農(nóng)民權(quán)益與政府公利的行動邏輯及制度平衡

田雙清，姜 海，陳 磊

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 1.公共管理學(xué)院，2.中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇 南京210095；3.西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充637002)

新中國成立尤其是改革開放以來的經(jīng)濟(jì)騰飛與土地制度改革的密切關(guān)系表明，土地制度作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的有機(jī)組成部分是決定中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度績效的關(guān)鍵因素[1]。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上升，特別是工業(yè)化、城市化用地剛性需求帶來的土地價(jià)值上漲，促使社會利益的內(nèi)容與形態(tài)不斷變化，中央、地方政府和農(nóng)民等主體利益訴求更加復(fù)雜多元。中國社科院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國70%左右的農(nóng)民上訪案件和67%的農(nóng)村群體性突發(fā)事件均是與征地補(bǔ)償安置或收益分配不合理問題相關(guān)[2]。在農(nóng)地制度(尤其是征地制度)運(yùn)行過程中，收益分配不合理、補(bǔ)償不到位引發(fā)的突出社會矛盾，表明我國土地治理體系與治理能力仍處于發(fā)展完善階段，土地制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行中利益關(guān)系失調(diào)尚未得到根本性解決。農(nóng)地制度變遷(改革)關(guān)系到社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，必然會觸發(fā)農(nóng)村內(nèi)部群體、農(nóng)民與政府的利益博弈。因此，如何在農(nóng)地制度變遷過程中更好地滿足主體利益訴求并理順其行動邏輯以更好地平衡利益沖突，始終是我國土地管理面臨的一個(gè)重要課題。

農(nóng)地制度一直是社會各界的關(guān)注熱點(diǎn)，現(xiàn)有研究大多從產(chǎn)權(quán)[3]、公平與效率[4]、制度變遷方式[5-6]、農(nóng)戶態(tài)度(行為)[7]、行動邏輯[8]等方面開展研究，改革成功的關(guān)鍵在于制度互補(bǔ)以及強(qiáng)制性與誘致性變遷的配合使用成為共識[9]。但其與我國特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等外在因素緊密相聯(lián)，主體博弈與利益平衡貫穿全過程，農(nóng)地制度變遷應(yīng)更多地考慮主體利益關(guān)系變化等內(nèi)在因素的影響。農(nóng)民與政府作為農(nóng)地制度變遷最重要的利益主體，“政府公利”與“農(nóng)民權(quán)益”能夠反映“公私關(guān)系”，公私觀念構(gòu)成主體行動邏輯基礎(chǔ)并影響其行為[10]。因此，公私關(guān)系格局由對立轉(zhuǎn)向統(tǒng)一為“公私協(xié)調(diào)”提供了可能。我國土地制度同樣存在公私矛盾[11]，既包括土地所有制的公私矛盾，也涉及土地分配過程中的公私問題，直接影響資源配置效率及其收益分配公平。本文從國家(政府)和農(nóng)民主體利益訴求及行動邏輯出發(fā)，梳理農(nóng)地制度變遷的階段性特征及演進(jìn)軌跡，闡釋農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡對農(nóng)地制度改革的作用機(jī)理，以期為明確新時(shí)期平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利的基本思路與重點(diǎn)路徑，加快創(chuàng)新農(nóng)村土地制度改革和助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供一定的參考。

