中國海洋生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀、問題及對策

趙 玲

(大連海事大學 航運經(jīng)濟管理學院，遼寧 大連 116026)

保護海洋生態(tài)系統(tǒng)是我國社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求。黨中央高度重視海洋工作，從“十一五”到“十三五”規(guī)劃都提出大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，多次強調(diào)合理利用海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境。建立健全海洋生態(tài)補償制度，是保護海洋生態(tài)環(huán)境、全面保護濱海海域空間、提升海洋生態(tài)服務功能、推進海洋產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的重要手段?！笆奈濉睍r期是海洋發(fā)展重要的機遇期和艱難的轉(zhuǎn)型期，對海洋生態(tài)安全的保障已刻不容緩。2019年習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上對“全面建立生態(tài)補償制度”進行了專門論述，強調(diào)要建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制。因此，加快完善我國海洋生態(tài)補償制度，從國家和地方層面都顯得尤為迫切，需要我們瞄準海洋生態(tài)補償實施中亟待突破的主要問題，尋求相應的解決方案。

一、中國海洋生態(tài)環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快，海洋開發(fā)力度加大，經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境承載之間的矛盾日益突出。大量填?；顒託p了海洋生態(tài)系統(tǒng)，導致海洋生態(tài)功能嚴重下降。國家海洋督察組2017年對廣東、上海、遼寧、廣西等11個沿海省(市)進行了圍填海專項督察，結(jié)果顯示，沿海各地普遍存在不合理乃至違法圍填海，而我國填海造地空置率超過了57%。[1]圍填海侵占濱海濕地，導致海灣面積縮小，連島炸島導致海島滅失，海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨生態(tài)系統(tǒng)載體硬傷處置和海洋環(huán)境污染軟傷治理兩大挑戰(zhàn)。

海洋、海岸工程持續(xù)升溫，加上不可預測的海上污染事件，使得海洋資源利用與保護的矛盾越來越突出。例如，沿海地區(qū)分布著9大鋼鐵基地和50多家大中型鋼鐵企業(yè)，工業(yè)廢水、溫排水及余氯排放，對海洋環(huán)境造成一定的影響。沿海地區(qū)重化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)遍地開花，嚴重違背了國際通用的集中布放、集中管理原則。海上風電場正在大面積占據(jù)潮間帶空間。據(jù)資料統(tǒng)計，2015年建成的海上風電場大多占用近岸海域，潮間帶風電場占70.1%，潮下帶風電場僅占29.9%。而沿海省份風電場工程規(guī)劃面積仍在不斷上升，如江蘇省2012—2020年海上風電場規(guī)劃建設68個，用海面積為2614 km2。沿海密布的核電站與海洋發(fā)展空間的矛盾也比較嚴重。目前我國沿海已建、在建以及籌建核電站23處，限制發(fā)展區(qū)總面積達1805.5 km2。[2]

二、中國海洋生態(tài)補償制度建設存在的主要問題

目前我國海洋生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣芎驼唧w系已經(jīng)基本構(gòu)建，沿海各省市在海洋生態(tài)補償制度的建立和實踐方面也取得了一定成就，但與我國海洋生態(tài)現(xiàn)狀和生態(tài)補償現(xiàn)實需要相比，海洋生態(tài)補償制度的建設還存在很多不足和空白，尚未建立起完整的制度框架和內(nèi)容。

1.海洋生態(tài)補償立法體系不完善，缺乏上位法的指導和下位法的配套支撐

我國海洋生態(tài)補償方面的政策法規(guī)存在的主要問題是缺乏上位法的指導和下位法的配套支撐。我國目前還沒有綜合性的生態(tài)補償立法，《生態(tài)保護補償條例》雖然在2010年就被列入了立法計劃，但直到現(xiàn)在仍然處在起草和征求意見的過程中。目前有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)只是零散地分布于各海洋單行法中，缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。在已有的單行法中，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》兩部法律鮮有海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，對于海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w、客體、補償范圍、補償對象、補償標準核算方法等重要問題，仍缺乏原則性和可操作性的規(guī)定。

