城鎮(zhèn)化中的土地經(jīng)濟問題探微

譚志琴

中國的城市化正處于快速發(fā)展階段，土地問題是城市化進程中最為常見的問題。迫切需要在城市化的范疇內解決土地問題，例如城市的財產(chǎn)土地、土地流通、對城市發(fā)展的限制、提高土地使用效率、盡量減少農業(yè)用地的損失以及對國家、集體和個人的土地權利。改善土地管理制度，使土地成為可持續(xù)發(fā)展的一個重要組成部分。土地所有權，包括農村地區(qū)的集體所有權制度，可以保護農民的實際利益。在城市化的背景下改善土地規(guī)劃以促進城市和農村發(fā)展，可將城市和農村發(fā)展結合起來，避免盲目的城市化，因為它有效地促進了農村投資和消費需求。

由于城市化進程中土地資源有限，限制了其發(fā)展，以至于城市面積的擴大，農業(yè)用地和建筑用地的改變以及對農業(yè)用地的占領給農業(yè)用地資源的管理帶來了巨大壓力。加快健康城市化的發(fā)展需要改變土地資源的管理問題。所謂的“城市化”只是指農村人口不斷向城市遷移，完善與土地有關聯(lián)的經(jīng)濟問題、加大土地資源的管理力度、增加土地的使用范圍，促進土地的可持續(xù)發(fā)展。在城市發(fā)展的過程中的資源環(huán)境對于城市可持續(xù)至關重要，為城市地區(qū)的土地擴張和健康城市化發(fā)展提供科學依據(jù)和理論支持。

城鎮(zhèn)化進程中土地經(jīng)濟的問題

土地規(guī)劃不合理

首先，在城市化的背景下，一部分農村人口流入城市，農村大多數(shù)人口進入城市，以至于耕地面積變小，甚至出現(xiàn)土地荒廢的狀況，導致在大部分農村地區(qū)土地進行有效開發(fā)和規(guī)劃。例如，以國土資源部2018年底的數(shù)據(jù)為例，11793萬，閑置土地84.24萬畝，核準未交付土地303.44萬畝，占當年城鎮(zhèn)總面積的78%。其次，土地利用不高，土地利用粗放，由于不同行業(yè)和不同利益群體的規(guī)劃存在差異，嚴重浪費資源，例如，對公園設施進行大量的規(guī)劃，據(jù)統(tǒng)計，全國有各級各類開發(fā)區(qū)3836個，各省平均有100多個，不僅數(shù)量眾多，每個開發(fā)區(qū)的面積往往超過10或20平方公里。為了促進城市化發(fā)展，大量征用了農民的生產(chǎn)用地，以至于農民的生活無法得到有力的保障。近年來，現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)雖然取得了一定的成效，但絕大多數(shù)農業(yè)生產(chǎn)仍處于較低的發(fā)展水平，農業(yè)生產(chǎn)布局分散，導致了一些粗放型的開發(fā)利用農業(yè)用地。工業(yè)化落后于城市化，工業(yè)區(qū)比重較高，城鎮(zhèn)結構不合理，致使我國工業(yè)區(qū)的發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)城市地區(qū)的利用率較低。

土地管理制度不完善

由于我國國情，土地流轉，集中度大，很難在行政管理上形成規(guī)模經(jīng)濟。在城市化不斷發(fā)展的背景下，對于農村剩余勞動力的轉移需要一定的時間。如以城市為例，耕地、森林、水面和荒地的比例分別為11.2%、6%、11.1%和6.5%，只有約11%的轉移區(qū)域進入了專門區(qū)域生產(chǎn)。穩(wěn)定國家與國家的關系，維護農民的土地經(jīng)營權，要遵守相應的原則，建立健全制度管理，由于集體產(chǎn)權制度沒有大規(guī)模劃分，大量的土地政策缺乏嚴謹?shù)姆梢?guī)章制度來進行管理。有形的公共土地市場尚未形成，直接導致大量的土地成本交易，缺乏一個完整的土地市場和對標準化政治環(huán)境的支持，這減緩了農村市場的發(fā)展，在一定程度上限制了城市化進程。農業(yè)資產(chǎn)的逐步顯現(xiàn)為謀求自身發(fā)展，解決資金困難問題，一些地方政府通過土地增加了過多的資金，甚至直接參與了土地開發(fā)。這也導致了泡沫的隱患經(jīng)濟，所以建立公平的城鄉(xiāng)市場，規(guī)范土地利用是非常重要的。

