qiáng)高疫病風(fēng)險(xiǎn)物種的信息采集、資料分析和系統(tǒng)管理。因此，我國在立法時(shí)應(yīng)規(guī)定具體時(shí)效，及時(shí)制定、更新不同層級(jí)的法律文件，如規(guī)定時(shí)間定期更新確認(rèn)野生動(dòng)物分類體系、及時(shí)更新保護(hù)野生動(dòng)物名錄、制定高疫病風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)物資料冊(cè)、拓展保護(hù)野生動(dòng)物范圍。

此外，對(duì)受保護(hù)物種的生物特性以及導(dǎo)致其瀕危的主要威脅因素進(jìn)行分析，是物種保護(hù)工作的基本思路。因此，需要有專門的機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行棲息地分布現(xiàn)狀、瀕危野生生物個(gè)體數(shù)量變化趨勢(shì)、棲息條件變化原因等調(diào)研和分析。②參見鄒延壽、曹永浩、李泰浩、張恩惠、金重權(quán)、韓國國立生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估組：《市、道保護(hù)野生生物條例現(xiàn)狀調(diào)查與分析》，《環(huán)境影響評(píng)估》2019年第28 卷。為了保證上述工作的順利進(jìn)行，我國應(yīng)積極推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、地方團(tuán)體、民間組織和個(gè)人投入生態(tài)共治的工作中來，在立法中要求各級(jí)政府義務(wù)性地制定和更新野生生物保護(hù)對(duì)策，支持科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)、及時(shí)的野生生物基礎(chǔ)現(xiàn)狀調(diào)查和分析，確保科學(xué)評(píng)估可以切實(shí)有效地反饋到野生動(dòng)物管理當(dāng)中。

（三）健全野生動(dòng)物保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度機(jī)制

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19 條規(guī)定：“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關(guān)地方人民政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。有關(guān)地方人民政府采取預(yù)防、控制國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物造成危害的措施以及實(shí)行補(bǔ)償所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政按照國家有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助?！钡珜?shí)際上，基于地方配套法律制度的缺失或滯后，遭遇野生動(dòng)物損害事件的民眾往往難以得到正常的救濟(jì)。例如，作為國家保護(hù)的“三有”動(dòng)物（國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物）野豬，長(zhǎng)期騷擾侵害巴中農(nóng)戶，農(nóng)戶不能傷害更不能擅自捕殺，受到損害后也很難索賠。①參見鐘帆：《村民求助護(hù)莊稼為何遲遲不見實(shí)招》，https://k.sina.cn/article_3167104922_bcc62f9a02000xnvy.html?from=news&subch=onews，2020年9月10日訪問。

我國可以適度參考韓國經(jīng)驗(yàn)，在地方立法中規(guī)定具體的野生動(dòng)物致?lián)p索賠制度，將損害預(yù)防設(shè)置的費(fèi)用和野生動(dòng)物致?lián)p產(chǎn)生的費(fèi)用納入地方財(cái)政預(yù)算中，成立損害賠償審議委員會(huì)，設(shè)置費(fèi)用申報(bào)流程，或?qū)①徺I野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入地方政務(wù)。

（四）構(gòu)建多部門協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)行全流程風(fēng)險(xiǎn)管控

野生動(dòng)物的保護(hù)和管理涉及范圍廣、過程環(huán)節(jié)多，因此需要政府部門和社會(huì)各方加強(qiáng)溝通、達(dá)成共識(shí)、協(xié)同推進(jìn)。本次政府機(jī)構(gòu)改革后，我國野生動(dòng)物保護(hù)的監(jiān)管主體主要由生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管、商務(wù)貿(mào)易、交通運(yùn)輸、海關(guān)等行政管理部門承擔(dān)。實(shí)踐中，這些部門在管理范圍、管理權(quán)限、職責(zé)任務(wù)等方面存在交叉重疊，特別是在監(jiān)管執(zhí)法過程中，邊界不清、推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。②參見陳真亮：《破解野生動(dòng)物監(jiān)管難題 構(gòu)建多部門協(xié)同治理長(zhǎng)效機(jī)制》，http://e.mzyfz.com/paper/index_8260_1436.html，2021年1月10日訪問。因此，可以修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》為契機(jī)，積極推動(dòng)立法完善，配套設(shè)立清單制管理、聯(lián)合執(zhí)法等制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)的全流程管控。

首先，可將生物安全治理理念引入正在修訂和即將修訂的《動(dòng)物防疫法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《食品安全法》等法律法規(guī)中，結(jié)合預(yù)防為主、防治結(jié)合的公共衛(wèi)生防疫政策，明確野生動(dòng)物保護(hù)全過程的監(jiān)管權(quán)責(zé)分配與歸屬劃定。同時(shí)，加強(qiáng)和其他法律法規(guī)的有效銜接，例如：將未通過檢疫的野生動(dòng)物明確規(guī)定為不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，盡可能避免野生動(dòng)物的亂食亂用。其次，可以考慮將野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行情況納入國家治理體系。將野生動(dòng)物保護(hù)管理工作納入地方黨委政府的年度生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)，深化中央環(huán)保督察工作、巡回檢查機(jī)制，壓實(shí)各級(jí)政府的屬地責(zé)任和生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，對(duì)違反法律規(guī)定的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和管理者，加大聯(lián)合懲治和問責(zé)力度。最后，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)違法行為加大打擊力度，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管等主管部門常態(tài)化開展跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合執(zhí)法，通過依法行政年度報(bào)告、自然資源離任審計(jì)等考核形式，解決監(jiān)管部門的監(jiān)管越位、監(jiān)管缺位問題。司法機(jī)關(guān)可以探索深化野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法有機(jī)銜接，完善違法案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)等機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物保護(hù)管理工作中各司其職、相互銜接，增強(qiáng)執(zhí)法合力。