一、“農(nóng)民權(quán)益”與“政府公利”平衡的基本認(rèn)知

(一)“農(nóng)民權(quán)益”與“政府公利”的基本內(nèi)涵及作用關(guān)系

“權(quán)益”是社會關(guān)系發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是權(quán)利和利益的辯證統(tǒng)一，反映的是某種社會主體在一定時(shí)期，根據(jù)憲法和法律規(guī)定依法享有的某種權(quán)利和利益的總和。“權(quán)利”由人們的自由意志所主張，為國家法律或制度等形式的公權(quán)力所承認(rèn)?！袄妗笔侨藗兺ㄟ^社會關(guān)系表現(xiàn)出的不同需要，尤其反映經(jīng)濟(jì)關(guān)系。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為任何思想研究、理論實(shí)踐都離不開(物質(zhì))利益，人的需要以及由需要表現(xiàn)出的利益追求是權(quán)利的動力之源?！巴恋厥且磺猩a(chǎn)和一切存在的源泉”，土地權(quán)益保護(hù)與發(fā)展是農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)鍵。最初根據(jù)《物權(quán)法》等法律條文推演，農(nóng)民土地權(quán)益限定在土地權(quán)利層面，即對土地的占有、使用、收益、處分等。隨著土地資產(chǎn)價(jià)值顯化，土地收益(包括土地功能附屬收益)被納入農(nóng)民權(quán)益，如農(nóng)村承包地經(jīng)營與土地流轉(zhuǎn)、征收(征用)等經(jīng)濟(jì)利益。在農(nóng)民維權(quán)意識增強(qiáng)和社會治理體系不斷完善背景下，農(nóng)民土地權(quán)益內(nèi)涵逐步由“權(quán)利”“權(quán)利+利益”向“權(quán)利+利益+發(fā)展權(quán)”拓展。農(nóng)民權(quán)益作為一個(gè)權(quán)利“集合束”，包括公民基本權(quán)利、土地相關(guān)利益、土地發(fā)展權(quán)、社會保障權(quán)等系列權(quán)益[12]，即農(nóng)民在現(xiàn)行土地制度下基于土地享有的一系列權(quán)利與行使這些權(quán)利而獲得的物質(zhì)、金錢及相關(guān)附屬利益之和，具有內(nèi)在性(源于人的本性需要)、正當(dāng)性(合乎人類整體利益、社會歷史發(fā)展趨勢與現(xiàn)存法律制度、廣泛性(既包括公民享有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等實(shí)體權(quán)益，也包含土地發(fā)展權(quán)、社會保障權(quán)等)、動態(tài)性(隨著時(shí)代進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷拓展)等特征。

自古以來，“尋利”依存，如《史記·貨殖列傳》中“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”早已體現(xiàn)“尋利行為”?！袄庇兴嚼c公利之分，私利常與私欲相關(guān)聯(lián)，無論是個(gè)體還是群體均會盡可能擴(kuò)張自身利益，即使在生產(chǎn)力落后的原始社會也存在個(gè)人利益。公利出自《左傳·昭公二十六年》：“士不濫，官不滔，大夫不收公利”，直譯為“公共的利益”，但與我們現(xiàn)今談?wù)摰墓怖嬗钟兴鶇^(qū)別，“公利”不僅包含公共利益，同時(shí)又涉及國家利益、政府利益、民族利益、集體利益、他人利益等。公利與私利反映的是公共利益與私人利益、利他主義與利己主義、集體主義與個(gè)人主義的關(guān)系?！肮层Ｕ摗北砻髡亲岳c公利的矛盾統(tǒng)一體[13]。政府由現(xiàn)實(shí)個(gè)體組成，具有與生俱來的私利屬性，表現(xiàn)為官員自身利益行為追逐，是其組織社會活動的最根本動力；同時(shí)也是公共物品的提供者、公共事務(wù)的管理者(服務(wù)者)、市場秩序的維護(hù)者、外部效應(yīng)的消除者，具有公利屬性，是其存在的根本基礎(chǔ)與邏輯前提。政府公利是符合社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)其共同意志并使其受益的社會共同的、長遠(yuǎn)的(綜合)利益，是對全部個(gè)體利益的整體性抽象。政府公利與私利相對，凡與“私”對立的利益均可稱為“公利”，具有公共性、開放共享性、非營利性、廣泛性(內(nèi)容和輻射對象廣泛)、動態(tài)性等特征。當(dāng)公利與私利發(fā)生沖突時(shí)，須遵循“公利首位”原則[14]，這是經(jīng)濟(jì)活動的本質(zhì)要求，也是私利原則的集中體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)前提。

政府公利與農(nóng)民權(quán)益的協(xié)調(diào)不僅是法律實(shí)踐和社會問題，也是重大的哲學(xué)理論問題。要實(shí)現(xiàn)政府公利與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)，首先應(yīng)理解和把握公利與私利的對立或沖突，目前主要存在“對立統(tǒng)一論”“個(gè)人權(quán)利本位論”和“公共利益本位論”三種理論觀點(diǎn)和實(shí)踐形態(tài)[15]。農(nóng)民追求個(gè)人私利和權(quán)益實(shí)現(xiàn)，政府追求公共利益和權(quán)利彰顯，二者不統(tǒng)一甚至對立。由于農(nóng)民個(gè)體偏私性和利益最大化追求傾向，可能產(chǎn)生違背公共道德、破壞生態(tài)環(huán)境等損害(國家)公共利益的行為；同時(shí)，犧牲個(gè)人利益滿足政府公利實(shí)現(xiàn)的情況也時(shí)有發(fā)生。但農(nóng)民權(quán)益與政府公利并非絕對對立關(guān)系，也存在互利共通的可能。一方面，政府公利作為一種抽象概念，其權(quán)利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)主要依靠多個(gè)個(gè)體(農(nóng)民)共同努力，滿足個(gè)體利益是政府公利實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)民權(quán)益內(nèi)含于政府公利當(dāng)中，只要農(nóng)民的利益符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)和維護(hù)社會全體成員利益的方向，在某種程度上也應(yīng)歸屬公共利益范疇。