另外，一些地方政府出臺了海洋生態(tài)補償管理辦法的規(guī)范性文件，但效力級別較法律、法規(guī)、規(guī)章都要低，從性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件，適用范圍小，權(quán)威性和約束性不夠，缺乏實施強制性措施的條件及實施程序細節(jié)，更缺少相關(guān)行政強制的執(zhí)行。因缺乏上位法的指導，地方生態(tài)補償?shù)牧⒎ù嬖谔幜P范圍不明確、處罰力度過輕、處罰方式單一、罰款和收費的合法性受到質(zhì)疑等問題。同時，海洋生態(tài)補償?shù)臈l例和規(guī)章，也大多缺乏下位法及其配套的制度和技術(shù)性規(guī)范的支撐，使得海洋生態(tài)修復和生態(tài)保護實踐中的權(quán)責利難以真正落實。[3]126

2.對海洋生態(tài)補償利益相關(guān)者的識別不夠清晰和全面，忽視了對海洋生態(tài)環(huán)境保護行為所產(chǎn)生的正外部性的補償和激勵

在我國海洋生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`中，出現(xiàn)了海洋生態(tài)補償主體之間存在交叉，補償對象和補償客體界定模糊、存在混淆的情況，以及對海洋生態(tài)補償利益相關(guān)者的識別不全面的問題。[3]127我國目前的海洋生態(tài)補償制度，忽視了對海洋生態(tài)環(huán)境保護行為所產(chǎn)生的正外部性的補償，在更多意義上是海洋污染防治制度，只規(guī)定了用海或排污行為所產(chǎn)生的負外部性的內(nèi)部化解決方法，即多側(cè)重于對海洋生態(tài)環(huán)境破壞行為的懲罰，對改善海洋生態(tài)環(huán)境的貢獻者和犧牲者的補償不夠重視，補償不到位，忽視了對海洋生態(tài)環(huán)境保護行為的激勵。[4]如沿海防護林建設和海洋自然保護區(qū)建設中，生態(tài)補償金主要用于生態(tài)修復和建設、失海漁民以及管護人員的補貼，而保護區(qū)居民為保護良好的生態(tài)環(huán)境讓出了發(fā)展空間，卻沒有從生態(tài)保護行為中直接受益。另外，海洋資源和環(huán)境作為公共物品，社會大眾也是海洋生態(tài)環(huán)境的受益者，但也未被納入我國海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍。海洋生態(tài)補償?shù)淖罱K目的是保護和修復生態(tài)環(huán)境，而不是懲罰責任者或者增加財政收入，因此海洋生態(tài)補償應是在生態(tài)損害評估和生態(tài)增益評估基礎上的一種綜合補償，[5]不僅要體現(xiàn)“誰破壞，誰補償”的生態(tài)補償原則，還要體現(xiàn)“誰受益，誰補償”的生態(tài)補償原則，才能激發(fā)大眾保護海洋生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在動力。

3.缺乏針對海洋保護區(qū)特點的、科學有效的生態(tài)補償機制

海洋保護區(qū)的生態(tài)補償與海洋開發(fā)利用活動的生態(tài)補償、海洋生態(tài)保護工程的生態(tài)補償，在補償主體、對象、方式和途徑方面都有所區(qū)別，而我國對于海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)的生態(tài)補償機制還不完善。[6]目前在學術(shù)方面有關(guān)海洋保護區(qū)生態(tài)補償方面的研究幾近空白，在實踐中，也尚未出臺針對海洋保護區(qū)的生態(tài)補償政策和法律規(guī)定。雖然我國行政補償制度會涉及海洋保護區(qū)的補償問題，如新建海洋保護區(qū)對區(qū)內(nèi)灘涂、海域及相關(guān)設施的征收，對失海漁民、相關(guān)組織的補償，使得海洋保護區(qū)生態(tài)補償具有一定的法規(guī)依據(jù)，但是仍存在政策和法律體系的結(jié)構(gòu)性缺陷。[7]34有關(guān)海洋生態(tài)補償及海洋環(huán)境保護方面的政策法規(guī)，并沒有對海洋保護區(qū)建區(qū)對保護區(qū)公民、組織承擔的特定犧牲做出補償?shù)囊?guī)定?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》作為我國唯一針對自然保護區(qū)的規(guī)范性法規(guī)，也未對生態(tài)補償做出任何規(guī)定。

