論環(huán)保類群體性事件預防機制的構(gòu)建
——基于社會治理視角

程鵬立

（重慶科技學院法政與經(jīng)貿(mào)學院，重慶 401331）

引發(fā)“鄰避效應”的環(huán)保類群體性事件一度呈高發(fā)態(tài)勢，它反映了地方政府在經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境治理過程中的尷尬境地?！班彵苄狈从沉嗣癖娙云毡榇嬖诘囊环N社會心理，但我國的環(huán)保類群體性事件有著更復雜和更深層次的原因。通過分析引發(fā)群體性事件的原因，我們梳理出環(huán)保類群體性事件的“動員前刺激—共識動員—行動動員”的動員脈絡，在此基礎(chǔ)上探討建立環(huán)保類群體性事件的預防機制。在刺激階段重點預防怨憤累積，首要考慮的應該是如何化解民眾的社會怨憤。在“共識動員”階段重點預防事件的爆發(fā)，特別是預防聚眾動員意愿的聚合和發(fā)展。在“行動動員”階段重點預防聚眾向破壞性和暴力性抗爭方面發(fā)展?？茖W認識環(huán)保類群體性事件發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，根據(jù)不同階段的特點積極冷靜地介入，對于預防和降低環(huán)保類群體性事件及其破壞性具有重要意義。

一、關(guān)于研究框架

集體行為論、資源動員論、政治過程論和框架建構(gòu)論都是經(jīng)典的西方社會運動理論，每種理論都有自己的解釋邏輯。集體行為論強調(diào)負面的心理因素對社會運動的決定性影響，比如相對剝奪感、社會怨憤、仇恨心理等；資源動員論忽略心理因素而重視“理性選擇”，重點分析了社會運動的組織、“領(lǐng)袖”人物和動員策略等因素；政治過程論從正面或者中立的角度來看待社會運動過程中的心理因素，重點探討了社會運動中的政治機會結(jié)構(gòu)；框架建構(gòu)論把心理因素作為理論分析的中心，分析焦點是不同人群對社會現(xiàn)實的結(jié)構(gòu)和建構(gòu)過程[1-2]。西方的社會運動理論研究，萌發(fā)于19世紀初歐洲社會的巨變，在20世紀中葉出現(xiàn)空前繁榮的景象。20世紀的歐洲社會與當今的中國社會存在明顯差異，將基于20世紀歐洲社會的社會運動理論置于當今的中國社會，有可能出現(xiàn)“水土不服”的癥狀。

針對環(huán)保類群體性事件，課題組進行了田野調(diào)查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受訪群眾喜歡表達各種不滿，他們聲音高亢，流露出濃郁的怨憤情緒。怨憤的心理因素加強了產(chǎn)生聚集行為的可能性，一旦有人公開抗議，便會引來眾人圍觀和響應。

伯特·克蘭德曼斯（Bert Klandermans）是框架建構(gòu)論的代表人物之一，他認為社會運動包含“共識動員”和“行動動員”的過程，很好地解釋了社會運動的發(fā)展過程。但他沒有進一步分析“共識”的形成邏輯。社會運動并非一開始都能形成“共識”，其“共識”的形成是有條件的，比如上面提到的群眾怨憤情緒的累積。因此，我們認為在“共識動員”和“行動動員”之前還有一個“動員前的刺激”過程。

二、不同階段的預防重點和策略

從動員結(jié)構(gòu)的理論視角看，環(huán)保類群體性事件一般呈現(xiàn)出“動員前的刺激—共識動員—行動動員”的發(fā)展脈絡?！皠訂T前刺激”是指民眾在理性維權(quán)的道路上遭遇到各種挫折，受此刺激而產(chǎn)生怨憤情緒；在“共識動員”階段，民眾經(jīng)歷動員意愿凝聚的成長過程，逐漸進入潛勢動員狀態(tài)；“行動動員”是最后的行動階段，常常會出現(xiàn)暴力和破壞行為。因此構(gòu)建環(huán)保類群體性事件預防機制時，應針對其不同發(fā)展階段的特點來確定預防的重點和策略。

（一）避免事件中的刺激形成

民眾的社會怨憤情緒是在刺激的背景下逐漸形成的。具體到環(huán)保類群體性事件，刺激因素主要涉及3個方面：環(huán)境治理行為失范、環(huán)境維權(quán)之路受阻和環(huán)境污染對生存的威脅。預防環(huán)保類群體性事件的發(fā)生，首要考慮的應該是如何化解受到污染威脅的民眾的社會怨憤。對此，筆者認為可以從3個方面入手。

