新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

徐鵬飛

黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，切實(shí)解決自身存在的突出問(wèn)題，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)。內(nèi)部控制是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和各項(xiàng)工作的重要抓手，為了全面貫徹和落實(shí)黨的十八大以來(lái)的新形勢(shì)的內(nèi)控工作要求，財(cái)政部于2012年11月公布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，其中一個(gè)重要目標(biāo)為加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。但由于內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位施行的時(shí)間較短，單位對(duì)其重視程度不夠，導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位的權(quán)利集中度仍然較高，內(nèi)控失敗的可能性仍然較大，因此，研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，分析內(nèi)部控制建設(shè)在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的制衡機(jī)理，提出能有效防范舞弊和提高公共服務(wù)的效率和效果的內(nèi)部控制，能夠有助于行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)對(duì)不正當(dāng)行為從事前、事中到事后的全過(guò)程控制，有助于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為建設(shè)廉潔、服務(wù)型政府提供新的思路。

新形勢(shì)下內(nèi)部控制理論研究與實(shí)踐缺陷

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制起步較晚，相關(guān)的理論研究匱乏且不成熟，少數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的文章也是在財(cái)政部2012年公布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》后，基于《規(guī)范》的理解和評(píng)價(jià)，探索新形勢(shì)下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)更是鳳毛麟角。李瓊（2003）提出完善的內(nèi)部控制制度有利于單位經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保資產(chǎn)安全與完整，提高單位內(nèi)部管理水平。充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，尤其是監(jiān)督作用，是抓好黨風(fēng)廉正建設(shè)的重要基礎(chǔ)，因此，完善的內(nèi)部控制制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政為民、清正廉潔的重要基石。黃娟（2015）認(rèn)為從國(guó)家層面內(nèi)部控制體系建設(shè)是我國(guó)建立廉潔政治的內(nèi)在要求，從單位層面內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位廉潔工作的免疫系統(tǒng)。孫菲菲，田秉慧（2015）認(rèn)為，加強(qiáng)政府內(nèi)部控制可以提高為人民服務(wù)的質(zhì)量。只有完善政府內(nèi)部控制，健全機(jī)構(gòu)制度，才能從根源建立廉潔高效的政府。

學(xué)者認(rèn)為有效的內(nèi)部控制制度能夠建立廉潔高效的政府，促使領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、清正廉潔，充分認(rèn)識(shí)了內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要意義，但此類文章的研究多停留在概念研究方面，缺少作用機(jī)理的深刻理解和認(rèn)識(shí)，也缺少如何通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制建立廉潔高效政府的具體可操作方法。現(xiàn)實(shí)中，一些行政事業(yè)單位只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查簡(jiǎn)單的制定了相關(guān)制度或手冊(cè)，能夠系統(tǒng)認(rèn)真去實(shí)施的少之又少，使得內(nèi)部控制發(fā)揮作用甚微。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)建立廉潔高效政府的制衡機(jī)理

2014年黨的十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)”，要求“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，《決定》充分說(shuō)明內(nèi)部控制思想已經(jīng)提升到黨的建設(shè)和國(guó)家治理的高度，為促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制衡機(jī)制的建立健全提供了基本框架。通過(guò)基本框架提出的五個(gè)方面結(jié)合行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)深入分析內(nèi)部控制在新形勢(shì)下建設(shè)高效廉潔政府的制衡機(jī)理。只有充分認(rèn)識(shí)和理解內(nèi)控對(duì)其的作用，才能提高單位對(duì)內(nèi)部控制的重視，并予以認(rèn)真貫徹落實(shí)。