自然保護區(qū)作為重要的生態(tài)功能單元，沒有享受到優(yōu)先、優(yōu)惠的差別化補償政策，反而因為多種原因，經(jīng)常出現(xiàn)海洋保護區(qū)管理機構(gòu)對海洋開發(fā)建設活動調(diào)整或臨時調(diào)整保護區(qū)范圍的現(xiàn)象和行為難以阻止和否決的現(xiàn)象。海洋保護區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、管理弱化、生態(tài)保護和管理經(jīng)費短缺、生態(tài)保護與當?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)矛盾等現(xiàn)實問題，在很大程度上其實源于海洋保護區(qū)生態(tài)補償機制的缺失。

4.缺乏科學、統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償標準確定依據(jù)和定量化核算方法，缺少對非市場價值評價理論和方法的深入研究和廣泛應用

目前我國尚未形成完善的海洋生態(tài)補償核算方法體系，缺乏科學統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償標準的確立依據(jù)和核算指標?，F(xiàn)有的評估技術(shù)主要有：國家海洋局2012年發(fā)布實施的《海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導則》，2017年出臺的《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導則》，2018年制定的《海洋生態(tài)修復技術(shù)指南》。雖然國家海洋主管部門已經(jīng)建立了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能和價值的量化指標體系和海洋生態(tài)損害評估技術(shù)指南，但由于缺乏相應的制度和組織保障，相關(guān)的定量評估方法在實踐中應用很少。[3]133而在地方層面，除了山東省和海南省制定了海洋生態(tài)損害賠償和損失補償?shù)脑u估方法之外，其他地區(qū)(如福建、廣西)大多只是出臺了海洋生態(tài)補償?shù)墓芾磙k法，對于海洋生態(tài)補償標準的確立和核算，并沒有詳細和統(tǒng)一的規(guī)定。海洋生態(tài)補償標準的不統(tǒng)一和不規(guī)范，導致我國海洋生態(tài)補償很大程度上依賴于政府的財力，隨意性較大，補償力度不夠，最終生態(tài)補償者與受償者通常只能靠雙方談判博弈的方式完成海洋生態(tài)補償?shù)膶嵤?/p>

另外，目前我國對海洋損害補償(賠償)額計算的依據(jù)主要是受償主體的利益損失、可觀測的海洋資源市場價值的損失以及治理和修復的市場成本，而海洋生態(tài)服務功能中很多部分是無法進行市場交易的，因此，通過市場價值法計算的海洋生態(tài)補償標準是不全面、不準確的，無法彌補海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的整體損失，從而導致我國海洋生態(tài)補償標準偏低，難以實現(xiàn)激勵海洋生態(tài)保護行為和生態(tài)修復的目的。國外環(huán)境經(jīng)濟學常用的非市場價值評估手段，可以較為科學、全面地核算自然資源與生態(tài)環(huán)境的使用價值和非使用價值，從而可以為海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的生態(tài)補償標準的貨幣化核算提供重要的依據(jù)。而在我國海洋生態(tài)補償標準評估的實踐中，卻缺少對非市場價值評價理論和方法的系統(tǒng)研究和廣泛應用。國外一些流行的非市場價值評價法(如替代市場法和假想市場法)對我國海洋環(huán)境管理實踐的指導程度遠不如發(fā)達國家。

5.海洋生態(tài)補償資金來源及籌集方式單一

我國海洋生態(tài)補償資金的主要來源是國家財政撥款，以及排污費、傾倒費、海域使用金等行政收費，海岸與海洋工程建設生態(tài)補償金，海上突發(fā)事故生態(tài)補償金等。存在的問題主要有：

首先，我國海域使用金用于海洋整治修復項目的比例只有30%左右，資金缺口非常大。[3]9從實際用途來看，海域使用金具有生態(tài)補償金的性質(zhì)，但在相關(guān)立法中并沒有明確規(guī)定其用于海域生態(tài)保護的比例，無法?？顚Ｓ?，因此不能充分體現(xiàn)其生態(tài)價值。

