哪個城市的流動人口最幸福？

南方周末記者　周小鈴發(fā)自濟南、珠海、泉州 南方周末特約撰稿 張坤 南方周末實習(xí)生 高越

下午五點半，濟南工地上的工人下班，一起坐著電瓶車返回姚家莊。

南方周末實習(xí)生　?　張坤　?　攝

社會融合綜合排名第一的城市是濟南。合肥、泉州、珠海、哈爾濱分別在住房保障、隨遷子女教育、社會保障和衛(wèi)生健康四個維度上做得最好。

超大城市和小城市都存在公共服務(wù)不足的現(xiàn)象，計劃單列市的融合程度最優(yōu)，直轄市最低。

2021年3月初，國家衛(wèi)生健康委流動人口服務(wù)中心發(fā)布《中國城市流動人口社會融合評估報告》（No.2）（下稱“報告”）。

這本267頁的報告顯示，社會融合綜合排名第一的城市是濟南。合肥、泉州、珠海、哈爾濱分別在住房保障、隨遷子女教育、社會保障和衛(wèi)生健康四個維度上做得最好。

報告副主編、國家衛(wèi)生健康委流動人口服務(wù)中心研究員劉金偉對南方周末記者解釋，數(shù)據(jù)來自原衛(wèi)計委開展的全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)、全國性統(tǒng)計年鑒和公報及政策文件。覆蓋分布于全國60個城市的18萬流動人口。

滿分100分，60個城市公共服務(wù)融合平均得分60.87，最低42.01分，最高73.65分。報告指出，被評估城市流動人口公共服務(wù)融合度普遍較低。

住房保障，合肥排第一

困擾外來人口的首要問題是住房。2012年，住建部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》，把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人口列為申請對象。

報告顯示，在60個樣本城市中，80%以上的流動人口靠個人獲得住房，其中租房占58%，買房占23%。由雇主提供免費住房的占7.7%，而住在由政府提供的廉價房、公租房的人數(shù)僅為0.8%。住房保障，是報告中四個維度里平均得分最低的。

住房保障方面，合肥排第一。據(jù)《合肥晚報》報道，合肥累計投入資金約36億元建設(shè)公租房11.93萬套，發(fā)放住房租賃補貼約6000萬元。重點對象為外來務(wù)工群體、新就業(yè)大學(xué)生及產(chǎn)業(yè)人才。

合肥規(guī)定，外來務(wù)工人口年滿18周歲、持有市區(qū)居住證；有完備的勞動合同且勞動剩余期限滿一年；在就業(yè)地所在區(qū)連續(xù)繳納社會保險18個月以上；本人及家庭成員在市區(qū)內(nèi)無私有住房就可申請公租房。

外來務(wù)工者可在公租房和住房租賃補貼兩種保障方式中擇其一。公共租賃住房，須通過抽簽、搖號等方式確定資格和選房順序，且須由用人單位來租。租賃補貼，標(biāo)準(zhǔn)分別為300元/月一戶和200元/月一戶，連續(xù)領(lǐng)取期限不超過24個月。

報告中，住房保障排名最低的是臺州，外來人口不僅需要滿足擁有居住證、簽訂勞動合同至少一年，連續(xù)繳納社保6個月、直系親屬無住房等條件，還要持有專業(yè)技能證書，人均年收入須低于上年度市區(qū)城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入。

對于超大城市來說，資源緊張，流動人口住房保障排名靠后，但保障手段更多元。如北京面向“新北京人”推出專項分配公租房和共有產(chǎn)權(quán)房政策，還要求從中拿出不少于30%的房源，面向符合條件的非京籍家庭配租配售。