(二)“農(nóng)民權(quán)益”與“政府公利”平衡的時(shí)代價(jià)值

改革開放以來，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成就與土地制度安排(變革)和政府有效治理緊密相關(guān)。但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需求的急劇增長，土地資源稀缺性促使其價(jià)值日益攀升，土地相關(guān)主體利益分享訴求更加強(qiáng)烈。在農(nóng)村土地制度變革過程中，土地所有者、使用者、收益者及其相互關(guān)系隨之變化。社會強(qiáng)勢群體(政府)因掌握更多的社會資源(信息)，在涉及利益相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和政策安排上占有顯著優(yōu)勢；弱勢群體(農(nóng)民)受制于資源約束和社會影響力而處于博弈下方。由于關(guān)系地位的不對等及對利益的強(qiáng)烈訴求，農(nóng)民權(quán)益與政府公利對立沖突凸顯，農(nóng)民上訪、群體性抗?fàn)幍壬鐣軟_突加劇，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定及國家現(xiàn)代化治理。百年來，我國農(nóng)村土地制度變遷(改革)留下了諸多經(jīng)驗(yàn)啟示，一些基本原則已達(dá)成共識并為實(shí)踐證明行之有效，聚焦于農(nóng)村土地制度創(chuàng)新須堅(jiān)持實(shí)事求是原則、保護(hù)直接生產(chǎn)者(農(nóng)民)利益、重視社會福利和保障功能等認(rèn)知。現(xiàn)行土地制度變革對于土地資源合理配置、激活土地資產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、增進(jìn)人類社會福祉等具有重要價(jià)值。從利益訴求多元化及目標(biāo)追求共贏性考慮，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收(微觀)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(中觀)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展(宏觀)等多重改革目標(biāo)，平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利(共贏)已成為和諧社會政策制定的新要求與增進(jìn)社會福祉、促進(jìn)(農(nóng)村)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新目標(biāo)。在農(nóng)民利益受損、社會矛盾沖突加劇的現(xiàn)實(shí)情境下，綜合農(nóng)地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民維權(quán)與政府維穩(wěn)，協(xié)調(diào)農(nóng)民與政府關(guān)系，構(gòu)建公平、公正的利益分配與有效的利益協(xié)調(diào)(平衡)機(jī)制，已成為助力鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合國家戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義(圖1)。

圖1 農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡的時(shí)代價(jià)值

二、農(nóng)地制度變遷中農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡理論框架

在農(nóng)地制度運(yùn)行過程中，人的逐利性在制度選擇和社會矛盾中進(jìn)化，個(gè)體選擇(農(nóng)民權(quán)益)與集體行動(政府公利)的沖突博弈推動農(nóng)地制度不斷變遷。通常，制度環(huán)境和利益訴求決定著行動者行為選擇[16]，其行為選擇又不斷塑造和改變制度環(huán)境，促使制度變遷。政府(中央與地方)與農(nóng)民作為農(nóng)地制度變遷的重要(直接)利益主體，由于目標(biāo)利益的不完全一致，在市場經(jīng)濟(jì)逐利驅(qū)動下，存在一定程度的博弈(圖2)：依據(jù)“權(quán)力-依賴”理論(power dependence theory)，地方政府與農(nóng)民存在“合作-對抗”關(guān)系；基于中央政府的公共政策供給者、糧食安全保障者、農(nóng)民權(quán)益維護(hù)者多重身份，中央政府與農(nóng)民存在“引導(dǎo)-服從”關(guān)系；地方政府的所有權(quán)力均來自中央政府的讓渡和授予(中央集權(quán))，中央政府與地方政府存在“委托-代理”關(guān)系。但農(nóng)民與政府(尤其是地方政府)在農(nóng)地制度變遷中均具有經(jīng)濟(jì)理性，具備結(jié)盟(合作)潛力，二者在遵循可持續(xù)發(fā)展、公共利益優(yōu)先、正當(dāng)程序等原則基礎(chǔ)上，通過利益協(xié)調(diào)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革完善。