其次，我國海洋生態(tài)補償金征收的法律依據(jù)不夠完善。因缺乏法律層面的支持，其合法性在實踐中常受到質(zhì)疑。財政部不能對補償金的使用進行事前監(jiān)督，海洋行政管理部門負責征收、使用的管理，因此海洋生態(tài)補償金的征收使用管理，并沒有實現(xiàn)實質(zhì)上的收支分開。基于與海域補償金的關(guān)系，將生態(tài)補償金從中剝離出來，還需要立法依據(jù)和標準的修訂和調(diào)整。

再次，尚未建立完善的生態(tài)補償基金的法律制度。我國建立了中央財政森林生態(tài)補償基金，而在海洋生態(tài)補償方面，尚未建立完善的生態(tài)補償基金的法律制度。目前在海洋生態(tài)補償基金方面，主要有船舶油污損害賠償基金，而該賠償基金的法律層級太低。另外，由于很多原因，政府基金被習慣性地與亂收費掛鉤，使得很多地方政府對設立海洋生態(tài)補償基金持謹慎態(tài)度，更增加了其審批的難度。

最后，海洋生態(tài)補償資金遠遠不能滿足我國海洋生態(tài)保護的需求，籌集方式缺乏創(chuàng)新。相比陸地，海洋生態(tài)修復工程需要更多的投入，需要持續(xù)性的經(jīng)費支持。而相對于我國海洋環(huán)境問題來說，目前我國的海洋生態(tài)補償資金供給總量不足。國外采取的建立海洋生態(tài)補償保證金制度、發(fā)行海洋生態(tài)保護國債、征收環(huán)境稅或生態(tài)稅、建立環(huán)境責任保險制度等籌集生態(tài)保護資金的很多方式，在我國還缺乏系統(tǒng)研究和實踐。如發(fā)達國家普遍建立的環(huán)境稅，在我國還沒有開征，主要存在的難點有：經(jīng)濟發(fā)展不均衡，對于貧困地區(qū)無法征收環(huán)境稅；環(huán)境稅的征收有可能讓企業(yè)提高價格轉(zhuǎn)嫁給消費者，或者為了逃避稅賦非法處置污染物。[3]71

6.海洋生態(tài)補償方式單一，補償范圍有待擴展

我國海洋生態(tài)補償?shù)姆绞揭越?jīng)濟補償為主，主要通過政府財政轉(zhuǎn)移支出的方式實施生態(tài)補償。財政轉(zhuǎn)移支出大多以縱向轉(zhuǎn)移為主，其比例和數(shù)量有限，而陸海之間、河海之間、不同群體之間、貧困地區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間還很難實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付，相關(guān)的配套制度還需進一步建立和完善。資源補償和生境補償這兩種補償方式都是恢復漁業(yè)資源損失的手段，往往與海洋生態(tài)功能的實際損失差距甚遠，且缺乏對修復成效的科學評估。因此整體來看，我國生態(tài)補償?shù)姆绞讲]有發(fā)揮綜合作用，難以實現(xiàn)補償整體的效果，生態(tài)補償?shù)拈L效機制還不健全，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)生動力還有待挖掘。

我國海洋生態(tài)補償?shù)姆秶饕獋?cè)重于因海洋開發(fā)利用活動及海洋污染事故造成的海洋生態(tài)損害賠償和海洋生態(tài)損失補償。但是海洋生態(tài)環(huán)境問題還有其他一些重要的原因，如陸源性污染和累積性污染。據(jù)專家估計，海洋污染物80%以上來自陸源，而我國并沒有專門針對陸源污染導致海洋生態(tài)環(huán)境問題如何進行生態(tài)補償?shù)恼咭?guī)范。2017年督察組排查出的陸源入海污染源與沿海各省區(qū)市報送的入海排污口數(shù)量差距巨大。如廣東省、浙江省、山東省及上海市提供入海排污口1995個，實際發(fā)現(xiàn)5360個，提供數(shù)字僅占實際數(shù)字的37%，大量入海排污口未被納入監(jiān)管。[1]海洋生態(tài)補償制度建設要堅持海陸統(tǒng)籌的思想，不能僅就海洋談海洋環(huán)境保護。

三、完善中國海洋生態(tài)補償制度的對策建議

1.修改和完善現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系，構(gòu)建各效力層次的海洋生態(tài)補償立法體系