現(xiàn)實生活中，城中村是絕大部分外來人口的落腳之地，容納著不具備申請保障性住房條件的人們。在外來人口社會融合度排名第一的濟南，也不例外。

孫萍一家生活在濟南流動人口集中的歷下區(qū)姚家莊。2012年，她和丈夫在老鄉(xiāng)介紹下從河北邯鄲來到濟南。

原先，她生活在離姚家莊三公里遠的丁家村。2017年，丁家村因改造為政府保障房項目而拆遷，孫萍一家搬到姚家莊。

她曾經(jīng)在一家超市當(dāng)收銀員，丈夫開了一家外賣店。不久前，她辭了超市的工作，幫丈夫做外賣。生意好時，店里月入八千余元。

報告中稱，兩成外地人在落腳城市買了房，孫萍就是其中之一。2016年，她在距離濟南四十多公里外的章丘區(qū)，以每平方米5000元的價格買下一套房，現(xiàn)在已經(jīng)漲到8000元。

午飯時間，姚家莊里最熱鬧。南方周末記者擠在一個簡陋的小餐館，人們?nèi)宄扇旱刈诘桶鸟R扎上搭伙吃飯，素菜十幾元，葷菜二三十元。

一桌人剛從山東臨沂來到濟南，“哪里有活就去哪”。姚家莊的很多房，租給工地工人，他們有的自己出錢，有的老板出。月租300元左右，房內(nèi)僅有簡陋的書桌和床。

城中村里的人，大部分不考慮在濟南落戶，要么是因為家人在老家，要么是抱怨?jié)舷M水平高。有人聽到落戶的問題后，挑眉反問南方周末記者，“你知道這里的房價多高嗎？”

條件準(zhǔn)入、積分、購房，三條入學(xué)之路

孩子能不能在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，也是外來人口最犯愁的問題。

以往由于教育資源與戶籍制度掛鉤，外來務(wù)工人員的子女只能在戶籍地接受義務(wù)教育，因此形成了大量的留守兒童。

1992年，國家允許隨遷子女在居住地申請借讀，1998年鼓勵專門成立打工子弟學(xué)校，招收隨遷子女。2012年后，戶籍制度松動，隨遷子女得以通過落戶來解決入學(xué)問題，各地政府也開始探索以“居住證”為入學(xué)依據(jù)的政策。

報告中，福建泉州是隨遷子女教育單項評分最高的城市。

在泉州，一名住在主城區(qū)的女司機對南方周末記者說，她跟丈夫從老家河南到泉州開出租車已有十多年?？块_車掙下的錢，買了一套市區(qū)的房子，兩部出租車。夫婦倆都是農(nóng)村戶口，至今未在泉州落戶。

“遷不遷問題不大。在泉州市中心城區(qū)（外來人口子女的教育資源）跟戶籍子女是一樣的。”她的孩子在泉州一直讀公立學(xué)校，義務(wù)教育階段學(xué)校只收學(xué)雜費、書本費。

據(jù)泉州市教育局的公告，在泉州中心城區(qū)，外來人口只需滿足在本地兩證（居住證、勞動合同）均達到一年以上，子女即可入讀公立小學(xué)。

泉州教育局發(fā)文稱，泉州在2002年取消進城務(wù)工人員子女的借讀費，2006年取消學(xué)雜費，2012年公辦高中免學(xué)費，目前，有93%以上隨遷子女就讀于公立學(xué)校。

上述司機補充，與中心城區(qū)不同，隨遷子女在泉州的下轄市晉江讀書相對難一些?！罢f是取消‘借讀費，但實際會收一筆‘贊助費?！?/p>

晉江是泉州外地人口最多的地方，也是“中國鞋都”。根據(jù)泉州2020年統(tǒng)計年鑒，晉江常住人口211.9萬人，占全市常住人口的1/4。

陳埭鎮(zhèn)是晉江制鞋產(chǎn)業(yè)最集中的地方，街上隨處可見各類鞋材供應(yīng)門店。蘇厝村又是這里外來人口最集中的地方之一。

在蘇厝村，南方周末記者向一名派出所民警求證，對方告知不遠處有一所公辦小學(xué)，外來人口只需繳納8000元贊助費，就可入學(xué)，入學(xué)后跟戶籍生一樣免收學(xué)雜費。

