區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制研究

李 科，顧凱輝

(1.中國人民武裝警察部隊警官學(xué)院 軍事法學(xué)系，成都 610200；2.中國人民武裝警察部隊研究院 法制研究所，北京 100020)

海上執(zhí)法是海洋治理的重要手段。黨的十八大首次提出了海洋強國戰(zhàn)略，明確了提高海洋資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護(hù)海洋生態(tài)和堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益的基本任務(wù)，而更加有力和高效的海上執(zhí)法是建設(shè)海洋強國的重要保障。海洋的開放性和跨界性決定了海上執(zhí)法只依靠某個國家和地區(qū)是不足以滿足海洋治理需要的，勢必要通過海上執(zhí)法協(xié)作來最終實現(xiàn)執(zhí)法目的。在習(xí)近平總書記“堅持陸海統(tǒng)籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，通過和平、發(fā)展、合作、共贏方式，扎實推進(jìn)海洋強國建設(shè)”[1]重要指示的指導(dǎo)下，中國正以更加積極和開放的姿態(tài)參與包括海上執(zhí)法協(xié)作在內(nèi)的全球海洋治理。

對中國來說，參與和構(gòu)建區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制也正呈現(xiàn)出新的現(xiàn)象。宏觀上，習(xí)近平“人類命運共同體”理念以及“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，正不斷指導(dǎo)中國更加積極主動地參與海上區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作機制的構(gòu)建和運行，并試圖以此引領(lǐng)全球海洋治理，建立以合作共贏為核心的新型國際海洋秩序。微觀上，中國海警局的轉(zhuǎn)隸整編，使中國在開展對外交流和國際合作時，有了統(tǒng)一的海上綜合執(zhí)法力量，在符合國際通行做法的同時與境外海警力量具有更為對等的身份。但是由于受歷史發(fā)展、地緣政治、軍事外交、經(jīng)濟合作等因素的影響，不同的海洋區(qū)域呈現(xiàn)出各不相同的特點和治理合作邏輯，這些區(qū)域相互重疊、交織，構(gòu)成了區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作的地緣基礎(chǔ)，決定了構(gòu)建區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制，無論從理論上還是實踐上都具有艱巨性和復(fù)雜性。

一、區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的理論基礎(chǔ)和構(gòu)建邏輯

(一)區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制中的公共性

海上執(zhí)法的主體不限于也不能限于一個國家、一個地區(qū)。海洋的開放特征決定了國際執(zhí)法協(xié)作應(yīng)該是海上執(zhí)法的重要組成。首先，海洋地理上的公共性是海上執(zhí)法協(xié)作開展的現(xiàn)實基礎(chǔ)。撇開爭議海域不提，哪怕是已經(jīng)明確劃界的海域，也不可能像主權(quán)國家的陸上國邊界一樣，通過物理隔離、設(shè)置口岸等方式進(jìn)行管理，海洋在實質(zhì)上是完全開放的。在海上活動的船只、人員，在沒有建立起遵守海域所屬國有關(guān)管理法規(guī)的意識自覺的情況下，在不受管控的前提下，他們在海上的活動是完全不可控的、自由的。這種不可控體現(xiàn)在他們可以游走于管轄海域、公海、他國管轄海域，而要實現(xiàn)有效管理，只能依靠相關(guān)國家和地區(qū)開展執(zhí)法合作。另外，還有公海和大量存在爭議的海域，在這些海域開展有效的海上執(zhí)法，開展海上執(zhí)法合作是應(yīng)有之意。其次，海上執(zhí)法協(xié)作所保護(hù)的法益具有公共性是海上執(zhí)法協(xié)作開展的價值基礎(chǔ)。這一公共性的范圍，是參與某一海上執(zhí)法協(xié)作機制的全體國家和地區(qū)。國際刑法中，打擊海盜、販奴、劫持航空器等罪行是受到世界各國公認(rèn)的，而在一定區(qū)域內(nèi)，不同國家對于海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科研管理、海洋生物多樣性保護(hù)等方面各類不同行為的認(rèn)知是不同的，譬如有的國家認(rèn)為是違法活動，而有的國家認(rèn)為該行為合法。這些不同認(rèn)知再和管轄爭議海域結(jié)合，就無法在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)其公共性，就失去了對這些行為開展海上執(zhí)法協(xié)作的基礎(chǔ)。所以海上執(zhí)法協(xié)作機制必然是以各國和地區(qū)所保護(hù)法益的區(qū)域公共性為基礎(chǔ)的。