1.重塑政府部門的社會危機感

環(huán)境問題演變成為群體性事件也“絕非易事”，得有特定的“環(huán)境”和“土壤”。維權(quán)受挫和治理失范匯聚在一起，環(huán)境問題便演化成為復雜的社會問題[3]。群眾舉報、投訴后，政府部門的反應緩慢甚至無視，造成群眾的利益受損和環(huán)境的逐步惡化，以至于事態(tài)逐步升級。在各種環(huán)保類群體事件中都可以看到當?shù)卣块T在事件萌芽階段的消極對待與高潮期的積極壓制。比如2015年4月在四川發(fā)生的一起環(huán)保類群體性事件，4月10日下午有民眾分別向當?shù)乜h政府、環(huán)保局、公安局等部門打電話反映空氣異味情況，但反映情況的人感覺沒有得到認真對待。第2天有市民上街游行，這時政府部門開始對市民聚集行為進行積極干預，結(jié)果導致沖突升級。地方政府在處理這類事件時缺乏社會危機感。重塑地方政府的社會危機感，需要增強地方執(zhí)政者的責任感和緊迫感，同時還需要引入群眾監(jiān)督[4]。

2.拓展信息渠道，完善風險識別與響應系統(tǒng)

環(huán)保類群體性事件的醞釀期一般都比較長。許多案例表明，地方政府有關(guān)部門的信息收集渠道不暢、風險識別能力不足。比如2016年6月在湖北發(fā)生的一起環(huán)保類群體性事件，民眾舉行大規(guī)模游行的前一天已經(jīng)在社交媒體上進行了長時間的組織動員，而當?shù)卣块T未能及時全面掌握相關(guān)信息，也沒有給予足夠的重視。要預防環(huán)保類群體性事件的發(fā)生，或者說要將環(huán)保類群體性事件“扼殺”在其醞釀階段，首先必須充分認識到政府在信息獲取和風險把控上存在的不足，從而拓展信息收集渠道，提升風險偵查能力，建立一套完善的風險識別、響應系統(tǒng)，預防聚眾運動向破壞型、暴力型發(fā)展[5]。

3.完善溝通協(xié)商機制

案例研究表明，在環(huán)保類群體性事件中，官員放下“身份”與民溝通和協(xié)商，是化解群眾怨憤情緒的關(guān)鍵，也是消除群眾疑慮、預防群眾情感受到刺激的最佳方式。比如2014年5月在浙江省發(fā)生的一起群體性事件，部分居民擔心垃圾焚燒發(fā)電廠產(chǎn)生的有害物質(zhì)將會影響空氣、水源和土壤及他們的身體健康，在一些人的煽動下便發(fā)生了反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的聚集游行。經(jīng)歷過激烈沖突后，政府采取補救措施，派出工作組入駐村莊，收集民眾意見，形成對策，最終事件得以解決，發(fā)電廠也順利建設(shè)。從環(huán)境治理角度來講，政府應該從解決實際問題、化解社會怨憤、促進社會和諧的價值目標出發(fā)，建立一套完善的溝通協(xié)商機制，地方領(lǐng)導層要及時與基層民眾進行信息互動、意見互動、對策互動。

（二）預防動員意愿的聚合與發(fā)展

如果說“動員前的刺激”讓民眾萌生了動員的意愿，那么“共識動員”則會將這份萌芽的意愿培植成群體共識，通過意愿的聚合和發(fā)展，讓更多人參與到聚集抗爭運動中來。在“共識動員”階段，要預防群體性事件爆發(fā)，重點是預防聚眾動員意愿的聚合和發(fā)展。落實到實際工作中，應當做好以下4個方面的工作。

1.引導回歸理性

引導聚眾保持冷靜的態(tài)度。地方政府察覺到群眾試圖“鬧事”之后不能置之不理。一方面，應當充分認識到問題的嚴重性，深入了解群眾的訴求；另一方面，官員應該放下“身份”，深入基層，及時安撫群眾情緒，引導他們依法依規(guī)冷靜維權(quán)，不要因為情感亢奮而逾越法制。

（1）引導聚眾全面認識問題。環(huán)保類群體性事件中的聚眾容易被片面的輿論所引導，很難理解“污染”之外的其他問題。比如反對建設(shè)垃圾焚燒廠的群眾，很難理解政府在處理城市生活垃圾時面臨的困難和壓力。從社會治理角度看，政府應該積極引導聚眾對環(huán)境問題進行全面的認識和了解。要通過調(diào)查分析，及時向基層群眾公布事件的整個過程和面臨的困難，爭取群眾對官方調(diào)查結(jié)果的認同，抓緊進行溝通和協(xié)調(diào)。