應根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的復雜性，以整個海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能為重心，選擇適合我國國情的海洋生態(tài)補償?shù)牧⒎Ｊ?，從法律層面明確海洋生態(tài)補償?shù)姆傻匚?、法理依?jù)、內(nèi)涵范圍，在補償原則、范圍、標準、方式、監(jiān)管、評估等各方面做出系統(tǒng)性規(guī)定和剛性約束。

首先，修改和完善現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系。增加海洋生態(tài)補償?shù)木唧w規(guī)定，增強實施的可行性和可操作性。盡快出臺國家層面的《生態(tài)補償條例》，并借《海洋基本法》的起草契機，將海洋生態(tài)補償納入其中，從而為海洋生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)立法提供重要的法律支撐和依據(jù)。其次，以創(chuàng)新創(chuàng)建地方性海洋生態(tài)補償法規(guī)和規(guī)章為突破口，不斷總結(jié)和積累各省市海洋生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，建立可推廣、可復制的海洋生態(tài)補償模式。根據(jù)實際情況，細化海洋生態(tài)保護補償和生態(tài)損害賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)，如進一步明確現(xiàn)有規(guī)定中出現(xiàn)的“一般”、“較大”、“特別重大”、“嚴重”等海洋環(huán)境污染事故的情形。再次， 加強海洋環(huán)境執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法程序和管理程序，加強海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍建設。加大對海洋違法現(xiàn)象的處罰力度，嚴格行政問責制度。省政府法制辦應負責海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟及相關(guān)法制保障工作。

2.建立和完善海洋保護區(qū)生態(tài)補償機制

海洋保護區(qū)生態(tài)補償機制的建立，是解決保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和管理問題的重要途徑。在繼續(xù)完善用海行為、海洋污染事故等生態(tài)損害賠償制度的同時，應集合典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務類型與供給消費空間關(guān)系，建立一套海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償制度框架，以及進一步完善海洋生態(tài)保護、修復工程項目的管理辦法和評估規(guī)范。

首先，理順和拓寬海洋保護區(qū)的生態(tài)補償資金、技術(shù)、人才等方面的投入渠道?，F(xiàn)有的生態(tài)補償政策落實到海洋保護區(qū)的比例嚴重不足，應加大海域使用金返還于海洋保護區(qū)建設的支持力度，建立管護專項資金，用于基礎設施建設、管護能力建設、基本管護費用、從業(yè)人員與地區(qū)的扶持和補償。對于海洋保護區(qū)中偏遠的、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的海島，除了逐步改善當?shù)鼗A設施和基本公共服務之外，還可以借助非政府組織、志愿者等社會力量，也可以與內(nèi)陸地區(qū)的黨員干部或?qū)I(yè)技術(shù)人員建立交流交換制度，解決生態(tài)補償資金、技術(shù)、人才等方面的問題。其次，建立海洋保護區(qū)生態(tài)補償評估標準，準確評估經(jīng)濟建設項目對保護區(qū)生態(tài)破壞或功能區(qū)劃調(diào)整的生態(tài)損失，以及保護區(qū)建設對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟損失，明確海洋保護區(qū)生態(tài)補償法律主體的權(quán)責利。[8]再次，改革海洋保護區(qū)管理機制。提高海洋保護區(qū)管理機構(gòu)級別，并收歸省級以上行政主管部門管理，增強海洋保護區(qū)管理機構(gòu)的獨立性，減少地方政府對海洋保護區(qū)工作的不合理干預。強化國家級海洋保護區(qū)的中央直派機構(gòu)，克服地方和部門保護的弊端。[7]92

3.確立多元化的海洋生態(tài)補償主體，拓展海洋生態(tài)補償范圍

海洋生態(tài)補償涉及的主體和客體，相對于陸域生態(tài)補償來說更復雜，補償主體或者受償主體可能是多個甚至是眾多的，這就增加了權(quán)責利主體識別的難度?？茖W客觀地界定海洋生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其內(nèi)容，是海洋生態(tài)補償制度建設的關(guān)鍵。