圖2 中央政府、地方政府與農(nóng)民關(guān)系

(一)農(nóng)地制度改革利益相關(guān)者識別及利益訴求

根據(jù)斯坦福研究院提出的“利益相關(guān)者”(stakeholder)概念[17]及Freeman的代表性觀點(diǎn)(影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或被組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的所有個(gè)體和群體即為利益相關(guān)者)，結(jié)合我國社會主要矛盾、政策和輿論語境，在農(nóng)地制度變革和運(yùn)行中識別出多個(gè)利益相關(guān)主體(圖3)，綜合相關(guān)性、影響力、路徑度和緊迫性等因素，農(nóng)民與政府為最重要(代表)主體。農(nóng)民(不論是個(gè)體還是群體)以利益最大化為目標(biāo)，追求征地補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)收入等經(jīng)濟(jì)利益和社會保障等他項(xiàng)利益；地方政府作為中央政府“派出機(jī)構(gòu)”，其利益訴求與中央政府并不完全契合，追求土地差價(jià)(財(cái)政收入)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展(GDP)等經(jīng)濟(jì)利益及政績提升(職位晉升)等他項(xiàng)利益；中央政府擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家利益、社會利益重?fù)?dān)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)增加等經(jīng)濟(jì)利益及糧食安全、社會穩(wěn)定等他項(xiàng)利益。

圖3 農(nóng)地制度改革利益相關(guān)者識別及利益訴求

(二)農(nóng)地制度改革中農(nóng)民與政府的行動邏輯及理性選擇

1.農(nóng)民的行動邏輯與理性選擇：利益最大化

農(nóng)民的行為選擇與社會條件關(guān)聯(lián)，不同時(shí)代、社會情境、約束條件下其行動邏輯和理性抉擇有所差異(圖4)。土地制度建立和運(yùn)行初期，吃不飽、穿不暖的情形下，強(qiáng)調(diào)“安全第一”“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的生存理性[18](生存?zhèn)惱?成為農(nóng)民行為決策和選擇的基礎(chǔ)(保守型)，此時(shí)對土地制度變革主要采取“逃避、忍讓、服從(假裝服從)、隱瞞欺騙”等弱者的武器和隱藏的文本。土地制度運(yùn)行和變革中期，隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)意識逐步覺醒，經(jīng)濟(jì)理性(效用最大化)逐漸成為農(nóng)民行動的基本邏輯(進(jìn)步型/主動型)，通過“博取同情、討價(jià)還價(jià)、公眾關(guān)注、借媒體曝光”等較以前更主動的方式倒逼政府滿足其利益訴求。土地制度運(yùn)行和變革后期，在信息不對稱和不完全情況下，社會理性成為農(nóng)民的行動基礎(chǔ)(審慎型)，通過有目的、有意圖的理性思考指導(dǎo)行動，尋求一種合理化抉擇(令人滿意而非最優(yōu)結(jié)果)。此階段農(nóng)民主要通過“上訪、圍堵、集體對抗、鬧大、調(diào)動社會資源”等較激進(jìn)的途徑和手段進(jìn)行維權(quán)，改變與政府的博弈天平(農(nóng)民弱勢)。綜上，不論是何種選擇，農(nóng)民均是以尋求自身利益最大化為主。

圖4 農(nóng)地制度改革中農(nóng)民行動邏輯及理性選擇

2.政府的行動邏輯與理性選擇：收益最大化+問題最小化

政府(作為理性經(jīng)濟(jì)人)不論是官員個(gè)體、小團(tuán)體還是政府集體層面，均追求效用最大化，只是集體追求公權(quán)力的擴(kuò)張，個(gè)體追求職務(wù)晉升和收益提高。在不同權(quán)力約束、目標(biāo)導(dǎo)向條件下，中央政府與地方政府的行動邏輯有所區(qū)別。中央政府具有權(quán)威性和強(qiáng)公共性[8]，糧食安全、社會穩(wěn)定等對其具有更高重要性，在農(nóng)地制度變遷中，始終以政治合法性和穩(wěn)定話語(制度理性)[19]為主要行動邏輯，通過制度安排與內(nèi)在機(jī)制構(gòu)建，保證制度的連續(xù)、穩(wěn)定與公平。地方政府由于兼具上級政府要求、公眾意愿、自身利益的多重屬性，行動邏輯更為復(fù)雜可變。一方面，在對上不對下負(fù)責(zé)體制下，選擇優(yōu)先解決上級政府的“大事情”，當(dāng)農(nóng)民利益訴求激烈且上級政府控制相對薄弱時(shí)，才會傾向于優(yōu)先滿足農(nóng)民意愿。不變的是地方政府始終將自身利益與其中部分利益結(jié)合，大多數(shù)情況下的策略選擇是“許諾說服，樹立榜樣，小利誘惑”，必要時(shí)才使用“非常手段”，以避免問題擴(kuò)大化(社會理性)。另一方面，地方政府具有局部自主性和代理自利性[8]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入最大化等對其具有更高優(yōu)先性，尤其在需要甚至依賴土地出讓收入的發(fā)展階段，土地財(cái)政收入是重點(diǎn)考慮因素(經(jīng)濟(jì)理性)。綜上，不論中央政府抑或是地方政府，在推進(jìn)土地制度變革前會對“成本—收益”進(jìn)行核算，但始終以收益最大化與問題(沖突)最小化邏輯為主(圖5)。