分事行權(quán)解決“一權(quán)獨(dú)大”的問(wèn)題

分事行權(quán)要明確“什么事，由誰(shuí)管，如何管”，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基點(diǎn)。分事行權(quán)一般可以分為橫向和縱向兩個(gè)層級(jí)。橫向分事行權(quán)的制衡是指處于同一環(huán)節(jié)的部門或單位通過(guò)不同業(yè)務(wù)事項(xiàng)的分類實(shí)現(xiàn)相互制約和監(jiān)督；縱向分事行權(quán)的制衡是指單位或部門的業(yè)務(wù)事項(xiàng)按照不同事務(wù)性質(zhì)進(jìn)行權(quán)力劃分，同一業(yè)務(wù)事項(xiàng)在決策、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中的申請(qǐng)、審批和考核。分事行權(quán)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基點(diǎn)，也是分崗設(shè)權(quán)和分級(jí)授權(quán)機(jī)制的基礎(chǔ)。

分崗設(shè)權(quán)確保不相容崗位的有效分離和制衡

分崗設(shè)權(quán)是以業(yè)務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)的職能配置。不相容職務(wù)相分離的作用機(jī)理是兩個(gè)或兩個(gè)以上部門或人員無(wú)論是犯錯(cuò)誤還是被買通舞弊的可能性都遠(yuǎn)低于一個(gè)部門或個(gè)人。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，以確保不相容崗位實(shí)現(xiàn)分離、并起到相互制約和監(jiān)督，預(yù)防不正當(dāng)行為發(fā)生的作用。

分級(jí)授權(quán)明確行政事業(yè)單位的職責(zé)

分級(jí)授權(quán)機(jī)制是以事項(xiàng)為基礎(chǔ)的權(quán)限劃分，具有垂直性和強(qiáng)制性。垂直性是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部管控事項(xiàng)分級(jí)次管理，明確各單位、部門、崗位辦理業(yè)務(wù)事項(xiàng)的權(quán)利與責(zé)任及審批流程，在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)事項(xiàng)。強(qiáng)制性是指分級(jí)授權(quán)管控的事項(xiàng)在執(zhí)行的過(guò)程中要嚴(yán)格遵守事先提出的不同級(jí)次的控制要求和設(shè)計(jì)。完善的分級(jí)授權(quán)控制有利于明確各行政事業(yè)單位的權(quán)責(zé)利關(guān)系和主體責(zé)任，細(xì)化各單位的分工，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，最大限度地避免不正當(dāng)行為的發(fā)生。

定期輪崗及時(shí)發(fā)現(xiàn)不正當(dāng)行為

定期輪崗能夠防止舞弊和強(qiáng)化監(jiān)督，既能起到預(yù)防作用也能起到揭露作用。通過(guò)定期的崗位變動(dòng)，有利于人員對(duì)單位不同業(yè)務(wù)不同崗位的了解，能夠減少長(zhǎng)期在同一個(gè)崗位工作的人員徇私舞弊的機(jī)會(huì)；通過(guò)輪崗，也可以發(fā)現(xiàn)崗位可能存在的不正當(dāng)?shù)男袨榉绞?，揭示崗位存在的?wèn)題。

強(qiáng)化內(nèi)部流程控制有效降低人為因素影響

流程控制需要解決的是怎么控的問(wèn)題，內(nèi)部流程控制能夠強(qiáng)化管理職能固化和系統(tǒng)功能落地，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制的制衡機(jī)理要求對(duì)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理并進(jìn)行流程化管理，降低人為因素在流程管理中的影響，保證每一項(xiàng)管理制度和業(yè)務(wù)流程都能服務(wù)于單位的目標(biāo)。

新形勢(shì)下內(nèi)部控制建設(shè)的建議

通過(guò)分析“三分一輪一流程”對(duì)行政事業(yè)單位建設(shè)廉潔高效政府的作用機(jī)理，建議各單位應(yīng)用發(fā)展的眼光和全局的高度設(shè)計(jì)一套充分考慮制衡機(jī)制、緊密聯(lián)系實(shí)際業(yè)務(wù)并嵌入廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)部控制體系。以科學(xué)的內(nèi)部控制體系為基礎(chǔ)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行、嚴(yán)格懲罰真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)“廉潔高效”政府的目標(biāo)。