(二)區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制中的層次性

一方面，區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的構(gòu)建本身具有層次性。以《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國海洋法公約》為總綱，在各類涉海國際公約的約束下，形成了全球海上執(zhí)法協(xié)作的大框架。同時這些全球性法規(guī)對區(qū)域合作的框架性規(guī)定不僅提供了實踐的合法性基礎(chǔ)，還直接推動了區(qū)域性海洋合作機制的建立以及法律框架的更新。[2]由此，“全球—區(qū)域”的一級框架得以形成。而區(qū)域一級框架為更小的區(qū)域(多邊或者雙邊)執(zhí)法協(xié)作機制的建立提供了合法性基礎(chǔ)和實踐可能，構(gòu)建起“區(qū)域—小區(qū)域”的二級框架。而這些區(qū)域以及小區(qū)域相互之間可能交織組合，從而構(gòu)成海上執(zhí)法協(xié)作機制的多層次多維度。這也與近幾年“海洋區(qū)域主義”的興起是一致的。另一方面，區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的參與主體的參與目的具有層次性。更加有力地打擊各類海上違法犯罪，實現(xiàn)對海洋更加有效的管理和控制，保障對海洋更好的開發(fā)和利用是建立海上執(zhí)法協(xié)作機制的目的價值，這對每個參與主體來說都是一致的。但對不同國家和地區(qū)來說，參與或者構(gòu)建區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制，還有諸如維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟合作與發(fā)展、更多參與國際政治活動以提升國際地位等目的。即使在同一個區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制中，不同國家和地區(qū)的參與目的也具有層次性，這與不同國家的政治、經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展道路有著巨大關(guān)聯(lián)。

(三)區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制作用領(lǐng)域的多元性

區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的作用領(lǐng)域，可以涵蓋幾乎涉及海洋開發(fā)利用和管理的全部事項。在傳統(tǒng)海洋治理領(lǐng)域，常見的譬如漁業(yè)管理、打擊海盜。漁業(yè)是人類開發(fā)利用海洋最初的手段和方式，也是較早開始進(jìn)行國際海上執(zhí)法合作的領(lǐng)域，就我國來說，我國與韓、日、越乃至蘇聯(lián)都簽訂有專門的漁業(yè)協(xié)定，架構(gòu)了專門的漁業(yè)執(zhí)法協(xié)作機制；海盜是涉海國家深惡痛絕的惡性犯罪，《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》是第一個專門針對打擊海盜和武裝搶劫船只的多邊協(xié)議。而在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》《上海合作組織成員國邊防合作協(xié)定》等，在打擊恐怖主義、能源運輸安全等方面，也架構(gòu)了相應(yīng)的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制。此外，在海上救助、人道主義援助等廣義上的“執(zhí)法”領(lǐng)域，也有一系列機制的構(gòu)建。而對于某一區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制來說，也存在關(guān)注某一領(lǐng)域和關(guān)注多個領(lǐng)域兩種構(gòu)建模式。如中國公安部和日本海上保安廳通過《中華人民共和國公安部和日本國海上保安廳關(guān)于防止和打擊海上犯罪活動會談紀(jì)要》(2001年10月29日)構(gòu)建的執(zhí)法協(xié)作機制，明確了在偷渡、非法買賣毒品槍支彈藥、海盜，以及其他雙方同意合作的多個領(lǐng)域開展執(zhí)法合作，而《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》就僅針對海盜和武裝搶劫船只。