（2）引導聚眾依法維權(quán)?；鶎用癖姵３Ｒ驗槿狈硇跃S權(quán)的資源和技術(shù)手段而走上非理性維權(quán)之路。引導聚眾依法維權(quán)要有切實的措施。一是給予法律援助。面對環(huán)境糾紛案件，基層政府應該為基層民眾提供免費的法律援助。二是給予經(jīng)驗援助。群眾維權(quán)經(jīng)驗缺乏，不熟悉依法維權(quán)的路徑和方式。地方政府可以委派工作人員深入民眾中間，與他們一起探討如何維權(quán)和向什么部門申訴、怎樣申訴效果最好等問題。三是進行資源鏈接。有關(guān)工作人員收集和整理群眾反映的問題，及時向相關(guān)部門反映，而有關(guān)部門要快速受理聚眾的投訴和舉報。

2.預防游說渲染

要防止發(fā)生群體性事件，必須首先預防部分狂熱分子的游說和渲染，預防聚眾情緒被煽動、動員意愿被激發(fā)起來，預防聚眾從一般行動待發(fā)狀態(tài)進入到特殊行動待發(fā)狀態(tài)。

（1）加強偵別。對于地方政府而言，一是要有一套完善的信息偵別體系，包括風險信號監(jiān)控、識別和評估，風險人物的查找、發(fā)現(xiàn)和追蹤；二是對重要時間節(jié)點、重要領(lǐng)域的風險人物進行排查。相關(guān)部門要在重要時間節(jié)點、重要領(lǐng)域加強排查力度，比如安排專人實地蹲守、加強網(wǎng)絡信號監(jiān)控等，盡早找出聚眾運動中的風險人物。

（2）加強對過激人員的引導。為此必須注意拿捏好分寸，既要放下“身份”傾聽其訴求，又要讓他們明白如何讓自己的行為不違背法治原則，如何維權(quán)才能得到最高效的處理。在此過程中，一是必須保證引導工作要去權(quán)力化、去行政化和去命令化，要多開展一些心理咨詢、座談等有助于疏導的活動；二是要做好有效的溝通工作；三是要鼓勵過激人員參與到環(huán)境治理工作中來，讓他們加深對環(huán)境治理工作流程和步驟的認識，切身體會到環(huán)境治理工作中所面臨的問題和困境[6]。

3.倡導社會組織救助

群眾不理解政府在環(huán)境治理方面的難處，簡單的環(huán)境矛盾因此往往容易演化成官民之間的社會矛盾，導致民眾對地方政府失去信任。在這種情況下，單單依靠地方政府的力量來預防聚眾運動、安排政府工作人員來安撫受害群體是不夠的，地方政府也往往顯得心有余而力不足；借助社會力量，發(fā)動社會組織進行救助，往往有事半功倍的效果。

（1）發(fā)揮村（社區(qū)）級組織的自我救助功能。一是借用組織自身力量成立維權(quán)小組，讓有關(guān)活躍分子進入維權(quán)小組。這樣可以預防活躍分子脫離組織而不受控制地“自由發(fā)揮”，導致維權(quán)運動脫離法治框架。二是通過維權(quán)小組的協(xié)商機制爭取他們的建議，正確的要積極采納，錯誤的要批評指正。三是指導群眾的意見表達在法治框架下進行，對違法違規(guī)的維權(quán)行為及時進行教育和制止。有的村（社）級組織工作繁忙或者群眾信任度不高，也可以協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的自管組織或者社會工作者來開展相關(guān)工作。

（2）發(fā)揮環(huán)保NGO的社會救助功能。環(huán)保NGO最顯著的特征就是去行政化，群眾更愿意親近和接受他們。實施環(huán)保NGO的社會救助，需要做好以下工作：一是加強組織宣傳，特別是對成功案例的宣傳，要讓基層民眾認識到環(huán)保NGO在處理環(huán)境維權(quán)、環(huán)境糾紛上的突出作用和功能，以獲取民群眾的信任。二是意見收集，重點收集環(huán)境污染和潛在污染方面群眾的意見和看法，并對群眾的意見和看法進行匯總和分析，弄清環(huán)境維權(quán)事件的發(fā)展脈絡和雙方的矛盾焦點，制定化解路徑。三是舉辦環(huán)保講座，引導群眾樹立正確的環(huán)保觀念，強化理性思維，防止聚眾運動被利益?zhèn)€體利用，預防底層民眾在動員面前過分狂熱。四是承擔訴訟主體，領(lǐng)導聚眾走依法維權(quán)之路，防止聚眾脫離法治框架而進行野蠻維權(quán)和暴力維權(quán)。