首先，細化海洋生態(tài)損害賠償義務人。義務人包括但不限于直接責任方、相關(guān)責任方及經(jīng)法院等有關(guān)機關(guān)認定的其他對生態(tài)環(huán)境損害負有責任的單位或者個人，均應當承擔損害賠償責任。其次，明確海洋生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域范圍。明確生態(tài)補償區(qū)域劃定的標準、補償標準、補償主體范圍等。再次，完善海洋生態(tài)補償公眾參與和激勵機制。按照“政府主導、社會參與”的原則，有計劃、有重點地對環(huán)保等管理部門、涉海企業(yè)、個體漁民以及社會大眾進行海洋環(huán)境保護的宣傳和教育，尤其要發(fā)揮新聞媒介的輿論和導向作用，形成全社會海洋環(huán)境保護的氛圍。鼓勵企業(yè)和個人在承擔其應盡的環(huán)境保護責任之外開展海洋生態(tài)保護活動，對海洋環(huán)境保護者的補償標準除了能夠覆蓋生態(tài)環(huán)境保護成本以外，還應有一些額外的收益，這樣才能激勵保護者提供更多的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務。通過建立信訪、舉報、聽證、環(huán)境評價制度，成立非政府環(huán)保組織，將公眾參與加入到環(huán)境保護的決策或管理層面，充分發(fā)揮公眾對海洋生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督和反饋作用。

4.整體上規(guī)范海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估和生態(tài)補償標準評估制度

建立完善的海洋生態(tài)服務價值評估體系，是實現(xiàn)海洋生態(tài)補償量化的前提。

首先，合理界定海洋資源開發(fā)邊界和總量，完善海域海島資產(chǎn)有償使用制度，建立權(quán)責明確、保護嚴格、監(jiān)管有效的海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。其次，加快推進海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)保護補償?shù)蔫b定評估專業(yè)力量建設，推動建立符合條件的專業(yè)評估隊伍，研究制定評估管理制度和工作程序，保障獨立開展評估工作，并做好與司法程序的銜接。對于生態(tài)補償實施中的技術(shù)支撐問題，可以向社會開放需求，以政府購買服務的方式，引導國際國內(nèi)多方力量提供解決方案。

其次，政府應充分利用信息技術(shù)，在全國范圍內(nèi)搭建統(tǒng)一科學的海洋生態(tài)資源基礎數(shù)據(jù)庫，進而探索建立海洋生態(tài)補償標準評估和效益評估的基礎數(shù)據(jù)庫和技術(shù)指標體系，并為推廣海洋生態(tài)價值評估及生態(tài)補償評估方法搭建大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)平臺。由于建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫工作量大，專業(yè)化程度高，調(diào)查范圍廣，相關(guān)部門應保障足額的資金投入和各科研團隊的通力合作。

再次，應針對不同類型的海洋生態(tài)補償特點，制定相應的補償標準。應由國家海洋局會同國務院財政部門，依據(jù)海洋自然保護區(qū)、海洋建設工程和修復保護工程的具體生態(tài)服務功能效益、相關(guān)利益者以及受益地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，制定具體的補償標準及評估方法。

最后，探索非市場價值評價方法在我國海洋生態(tài)補償實施中的可行性和有效性。借鑒國內(nèi)外有關(guān)學術(shù)成果，總結(jié)我國的實踐經(jīng)驗，制定我國的《海洋生態(tài)價值評估方法》，并完善《海洋生態(tài)損害評估方法》。補償標準體系中除了考慮保護與治理成本等市場價值外，也要考慮生態(tài)服務系統(tǒng)的存在價值、選擇價值和遺產(chǎn)價值。因此，應加強非市場價值評估方法在海洋生態(tài)系統(tǒng)價值評估中的應用，探索意愿評估法、選擇試驗法、效益轉(zhuǎn)移法等發(fā)達國家廣泛應用的非市場價值評價方法在我國海洋生態(tài)補償實施中的可行性和有效性，建立可統(tǒng)計、可檢測和可推廣的基于非市場價值評價的生態(tài)補償標準核算理論和方法體系。