二、中國區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的現(xiàn)狀和反思

(一)區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制形成中出現(xiàn)的新現(xiàn)象

世界各國在海洋治理與合作中，形成了數(shù)量龐大的涉及海洋各種不同事務(wù)的國際公約，其中，以《聯(lián)合國海洋法公約》為總綱，逐步形成了在平衡與發(fā)展中不斷完善的國際海洋法律體系。而要實現(xiàn)這一國際法律體系試圖實現(xiàn)的海洋治理目標(biāo)，需要世界各國達(dá)成包括執(zhí)法協(xié)作機制在內(nèi)的有效的國際海上合作機制。但是由于海洋治理越發(fā)受到不同區(qū)域海洋地理生態(tài)、政治生態(tài)的雙重影響，主權(quán)國家和國際組織在參與治理過程中形成力量的多元化博弈，“區(qū)域化”成為這種力量博弈的現(xiàn)實選擇。[3]因此，為解決不同海洋區(qū)域存在的不同問題，同時適應(yīng)不同區(qū)域在長久歷史交融和發(fā)展中形成的海洋合作文化，以區(qū)域性海上執(zhí)法合作機制來實現(xiàn)這一目的越發(fā)成為海洋治理的重點和焦點。相對來說，區(qū)域性合作機制較全球大合作來說，具有三個優(yōu)勢。一是沖突更易調(diào)和。在區(qū)域背景下，特定區(qū)域內(nèi)不同國家和地區(qū)雖然需要調(diào)和的矛盾具有多元性，但由于區(qū)域內(nèi)國家和地區(qū)數(shù)量有限，各方也就更容易尋求意見的一致性，將重點從沖突轉(zhuǎn)向合作。二是針對性更強。在區(qū)域內(nèi)，國家和地區(qū)可以根據(jù)本區(qū)域的特征，重點解決本區(qū)域急需解決的問題，這也從另一個側(cè)面反映出不同區(qū)域的不同特性。三是更能提出可供執(zhí)行的方案。在全球視野下，執(zhí)法協(xié)作機制的構(gòu)建可能更傾向于框架和意向，而在區(qū)域范疇內(nèi)，更能提出可供直接執(zhí)行的方案，直接將各方合作意圖實現(xiàn)在操作層面。當(dāng)然，區(qū)域性合作機制，其始終是處于以《聯(lián)合國海洋法公約》為總綱的全球海洋合作機制的大框架內(nèi)，一定程度上實現(xiàn)了全球與區(qū)域的多層統(tǒng)一。

近年來，區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的構(gòu)建呈現(xiàn)出新現(xiàn)象。一是區(qū)域性的執(zhí)法協(xié)作機制正不斷形成和涌現(xiàn)，區(qū)域利益導(dǎo)向使同一區(qū)域內(nèi)的國家和地區(qū)，正通過各種形式實現(xiàn)區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作機制的架構(gòu)，區(qū)域內(nèi)的國家和地區(qū)承擔(dān)區(qū)域安全責(zé)任，分享區(qū)域執(zhí)法負(fù)擔(dān)，共享區(qū)域安全利益。二是執(zhí)法協(xié)作機制越發(fā)務(wù)實、高效。不同于往前一個歷史時期內(nèi)形成的海上執(zhí)法協(xié)作機制更加注重達(dá)成意向、構(gòu)建框架，這幾年涌現(xiàn)的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制，往往將更多重點直接放在聯(lián)合執(zhí)法、管轄劃分、信息通報等，均是在實務(wù)中直接具備可操作性的。三是架構(gòu)于矛盾和沖突之上。海洋的巨大利益性，使海洋權(quán)益爭端成為常態(tài)，但是這些海上區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作機制，往往擱置了領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益的爭端，僅針對具體問題開展執(zhí)法合作，在海上實現(xiàn)了沖突與合作的統(tǒng)一。

(二)中國主導(dǎo)的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制正在發(fā)揮更為積極的作用