（三）預防聚眾暴力抗爭事件突發(fā)

1.預防聚眾出現(xiàn)破壞行為

從預防角度考慮，在“行動動員”階段要預防暴力事件發(fā)生，重點是預防聚眾維權(quán)行為向破壞性、暴力性抗爭方面發(fā)展。一旦發(fā)現(xiàn)這種苗頭，必須立即制止，并加強維權(quán)引導。要有效發(fā)揮“引導”的作用，筆者認為需要在利益妥協(xié)、執(zhí)法理性和社會互動等方面下功夫。

（1）合理讓步與以理服人。要取得群眾的信任，首先必須真誠以待。應該權(quán)衡各方利益，適時作出讓步，從而尋找到最佳的處理方式。當然，這種讓步不是出于對狂熱分子的野蠻和糾纏的畏懼，而是出于為民謀福利的執(zhí)政宗旨，是經(jīng)過權(quán)衡之后作出的可行性讓步。官方的讓步要有原則和底線，一切的原則和底線必須以理服人，并且這種“理”首先要被群眾理解和認可；不然的話，原則和底線的“堅守”則可能會激發(fā)更大的怒火。

（2）維權(quán)引導與沖突避讓。在聚眾運動過程中給予及時引導，可以防范因狂熱分子的煽動和慫恿而發(fā)展為破壞性維權(quán)。特別是在聚眾運動進入高潮期時，政府的引導顯得尤為重要，因為這一關(guān)鍵時期聚眾運動很可能被其他利益團體和個人利用，他們會故意激發(fā)聚眾的怒火。執(zhí)法者應該根據(jù)風險情況來制定引導方案，鼓勵維權(quán)群體以和順化方式維權(quán)，杜絕圍堵交通、打砸公共設(shè)施設(shè)備、破壞公共秩序等惡劣的破壞行為。其次，執(zhí)法者在引導工作中要做好沖突避讓。在聚眾運動進入高潮期后，動員意愿空前高漲，聚眾被群體共識中的“道理”所蒙蔽，容易與執(zhí)法者發(fā)生矛盾沖突。因此，執(zhí)法者要注意識別風險，及時避讓矛盾沖突。當然，執(zhí)法者的避讓不是回避或者視而不見，而是要全程引導和指揮，一旦發(fā)現(xiàn)違法亂紀的苗頭，就必須進行正面的批評和教育。

2.預防執(zhí)法者暴力執(zhí)法

環(huán)保類群體性事件中的大多數(shù)暴力現(xiàn)象是在執(zhí)法者與群眾的互動過程中出現(xiàn)的，很少有一方向另一方單方面施展暴力的情形。相比其他類型的群體性事件，預防環(huán)保類群體性事件中的暴力現(xiàn)象要容易得多。對于執(zhí)法者而言，關(guān)鍵是要在執(zhí)法過程中與聚眾進行有效互動。

（1）用語得體，恰如其分。聚眾與執(zhí)法者之間的矛盾沖突，很大程度上歸因于雙方溝通的障礙。因此，預防矛盾沖突的發(fā)生關(guān)鍵在于進行有效溝通。為此，一要合理把控溝通音調(diào)。對于執(zhí)法者而言，溝通時音調(diào)不宜過于高亢或情緒化，要多用溫和化的語氣進行互動。二要注意組織語言。要保持冷靜，用基層民眾容易理解、容易接受的語言，做好安撫和解釋工作。不宜用命令式、強迫式、指責式語言，以免導致雙方再起矛盾沖突[7]。

（2）去情緒化。對于執(zhí)法者來講，如果自身不具有冷靜的頭腦，未掌握溝通的技能，極容易被聚眾的一些過激行為所激怒[8]。執(zhí)法人員情緒化就容易失去執(zhí)法理性、蔑視聚眾鬧事者，以為對待他們就應該暴力鎮(zhèn)壓，結(jié)果導致雙方陷入矛盾沖突的僵局之中。預防執(zhí)法暴力，需要執(zhí)法者重新樹立理性的執(zhí)法意識，切忌在執(zhí)法過程中出現(xiàn)情緒化行為。