5.建立健全多元化的海洋生態(tài)補償資金籌集制度

首先，建立多元補償資金投入機制，多渠道籌集資金。[9]鼓勵有條件的地區(qū)設立海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償及環(huán)境保護補償基金，作為生態(tài)損害補償金的補充，整合海域使用金和生態(tài)補償金，設立海洋生態(tài)環(huán)境的專項基金。[10]爭取國際海洋環(huán)境保護的專項資金和財政援助，國際金融機構(gòu)海洋生態(tài)保護的優(yōu)惠貸款和贈款，以及全球環(huán)境基金、世界自然資金等海外組織和國際團體建立的海洋生態(tài)環(huán)境基金。[11]

其次，積極探索建立企業(yè)環(huán)境損害賠償基金、環(huán)境修復保證金制度，建立高風險行業(yè)環(huán)境責任信托基金、強制環(huán)境責任保險制度，建立海洋生態(tài)損害補償?shù)恼葷蜕鐣葷贫?。加強對企業(yè)的宣傳教育，結(jié)合企業(yè)文化，舉辦海洋保護的主題日活動，鼓勵企業(yè)對海洋生態(tài)補償進行捐贈。以涉海企業(yè)為突破口，政府搭建平臺，引導企業(yè)通過自愿協(xié)商建立企業(yè)間、區(qū)域間的橫向補償關(guān)系。

再次，打造藍色金融，建立健全融資機制，拓寬資金來源渠道。加強國內(nèi)國際金融機構(gòu)的溝通與對接，借鑒國際生態(tài)銀行的模式，建立儲備交易與政策性銀行、商業(yè)銀行、投資基金相輔相成的多元化生態(tài)銀行體系。推出藍色金融理財產(chǎn)品，推廣產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，加大對海洋生態(tài)環(huán)境保護行為的信貸支持，對污染和破壞海洋生態(tài)資源的企業(yè)貸款采取限制政策。

最后，完善政府轉(zhuǎn)移支付補償機制。適時修訂以地方財政收支缺口為基礎的均衡性轉(zhuǎn)移支付測算辦法。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政收支等指標，在全國平均水平的基礎上，充分考慮各地實際情況，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的補償力度。設立科學的獎勵指標，在財力均衡的基礎上兼顧生態(tài)激勵性，設立激勵性的生態(tài)補償一般轉(zhuǎn)移支付資金。完善相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付補償政策。適時調(diào)整生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付項目，加大對跨省域、影響面廣的項目的統(tǒng)籌力度，及時清理重復投入、性質(zhì)雷同的項目。降低或取消重點生態(tài)功能區(qū)地方政府配套資金要求，給予地方政府合理使用專項轉(zhuǎn)移支付的自由裁量權(quán)，提高資金使用效率，增加項目實施的統(tǒng)籌性和靈活性。

6.創(chuàng)新海洋生態(tài)補償方式，完善市場化生態(tài)補償機制

首先，政府有關(guān)部門探索有利于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務市場交易的規(guī)則，建立健全海洋生態(tài)補償資金管理機制、生態(tài)修復工程監(jiān)督機制、生態(tài)監(jiān)測服務系統(tǒng)、生態(tài)服務標準化系統(tǒng)，為生態(tài)補償?shù)氖袌龌\作創(chuàng)造條件。構(gòu)建以企業(yè)為主體、以市場為樞紐、以專業(yè)化平臺為依托的多元化補償市場化機制。打造產(chǎn)業(yè)投資、資源整合、責任分擔、利潤分配、紅利分享的綜合平臺，形成常態(tài)化、良性循環(huán)的補償方式。

其次，結(jié)合海洋生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)的實際情況，量身定做真正適合當?shù)貐^(qū)域自然條件、社會經(jīng)濟條件的生態(tài)補償方式，采取資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、定向援助、人才技術(shù)培訓、共建臨港經(jīng)濟區(qū)和重大海洋工程、生態(tài)旅游合作等多元化補償方式，實現(xiàn)海洋開發(fā)重點地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)之間的共建共享、互利共贏。

再次，探索建立陸海間、行政區(qū)間、部門間、行業(yè)間和項目間的橫向補償機制。如可以嘗試借鑒上下游流域的橫向補償機制，對跨省域的海域海水水質(zhì)等生態(tài)系統(tǒng)服務指標進行分區(qū)域考核，探索規(guī)范界定海域補償?shù)目己私缑妗z測指標和計算方法等。