我國是聯(lián)合國安理會常任理事國之一，在國際海洋政治、海洋經(jīng)濟領(lǐng)域中扮演著重要角色。我國倡導(dǎo)的“海洋命運共同體”理念，具有較高的國際影響力和美譽度，展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的良好形象。特別是作為“一帶一路”有機組成部分的21世紀(jì)海上絲綢之路，成為中國有效參與維護(hù)區(qū)域海上安全和秩序重任的重要平臺。共建“一帶一路”順應(yīng)了全球治理體系變革的內(nèi)在要求，彰顯了同舟共濟、權(quán)責(zé)共擔(dān)的命運共同體意識，為完善全球治理體系變革提供了新思路、新方案?！丁耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)海上合作設(shè)想》提出，維護(hù)海上安全是發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟的重要保障。與沿線各國加強在海洋公共服務(wù)、海上航行安全、海上聯(lián)合搜救、海洋防災(zāi)減災(zāi)和海上執(zhí)法合作等領(lǐng)域的合作，為保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟發(fā)展成果構(gòu)筑安全防線。

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)在海洋交流與合作、區(qū)域海洋安全機制構(gòu)建等方面取得了重要的成果。一方面，倡導(dǎo)“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的安全觀，主張樹立以共同安全、綜合安全、合作安全、可持續(xù)安全為核心的新型安全理念。中國人民解放軍海軍致力于與各國海軍或海上單位在多個領(lǐng)域進(jìn)行安全對話與真誠合作，堅決維護(hù)海上通道安全和態(tài)勢穩(wěn)定。面對地區(qū)海上安全風(fēng)險，中國主張應(yīng)當(dāng)遵守《聯(lián)合國憲章》，根據(jù)國際法，在尊重歷史事實的基礎(chǔ)上，堅持直接當(dāng)事方談判磋商處理海上爭議問題；在地區(qū)多邊安全框架下加強海上行為規(guī)范和危機管控；在護(hù)航、人道主義援助、打擊海盜和海上反恐等方面加強合作，共同維護(hù)亞太和諧穩(wěn)定的海上秩序。另一方面，致力于以多邊和區(qū)域的海上合作機制維護(hù)海上安全，注重加強海上安全機制的建設(shè)，與多個國家海軍建立了雙邊海上安全合作機制，如中美海上軍事安全磋商機制、中越北部灣聯(lián)合巡邏機制、中印尼海軍合作對話機制。積極提供海上公共安全產(chǎn)品，設(shè)立了中國—東盟海上合作基金，用于支持海上聯(lián)合搜救和救助熱線等項目。從2008年起中國海軍護(hù)航編隊開展了亞丁灣索馬里海域護(hù)航行動，有力保障了國際重要貿(mào)易航道的安全。此外，按照《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》，中國與沿線國家搭建雙邊聯(lián)委會、管委會和研討會等多層面合作機制，與印度尼西亞、泰國、馬來西亞、柬埔寨、越南等東盟國家在海洋生物多樣性、海岸帶管理等低敏感度領(lǐng)域開展了一系列合作項目，達(dá)成了廣泛的共識。在南亞地區(qū)，中國分別同印度、巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉國等國簽署了海洋合作諒解備忘錄。在非洲，與南非、坦桑尼亞桑給巴爾、塞舌爾、馬爾代夫等分別建立了長期的雙邊海洋合作機制。這些努力順應(yīng)了全球海洋治理變革的內(nèi)在要求，彰顯了權(quán)責(zé)共擔(dān)、同舟共濟的命運共同體意識，為全球海洋區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作機制交出了中國答卷，給出了中國方案。可以預(yù)見，隨著中國與海上絲綢之路沿線國家的合作向更廣泛、更深入、更全面發(fā)展，海洋領(lǐng)域的合作將會發(fā)揮出越來越重要的作用。[4]

(三)中國參與的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制之反思

我國始終通過與區(qū)域性國際組織合作、參與多邊協(xié)定、簽訂雙邊協(xié)定等方式，積極構(gòu)建符合我國海洋戰(zhàn)略的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制，但長期以來也呈現(xiàn)出三個特點。