（3）講究處置原則。面對聚眾暴力抗法行為，執(zhí)法者必須講究處置原則，要明白制止暴力的方式不是以暴制暴，而是要在避讓沖突的前提下去制止暴力。一是執(zhí)法者要最大程度地就近避讓暴力，免遭攻擊。二是面對嚴重的違法亂紀分子要集合多人的執(zhí)法力量，迅速制服并帶離現(xiàn)場。三是要講究事實和證據(jù)，不能放過暴力抗法的始作俑者。對于發(fā)起、組織、策劃暴力抗法的組織和個人，要嚴格按照程序依法處理。

3.預防狂熱分子暴力反抗

要預防狂熱分子暴力反抗，除了實行溝通、協(xié)商和引導等預防機制之外，還應該從以下幾個方面著手。

（1）政府領(lǐng)導要從“幕后”走向“前臺”。主要領(lǐng)導能夠丟掉遙控指揮棒，直接與民對話，這份誠意也許能夠感化狂熱的維權(quán)分子。

（2）執(zhí)法者要有敏銳的執(zhí)法嗅覺，及時識別行為狂熱的風險分子。要盡快掌握他們存在的時空坐標，然后再實施控制行動。識別聚眾運動的風險分子，重點要關(guān)注三類人群：第一類是我們能夠看到的沖在隊伍前面的狂熱分子；第二類是混雜在運動隊伍中的鼓動分子，他們一般不易被察覺；第三類是組織、策劃聚眾運動的幕后指揮分子。

（3）迅速控制風險人物。針對三類風險人物的特性，分別采取控制措施：對待第一類暴力抗法的狂熱分子，遵循上一節(jié)談到的處置原則；對待混雜在聚眾中的鼓動分子，因為他們未直接參與暴力抗法，則宜采取較為溫和的手段進行控制，比如可帶離現(xiàn)場后進行批評和教育；對待幕后指揮分子，要加強溝通和協(xié)調(diào)，盡可能說服他們，讓他們認識到問題的嚴重性，理解治理者的困境和難處，使其以冷靜客觀的視角來分析問題。

4.謹防聚眾運動被利益群體所利用

從預防環(huán)保類群體性事件來講，還要謹防聚眾運動被利益群體所利用。筆者認為，重點應做好以下幾個方面的工作。

（1）在有關(guān)項目的立項初期，要做好環(huán)境影響評估和社會影響評價。政府要扮演好環(huán)評和社評工作的主持者角色，對周邊企業(yè)、群眾開展深入的環(huán)評和社評調(diào)查，一定要充分收集、重視他們的意見和想法，切忌走過場或隱瞞不報。

（2）建立政府和企業(yè)、群眾三方的利益協(xié)調(diào)機制。應該重點立足于治理與發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡，不能只顧眼前利益而大肆揮霍環(huán)境資源。要極力避免因為引進的項目對其他企業(yè)或個人造成利益受損，如果造成了損失則應當有相應的利益補償。

（3）盡快恢復受損企業(yè)經(jīng)營效益。政府作為責任的承擔主體，要盡快采取措施恢復受損企業(yè)的經(jīng)營效益，防止企業(yè)因經(jīng)營效益的持續(xù)下滑而破產(chǎn)。

（4）事后對非法組織、策劃、煽動聚眾從事違法亂紀活動的企業(yè)或組織進行嚴厲打擊。在法治社會，必須要讓每一個公民都明白，只有依法維權(quán)才能得到法律保障；任何破壞性的、暴力的集體運動都是違法行為，都將受到法律的嚴厲制裁。

三、結(jié)語

上述對環(huán)保類群體性事件預防機制的構(gòu)建，可以重點總結(jié)為3個關(guān)鍵詞，即：科學、積極和冷靜?？茖W，主要指認知方面，應該科學認識事件發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，針對不同階段的特點分析事件發(fā)生的原因，進而找到預防和解決的關(guān)鍵措施?？茖W認知的反面是盲目，胡亂作為。不科學的認知有可能會促使矛盾升級，是不可取的。積極，指的是行動方面，應該積極作為，及時介入。把握事件預防和解決的關(guān)鍵節(jié)點，迅速介入，事半功倍。積極介入的反面是消極應對，推諉拖沓，結(jié)果是小事變成了大事，且增加了民眾的不滿。冷靜，指的是態(tài)度方面，應該沉著冷靜，處亂不驚。面對情緒高昂及行為極端的民眾，應該努力克制情緒，避免被激怒。環(huán)保類群體性事件是人民內(nèi)部矛盾，首先應該溫和處理，不要火上澆油。