李計英是河南人，租住在蘇厝村，在離村子一公里外的酒店做客房清潔工作。2010年，她和丈夫來到晉江，兒子在老家讀到四年級，為了免受親人分離之苦，2017年把孩子轉(zhuǎn)來了晉江。

“剛開始就交個幾千塊，現(xiàn)在麻煩多了?！崩钣嬘⒛钸吨?，手里麻利地換好了一床被褥。晉江規(guī)定隨遷子女入學(xué)須提供父母一方的兩證（居住證、勞動合同/社保繳費憑證）。她弄不懂，都由丈夫操辦。

隨遷子女教育除了條件準(zhǔn)入外，也有城市或部分城市里人口密集的區(qū)縣采取積分入學(xué)制，如上海、廣州、珠海，以及濟南的歷下區(qū)。

在濟南歷下區(qū)，積分入學(xué)的隨遷子女需滿足年齡要求，且在歷下區(qū)連續(xù)居住一年以上；父母任一方持有該區(qū)居住證、參與社保至少一年。錄取時，區(qū)教育局根據(jù)隨遷子女的學(xué)位數(shù)量劃定控制線，志愿學(xué)校按照積分高低錄取。

孫萍也想讓孩子在歷下區(qū)上學(xué)，但由于積分制，難以保證一定能錄上。最終，孫萍夫婦還是讓孩子在買了房子的章丘區(qū)完成學(xué)業(yè)。

“最快的辦法還是購房。”在珠海香洲區(qū)前山小學(xué)造貝校區(qū)門前，一位年輕媽媽在等女兒放學(xué)之余，跟其他家長閑聊。在她女兒就讀的學(xué)校里大多是戶籍生。為了讓孩子上學(xué)，她買房落戶，但由于造貝小學(xué)只是“村小”，她開始物色另一所學(xué)校的學(xué)區(qū)房，計劃在孩子升學(xué)前買下來。

在珠海，購房、落戶、積分制都能解決隨遷子女入學(xué)問題。但在造貝村，許多隨遷子女仍只能去上私立學(xué)校，因為他們的父母買不起房，積分也遙不可及。

對于個人能力強的流動人口而言，積分落戶更靈活，更體現(xiàn)其優(yōu)勢。但對個人能力稍弱者來說，積分制的門檻比條件準(zhǔn)入制更高。

社保水平仍然較低

目前，中國已建立起覆蓋人數(shù)最多的社會保障計劃，但由于社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、各地繳納政策執(zhí)行不到位等原因，流動人口的社會保障水平仍然較低。

報告顯示，60城流動人口社保平均得分僅45.21分。得分最高的是珠海，90.91分，最低是金華，20.01分。

在五項社會保險中，養(yǎng)老保險得分最高，52.64分，剩余四項社會保險平均得分在20-26分之間。

養(yǎng)老保險得分高，與人社部在2014年推出的“全民參保登記計劃”有關(guān)。該計劃以城鎮(zhèn)里的中小微企業(yè)、靈活就業(yè)人員、穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工及城鄉(xiāng)間流動就業(yè)和居住的農(nóng)民為擴圍重點。

總體來看，規(guī)模越大的城市，社會保障得分越高。北京、上海、深圳進入前十，珠海名列榜首。

是否參保，很大程度取決于流動人口自己的意愿。有人不認為自己會在大城市長久生活，有人則將社保支出視為負擔(dān)。外來人口往往是在申請居住證或為隨遷子女準(zhǔn)備入學(xué)材料時，才想到參加社會保險。

造貝村是珠海外地人集中的地方。劉霏在珠海造貝村經(jīng)營一家雜貨店，她四十多歲，廣東揭陽人。由于此前沒有辦理居住證和社保，她的兒子只能在附近一所私立學(xué)校讀六年級。為了讓兒子順利在珠海參加中考，劉霏的丈夫以靈活就業(yè)人員的身份參與了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。