一是雙邊合作機制多于多邊機制。中國海洋疆界的特征決定了“多邊”機制比“雙邊”機制更加符合我國的海洋利益維護(hù)，因為我國海域，特別是我國主張海域，涉多國力量博弈的區(qū)域要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于雙邊合作或者爭端。而在海上合作領(lǐng)域，由于外交領(lǐng)域達(dá)成兩方共識比達(dá)成多方共識更能短期內(nèi)有效解決實際問題，因此當(dāng)前的雙邊機制要明顯多于多邊機制，如《中華人民共和國公安部和大韓民國海洋警察廳合作協(xié)議》(1998年12月8日)、《中華人民共和國和日本國漁業(yè)協(xié)定》(1997年11月11日)、《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》(2000年12月25日)、《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定補充議定書》(2004年4月29日)、《中越北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會北部灣共同漁區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理規(guī)定》(2004年6月30日)等大量雙邊協(xié)定，在具體領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)作構(gòu)建了合作機制。在特點上，這些雙邊協(xié)定大多構(gòu)建起相對具體、有效，具備直接操作性的執(zhí)法協(xié)作機制，如架構(gòu)雙方海上執(zhí)法機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)窗口、明確雙方共同打擊的犯罪行為、規(guī)定在相關(guān)區(qū)域可以采取的有效措施等?！吨腥A人民共和國政府和美利堅合眾國政府關(guān)于有效合作和執(zhí)行1991年12月20日聯(lián)合國大會46/215決議的諒解備忘錄》(1993年12月3日)作為其中的典型，對于太平洋地區(qū)漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法，更是直接建立了執(zhí)法人員登艦共同執(zhí)法的機制。而在多邊協(xié)定中，框架性的協(xié)議則要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于執(zhí)行層的細(xì)則。

二是更加關(guān)注傳統(tǒng)海洋安全領(lǐng)域。在已有的海上執(zhí)法協(xié)作機制中，對傳統(tǒng)海洋安全領(lǐng)域的關(guān)注，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于對當(dāng)前全球海洋治理新形勢下新問題和突出問題的關(guān)注，其中漁業(yè)、走私、海上交通安全、海盜是最熱的4個“關(guān)鍵詞”。但是隨著國際局勢的不斷演進(jìn)，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題逐漸顯現(xiàn)，給全球海洋治理帶來了新的挑戰(zhàn)和威脅，阻止對海洋生態(tài)的破壞、打擊海上恐怖主義、維護(hù)海洋生物多樣性等越來越受到國際社會的關(guān)注，而當(dāng)前中國在這些領(lǐng)域參與的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制并不多。

三是綜合性區(qū)域合作框架機制更多，海上執(zhí)法專項機制協(xié)定較少。從目前已建立的海上執(zhí)法機制可以看出，許多執(zhí)法協(xié)作機制的建立，是涵蓋在綜合性區(qū)域合作框架中的，如《南海各方行為宣言》明確規(guī)定和倡議南海各方在海洋環(huán)保、海上航行交通安全、海洋科研、海上搜救、打擊跨國犯罪等五個方面積極開展合作探討，為地區(qū)的和平穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。[5]其中，海上執(zhí)法協(xié)作只是區(qū)域合作框架中的一部分，且是最為框架的協(xié)定，可操作性極低，距離真正發(fā)揮作用仍有很長的路要走。

三、中國區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的完善對策

(一)中國區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制構(gòu)建的價值取向

我國在參與或者構(gòu)建區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制過程中，要注重價值取向的多元性。

一是維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益。堅決捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不放棄正當(dāng)權(quán)益，更不能犧牲國家核心利益。堅決維護(hù)國家權(quán)益和國家發(fā)展利益相統(tǒng)一，提高海洋維權(quán)能力，推動海洋維權(quán)向統(tǒng)籌兼顧性轉(zhuǎn)變。堅持“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”的方針，倡導(dǎo)依據(jù)國際法、以和平談判方式解決海洋爭端，努力維護(hù)海上的和平穩(wěn)定。[6]在區(qū)域性的海上執(zhí)法合作機制構(gòu)建中，要堅持斗爭與合作相結(jié)合，對于能夠開展合作的“低敏感地帶”事項，通過多種手段積極拓展合作方式和領(lǐng)域，而對于領(lǐng)土主權(quán)等國家核心利益，堅決地開展法理、輿論、外交和軍事斗爭。