最后，將生態(tài)補償與精準扶貧有機結(jié)合。將海洋生態(tài)保護區(qū)當?shù)赜袆趧幽芰Φ呢毨丝谵D(zhuǎn)為海洋保護區(qū)生態(tài)保護人員，將部分管護崗位整合為生態(tài)管護公益崗位，核定管護面積，設定工作要求和績效考核標準，如要持證上崗，負責巡邏、監(jiān)測等。將社區(qū)利益與海洋保護區(qū)建設相結(jié)合，既滿足了社區(qū)的基本訴求，又解決了脫貧問題，同時也提高了個人和集體海洋環(huán)境保護的參與性。

7.完善海洋生態(tài)補償相關(guān)管理配套制度

首先，建立完善海洋生態(tài)補償效果評估制度。我國在海洋生態(tài)補償效果監(jiān)測環(huán)節(jié)比較薄弱，還沒有廣泛適用的、可操作性強的評價指標體系和評價標準，缺乏評估方法在優(yōu)缺點、適用領(lǐng)域、評估結(jié)果的可用性和準確性方面的對比。評估結(jié)果與生態(tài)績效評價考核不直接掛鉤，評估結(jié)果只是軟約束。因此，應加快建立海洋生態(tài)補償效果評估體系，制定最能夠反映海洋生態(tài)特征和自然環(huán)境質(zhì)量的指標，采用技術(shù)經(jīng)濟學手段，從海洋生態(tài)補償?shù)馁Y源環(huán)境效應、社會經(jīng)濟效果和補償效率三個維度出發(fā)，選擇具有代表性、可比性、可操作性，可量化的指標和方法。加快實現(xiàn)有關(guān)部委在生態(tài)補償效益評估中的數(shù)據(jù)信息共享，盡快整合與海洋生態(tài)補償有關(guān)的政策實施、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和社會經(jīng)濟統(tǒng)計等方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建海洋生態(tài)補償效益評估數(shù)據(jù)庫，夯實海洋生態(tài)補償效益評估的基礎數(shù)據(jù)。

其次，建立跨部門、跨地區(qū)的生態(tài)補償聯(lián)絡制度，充分發(fā)揮好海洋生態(tài)補償工作部際聯(lián)席會議的作用。建立聯(lián)合檢測、跨界環(huán)境污染糾紛處置和應急聯(lián)動、流域沿線環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作、工作信息共享、互訪協(xié)商等跨行政區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治工作機制。省際也要分級建立聯(lián)動組織保障體系，搭建常態(tài)化溝通平臺。實施海洋綜合管理，逐步改變以行政或地理區(qū)域為基礎的傳統(tǒng)管理方式，用以生態(tài)系統(tǒng)為依據(jù)的系統(tǒng)化方法解決海洋環(huán)境問題。

再次，建立和完善海洋生態(tài)補償工作責任制，加強海洋生態(tài)補償工作的考核評估。完善和厘清各部門在海洋生態(tài)補償工作中的職責，確保各個環(huán)節(jié)無缺漏項，分層制定、分級落實、任務具體、分工明確、責任到位、保障實施，形成嚴考核、硬約束的工作機制。將考核權(quán)下放，完善市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公示制度，提高基層政府的海洋生態(tài)補償工作考核管理能力。

最后，完善組織協(xié)調(diào)和保障制度。建立陸海協(xié)調(diào)管理機制，完善流域與海域綜合協(xié)調(diào)機制，嚴格實施土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃沿海工業(yè)布局，明確都市帶和工業(yè)帶的規(guī)劃位置和范圍。增強海洋生態(tài)補償科學化的技術(shù)保障，加大海洋環(huán)?？蒲匈Y金投入，加大對關(guān)鍵技術(shù)、基礎性科學問題研究和攻關(guān)的支持力度，鼓勵高等院校、科研機構(gòu)積極參與海洋生態(tài)補償評估技術(shù)的研究工作，開展關(guān)鍵技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)。積極推動相關(guān)高校增設海洋生態(tài)環(huán)境管理專業(yè)，培養(yǎng)相關(guān)人才。加大海洋生態(tài)損害評估技術(shù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估技術(shù)、生態(tài)修復技術(shù)、災害預警技術(shù)、生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)等科研成果和適用技術(shù)的推廣應用。