根據(jù)珠海市社保繳納政策，非本地戶籍人口，且無法提供本地營業(yè)執(zhí)照的個體商販，無法購買社保。在造貝村擺攤賣衣服的阿珍就屬于這一類。阿珍34歲，她和丈夫是廣東梅州人，靠擺攤賣衣服謀生，她試過買社保，但由于擺攤沒法辦營業(yè)執(zhí)照，又不能以個人名義交，因此作罷。

在報告的四項指標(biāo)中，衛(wèi)生健康得分較高。

在流動兒童健康管理上，各地對流動兒童的預(yù)防接種和計劃免疫工作完成度接近理想值。在婦女健康服務(wù)上，計劃生育和孕產(chǎn)婦服務(wù)兩項評分較高。

這得益于2009年中國啟動新醫(yī)改，要求基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。2010年，時任衛(wèi)生部長陳竺表示，要把基本公共衛(wèi)生服務(wù)延伸至流動人口。

衛(wèi)生健康排名前十的城市中，有七個被納入衛(wèi)計委流動人口衛(wèi)生和計劃生育基本公共服務(wù)第一批試點城市。

珠海的阿珍對南方周末記者回憶，懷第一胎時，每兩個月做一次產(chǎn)檢，有些檢查是免費的，“沒花太多錢”。但她從未留意過村里的健康宣講活動，“應(yīng)該是有戶口的人才能參加吧?！?/p>

報告顯示，目前衛(wèi)生健康最大的困難在于流動人口健康檔案的建立。

超大城市更難

從地方政府發(fā)布的流動人口相關(guān)政策來看，各地都緊跟中央發(fā)布的文件精神，積極推動流動人口融入城市，推行的政策大同小異，但流動人口感知到政策執(zhí)行的效果卻不明顯。

報告中，60個城市，公共服務(wù)融合狀況“一般”的占比最高，28.33%。融合狀況“最好”的城市僅3.33%。

在社會融合總榜中，濟南第一。劉金偉告訴南方周末記者，因為濟南四項得分偏上，無明顯弱項，且自身流動人口數(shù)量少，壓力不大。

從城市類別上看，超大城市和小城市都存在公共服務(wù)不足的現(xiàn)象，計劃單列市的融合程度優(yōu)于其他類型城市（計劃單列市，指經(jīng)濟發(fā)展上單列、地方財政對接中央的城市，包括大連、青島、寧波、廈門、深圳），直轄市的融合狀況最低。

原因在于，超大城市的流動人口多、流動性大，公共資源難以跟上社會需求；小城市財政力量較弱，一旦流動人口增加，資源供不應(yīng)求。

2014年，廣州市成立來穗人員服務(wù)管理局（簡稱“來穗局”），在全國省會城市、副省級城市中為首例。來穗局隸屬于市政府，負責(zé)統(tǒng)籌分散在其他職能部門的來穗人員服務(wù)管理工作。

來穗局相關(guān)負責(zé)人對南方周末記者表示，對于北京、上海、廣州、深圳這類超大城市來說，外來人員服務(wù)管理的難點在于流動性大、體量大、需求多元。

來穗局成立后通過網(wǎng)格化、出租屋管理、信息化管理等手段掌握來穗人員數(shù)量。而緩解公共資源緊張的局面，則有賴于地方的財政能力。

對于廣州在此次排名中靠后的情況，該負責(zé)人認為，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不同也會導(dǎo)致結(jié)果差異。以住房為例，2016年至今，廣州向流動人口供應(yīng)公租房2.3萬套，占市本級供應(yīng)量的38%。2016年推出來穗人員融合行動計劃，2020年的實施效果評估顯示來穗人員服務(wù)管理滿意度89.2%。

（應(yīng)受訪者要求，孫萍、劉霏、阿珍為化名）