二是深度參與全球海洋治理。面對全球海洋治理難題，中國提出了共護(hù)海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁榮的“海洋命運共同體”理念?！昂Ｑ竺\共同體”關(guān)乎新的海洋秩序，而海洋秩序是世界秩序的重要組成部分。海洋是屬于全人類的財產(chǎn)，決不能私有化，全球海洋治理的最大原則就是確保這一原則不折不扣地得到執(zhí)行。世界海洋的發(fā)展必須建立在共同的國際規(guī)則基礎(chǔ)上。[7]區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作是我國參與全球海洋治理的重要手段和依托，只有更廣泛地參與不同區(qū)域內(nèi)的海上執(zhí)法協(xié)作，才能將中國“海洋命運共同體”的理念帶向世界。同樣，在不同區(qū)域發(fā)揮中國更大的作用，也是中國踐行“海洋命運共同體”理念的具體實踐。

三是保障海洋強國戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議的實施。海上執(zhí)法協(xié)作是“一帶一路”區(qū)域合作的重要內(nèi)容之一，中國與沿線國家開展海上執(zhí)法協(xié)作，對于維護(hù)貿(mào)易航道安全、促進(jìn)中國與沿線國家藍(lán)色經(jīng)濟發(fā)展具有重要的意義。中國應(yīng)在總體周邊外交和現(xiàn)有海上執(zhí)法合作的基礎(chǔ)上，加強與沿線國家尤其是對21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)具有戰(zhàn)略意義和關(guān)鍵地緣位置的國家的雙邊海洋合作，以目前已有的雙邊海上執(zhí)法協(xié)作內(nèi)容為基礎(chǔ)，不斷拓展新的海上執(zhí)法合作領(lǐng)域，加大海上執(zhí)法協(xié)作的廣度和深度，為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)提供海洋安全方面的支撐和保障。

(二)中國參與區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制的路徑選擇

一是積極加強與各類國際組織的合作。在全球范圍內(nèi)，國際海事組織、北極理事會等機構(gòu)對構(gòu)建區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制起到了積極作用，聯(lián)合國環(huán)境署在“區(qū)域海洋項目”框架下發(fā)起并贊助了13個海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機制。中國應(yīng)加強與這些國際組織的合作，積極參與這些國際組織所主管的國際事務(wù)，以負(fù)責(zé)任大國的形象引導(dǎo)、參與構(gòu)建更多有效的區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制，爭取在全球海洋治理中發(fā)揮更積極的作用。此外，東盟、上海合作組織是中國與區(qū)域性國際組織對話的兩個典型。對東盟來說，中國作為“組織外”國家，應(yīng)通過與該組織開展更大范圍的對話與合作，促進(jìn)與該組織成員國的合作，通過“一對一”合作實現(xiàn)“一對多”合作的跨越。對上合組織來說，中國作為該區(qū)域性國際組織的主導(dǎo)者和參與者，要通過這一國際組織，更多地發(fā)出中國聲音，給出中國方案，在一定范圍內(nèi)引導(dǎo)構(gòu)建符合我國海洋治理觀的區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作機制。

二是積極與周邊國家加強執(zhí)法協(xié)作。中國周邊國家，特別是涉海周邊國家，大多與中國存在海洋權(quán)益爭端，在處理與這些國家的關(guān)系時，中國應(yīng)不斷發(fā)揚和平合作的傳統(tǒng)，以21世紀(jì)海上絲綢之路為平臺，進(jìn)一步夯實海上經(jīng)濟合作基礎(chǔ)，[8]并以經(jīng)濟合作為基礎(chǔ)，拓展至經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域的海上執(zhí)法合作，如漁業(yè)、航運、打擊走私等，隨之進(jìn)一步拓展至打擊恐怖主義等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