土地利用污染嚴重，農民失地問題影響社會穩(wěn)定

在城市化發(fā)展的過程中，由于過于注重強調城市化和工業(yè)化的發(fā)展，以至于大量的城市企業(yè)、工廠和城市住宅的開始增加，導致水土流失、大氣污染、水質惡化等環(huán)境問題的產(chǎn)生。2011年中國水環(huán)境嚴重不足的城市有660多個。根據(jù)2012年環(huán)境監(jiān)測資料，87%的城市河流受到污染，其中16%為嚴重污染被污染了延伸。有許多嚴重的生態(tài)問題，如土壤污染。因過度使用地下水、城市和居民生活垃圾、河流、湖泊和空氣污染等嚴重生態(tài)問題而造成的土地補貼，由于經(jīng)濟制約，無法保證及時有效地改善環(huán)境問題。此外，違反征地行為關系到農民的權益，農民失地的情況不斷增多，會對我國社會穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響，不符合建設社會主義新農村的理念。

解決城鎮(zhèn)化土地經(jīng)濟問題的策略

科學規(guī)劃土地，提高土地利用率

科學規(guī)劃是指解決城市化過程中土地使用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的關系問題，同時考慮到長期利益應該協(xié)調當前和未來的長期利益、個人和集體使用、土地使用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的關系。對土地使用規(guī)劃系統(tǒng)和農村工業(yè)化進行綜合管理；前瞻性的土地使用規(guī)劃問題，城市化進程中的制度和政策以及工業(yè)轉讓的準備工作確保了土地資源的最佳科學分配。今年以來，自然資源部結合土地利用立法審查，推進國家審批權下放改革，通過優(yōu)化研究審批流程，更新審批方式，從而促進用地、用礦、用海的審批力度。有關地方要抓緊抓好前期的準備工作。按時完成土地審批有關補正工作。當前要集中力量、全面完成已經(jīng)受理的各類建設項目用地審批，一季度確定現(xiàn)有倉儲項目，全力支持企業(yè)繼續(xù)工作和生產(chǎn)，全力保障后續(xù)項目實施。應提高土地使用的透明度，建立適當?shù)谋O(jiān)測系統(tǒng)，科學規(guī)劃土地，提高土地利用率

完善土地市場，建立健全法律管理體系

土地流動不僅與國家糧食安全有關，而且與城市的可持續(xù)發(fā)展息息相關，因此，有關政府部門要對土地流動的控制和管理進行完善，在考慮到不減少基本農業(yè)用地總數(shù)和提高其使用質量的基礎上，在城市化的框架內，及時調整有關條例，積極促進農村土地的流動。社會主義農村建設的新要求，提高農民對土地流動重要性的認識，加快農村城市化和剩余勞動力的轉讓的速度。通過在城市就業(yè)、土地承包、發(fā)展集體經(jīng)濟和建立新的農村社會保障制度。全面貫徹落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制。一是根據(jù)機構改革實際，對自然資源管理領域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進行梳理，選購發(fā)放涵蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、海洋、測繪等領域相關法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的實用工具書，提高依法行政能力水平?？h委、政府主要領導、分管副縣長、全縣自然資源系統(tǒng)每個辦公室一冊。

加強基礎建設，完成可持續(xù)發(fā)展

目前，由于土地使用權較為混亂，土地政策缺乏連續(xù)性，對土地的環(huán)境狀況產(chǎn)生了一定的影響，因此需要在加強體制、機構和體制的基礎上，建立盡可能嚴格的土地使用權制度。尊重和利用地球的每一寸土地，同時注重當前的挑戰(zhàn)和長期的發(fā)展目標日期經(jīng)濟、環(huán)境和資源之間的關系。必須堅定地致力于不忽略環(huán)境保護，注重眼前的濫用并通過商業(yè)化、保護喪失的土地，公正和公平地處理各種用途之間的關系，特別是無土地農民的利益。簡而言之，在城市化方面，尋求新的對策和政策機制，對于鞏固城市化土地的資源基礎和保持持續(xù)的城市化發(fā)展是重要的，我們必須不斷地探索。

結 語

城市化是我國城市發(fā)展的新方向，城市地區(qū)土地使用具有復雜性、敏感性和緊迫性，要求以綜合方式合理規(guī)劃土地使用，充分利用多方面的空間結構，提高土地的集中程度。需要澄清對農村土地的集體權利，保護農民的利益，提高土地使用的效率，實現(xiàn)土地的密集使用，完成城市和農村建設的土地規(guī)劃，保護農業(yè)用地，維護國家、集體和個人在土地權利。

（六盤水市自然資源局）

參考文獻：

[1]楊陽，唐曉嵐，賈艷艷，詹巧巧.長江流域人口—土地—經(jīng)濟城鎮(zhèn)化的時空耦合協(xié)調性與驅動因子分析[J]. 世界地理研究，2020.

[2]梁麗英，梁彥慶，黃志英，史思琪.中國省域土地經(jīng)濟效益與城市化耦合協(xié)調關系[J]. 水土保持研究，2020（3）.

[3]呂美麗. 基于城鎮(zhèn)化的土地經(jīng)濟問題探析[J]. 科技經(jīng)濟導刊，2019（31）.

[4]關江華，吳珺，楊子樂，胡夢雪. 黃岡市人口、土地、經(jīng)濟與社會城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調研究[J]. 黃岡師范學院學報，2019（5）.