科學(xué)設(shè)計(jì)，嚴(yán)密考慮

內(nèi)部控制制度要高度關(guān)注廉政風(fēng)險(xiǎn)，將建設(shè)廉潔高效政府的機(jī)制植入到單位的內(nèi)部控制建設(shè)之中，體現(xiàn)到業(yè)務(wù)流程管控之內(nèi)。依據(jù)單位的業(yè)務(wù)事項(xiàng)把責(zé)任落實(shí)到每個(gè)部門和崗位上，并結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)梳理出各個(gè)崗位可能存在的不正當(dāng)行為以及形式，尤其關(guān)注易發(fā)生不正當(dāng)行為的業(yè)務(wù)，如重大工程建設(shè)項(xiàng)目、各單位預(yù)算、各類執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定等業(yè)務(wù)要進(jìn)行全面的不正當(dāng)行為風(fēng)險(xiǎn)分析，梳理出其相應(yīng)的控制節(jié)點(diǎn)，嵌入控制措施。同時(shí)要重視相關(guān)手續(xù)的辦理，重視有關(guān)的記錄和憑證等文件的完整性作為考核和檢查的依據(jù)。

強(qiáng)化執(zhí)行，有效監(jiān)督

宏觀層面：財(cái)政部門與審計(jì)部門建立聯(lián)合工作機(jī)制，充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，攜手推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。財(cái)政部門在內(nèi)部控制建設(shè)方面給予規(guī)劃、指導(dǎo)、考核。審計(jì)部門發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立健全和有效性進(jìn)行審計(jì)。再輔以紀(jì)檢的巡視巡察、群眾的監(jiān)督舉報(bào)，調(diào)動(dòng)各方面力量推動(dòng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)廉潔高效政府的目標(biāo)。

微觀層面：?jiǎn)挝粌?nèi)部要成立專門的部門負(fù)責(zé)推動(dòng)建立健全內(nèi)部控制。內(nèi)部控制并非局限于財(cái)務(wù)方面，是全單位、全業(yè)務(wù)都要參與進(jìn)來(lái)的事情，要加大宣傳力度，提高全體人員特別是領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識(shí)。推動(dòng)內(nèi)控信息化建設(shè)，建立公開透明有效的內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)檢查問(wèn)責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查考核評(píng)價(jià)作用，全面提升管理成效。

懲罰嚴(yán)格，形成威懾

很多行政事業(yè)單位由于受到人情因素的影響對(duì)單位內(nèi)部違反規(guī)章制度、徇私舞弊的行為處罰力度小，多采取大事化小、小事化了方式，嚴(yán)重缺乏威懾力。對(duì)于違背規(guī)章制度的人要進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，可以采取降職降薪、開除公職等措施，無(wú)論采取哪種方式，一定要讓違反規(guī)章制度、徇私舞弊的人深刻認(rèn)識(shí)到自己的問(wèn)題同時(shí)也讓其他人員看得到，才能達(dá)到威懾效果，也才能打掉不正當(dāng)行為者的僥幸心理。

劉永澤，吉津海，況玉書（2015）認(rèn)為牽制制衡是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心，規(guī)范的業(yè)務(wù)控制流程則是其主要形式。所以充分發(fā)揮牽制作用，認(rèn)真梳理流程，有針對(duì)性的制定操作規(guī)范使其落到實(shí)處，并做好監(jiān)督檢查考核，才能充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，否則內(nèi)部控制將流于喊口號(hào)、做樣子。有效的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，不僅可以減少徇私舞弊的機(jī)會(huì)，還可以明確工作人員的職責(zé)分工、辦事流程，規(guī)范辦事程序，能夠極大的提高行政事業(yè)單位的服務(wù)效率和管理水平。

（呼和浩特市財(cái)政局）