三是進(jìn)一步貫徹落實“走出去”戰(zhàn)略。中國參與區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制，不應(yīng)該只滿足于與我國海洋領(lǐng)域有關(guān)或接壤的區(qū)域。隨著我國海外利益的不斷拓展，以及中國在國際社會更多發(fā)出中國聲音的政治和外交需求，中國需要更大范圍地參與到不同海域區(qū)域的治理中去。其最終目的是在全球海洋治理中發(fā)揮更加積極的大國作用，中國海軍參與亞丁灣護(hù)航是最好的中國實踐。當(dāng)前，北極的極地航行治理、南極的生物多樣性保護(hù)等課題，是國際社會非常關(guān)注的區(qū)域性海洋治理和海上執(zhí)法方向，中國應(yīng)該在類似此類區(qū)域性合作框架內(nèi)，更多地主動參與，更好地發(fā)揮作用。

(三)中國海警局應(yīng)在中國區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制構(gòu)建中發(fā)揮更大作用

為貫徹海洋治理和海洋發(fā)展新理念，提升我國在開發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、管控海洋方面的綜合實力，黨中央做出了海警隊伍轉(zhuǎn)隸改革的相關(guān)部署，旨在建立一支更加統(tǒng)一、高效的海上綜合執(zhí)法隊伍，更加合理地配置海上執(zhí)法力量。2018年，在黨中央統(tǒng)一部署下，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確，海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊。按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局(中國海警局)領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊。[9]轉(zhuǎn)隸武警部隊后，中國海警局在一定范圍內(nèi)逐步開展雙邊、多邊海上執(zhí)法合作與交流活動。如為進(jìn)一步落實《中國海警局和菲律賓海岸警衛(wèi)隊關(guān)于建立海警海上合作聯(lián)合委員會的諒解備忘錄》，中菲海警于2018年10月在廣州舉行了第二次聯(lián)合委員會會議。雙方表示愿進(jìn)一步深化合作，積極開展艦船互訪、聯(lián)合演練、人員交流培訓(xùn)、熱線聯(lián)絡(luò)機制等務(wù)實合作；同意繼續(xù)在多邊機制下加強政策立場協(xié)調(diào)，為地區(qū)安全穩(wěn)定做出更多積極貢獻(xiàn)；強調(diào)將進(jìn)一步加強溝通與互信，妥善管控分歧，深化務(wù)實合作，推動構(gòu)建海上安全命運共同體。[10]2018年9月，第十九屆北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構(gòu)論壇高官會在浙江杭州舉行。中、加、日、韓、俄、美海岸警備執(zhí)法機構(gòu)120余名代表參加了論壇。論壇圍繞加強當(dāng)前國際形勢下海上執(zhí)法合作，共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運活動，協(xié)調(diào)北太平洋公海漁業(yè)執(zhí)法巡航計劃，交流海上應(yīng)急救援和生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗，加強執(zhí)法信息交換，組織論壇聯(lián)合演練和聯(lián)合行動，以及論壇下一步發(fā)展方向等內(nèi)容進(jìn)行了富有成效、務(wù)實深入的研究討論。[11]這些舉措都是中國海警局履行我國海上綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)、積極構(gòu)建海上執(zhí)法協(xié)作機制的有益嘗試。

海警隊伍的轉(zhuǎn)隸改革，對我國更好地參與區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制構(gòu)建具有積極的作用。因為世界主要涉海國家都建立了統(tǒng)一的海上綜合執(zhí)法隊伍，如美國的海岸警衛(wèi)隊、日本的海上保安廳、越南的海上警察等，[12]中國海警局的整編，使中國在對外開展海上執(zhí)法合作時，有了與其他國家更加對等、相對穩(wěn)定的專門機構(gòu)。在未來，中國海警局應(yīng)該在海上執(zhí)法協(xié)作機制中發(fā)揮更大的作用。一方面，當(dāng)前我國已經(jīng)構(gòu)建起的海上執(zhí)法協(xié)作機制中的執(zhí)法內(nèi)容，在我國國內(nèi)事權(quán)劃分上，大部分職責(zé)屬于中國海警局，在這些領(lǐng)域，中國海警局應(yīng)在機制框架內(nèi)，通過積極開展海上執(zhí)法協(xié)作以提升海洋治理效能；另一方面，中國海警局可以通過與外國海岸警備機構(gòu)簽署備忘錄等形式，直接在操作層面構(gòu)建更加高效、務(wù)實、便捷的執(zhí)法合作機制，有機融入國家整體區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制。