圖5 農(nóng)地制度改革中政府行動邏輯及理性選擇

(三)基于農(nóng)地制度改革的農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡邏輯框架

綜合上述分析，農(nóng)民與政府基于各自的利益訴求和行動邏輯(行為選擇)存在合作與對抗的可能。一方面，農(nóng)民與政府具有底線共識[20]，即增利性的發(fā)展趨向和留下戰(zhàn)略回旋空間方面的共識。另一方面，農(nóng)民與政府存在利益博弈，權(quán)益平衡的內(nèi)在需求推動制度變革。協(xié)調(diào)農(nóng)民權(quán)益與政府公利，需建立有效的利益平衡機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地制度向著良好的方向變遷。首先，利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是一致的根本目標(biāo)，即保障國家糧食安全、有效增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等。其次，利益協(xié)調(diào)的核心是共同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，微觀方面包括動力機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等，宏觀方面主要為調(diào)控機(jī)制。最后，利益協(xié)調(diào)的保障是健全的配套措施，主要包括思想觀念的轉(zhuǎn)變(政府由自利性向公利性轉(zhuǎn)變)、社會保障體系構(gòu)建(重視農(nóng)民權(quán)益保護(hù))和土地管理制度創(chuàng)新等。

圖6 農(nóng)地制度改革中農(nóng)民與政府利益平衡框架

三、我國農(nóng)地制度變遷與“農(nóng)民-政府”利益格局演變

農(nóng)地制度變遷是政府在私利與公利之間徘徊選擇最佳政策組合及農(nóng)民維護(hù)自身利益奮起反抗的交織結(jié)果，受宏觀制度背景、經(jīng)濟(jì)利益、社會文化、意識形態(tài)等制度情境影響，同時(shí)也受整個(gè)社會變遷重要脈絡(luò)的影響(人口變遷、經(jīng)濟(jì)變遷、社會結(jié)構(gòu)變遷/治理轉(zhuǎn)型、價(jià)值觀念和生活方式變遷、風(fēng)俗文化變遷)，不同時(shí)期利益訴求和行為選擇有所差異。本文基于現(xiàn)代化理論、社會轉(zhuǎn)型理論、社會斷裂理論等社會變遷相關(guān)理論，以土地是否發(fā)生本質(zhì)變革為切入點(diǎn)(土地產(chǎn)權(quán)是土地價(jià)值顯化與實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ))，以關(guān)鍵政策或重大歷史事件為節(jié)點(diǎn)(社會變遷大背景，尤其是農(nóng)村社會變遷)，分階段劃分農(nóng)地制度演進(jìn)歷程(圖7)，探索不同時(shí)期農(nóng)民與政府的利益訴求、行動邏輯及選擇變化，為研判未來農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡發(fā)展趨勢提供參考。

圖7 農(nóng)地制度變遷及“農(nóng)民—政府”利益格局變化

(一)生存理性下農(nóng)民“解決溫飽”與制度理性下政府“穩(wěn)定政權(quán)”(1949-1952年)

建國初期，我國以土改的形式完成了第一次農(nóng)地制度變遷，變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制。由于大部分土地被地主和富農(nóng)占有，貧農(nóng)、中農(nóng)和雇農(nóng)受盡剝削壓迫，且此時(shí)的生產(chǎn)力水平較低下，在人口不斷增長(變遷)的持續(xù)沖擊下，吃飯成為首要解決問題，農(nóng)民基于生存理性選擇，表現(xiàn)出“解決溫飽”的利益訴求。同時(shí)封建土地制度嚴(yán)重阻礙中國社會和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府基于制度理性、經(jīng)濟(jì)理性和社會理性，表現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”革命型意識形態(tài)和“穩(wěn)定政權(quán)”的利益訴求。此階段，農(nóng)民基于“土地為本”的傳統(tǒng)土地價(jià)值觀念和“知足常樂”“安分守己”的社會價(jià)值觀念，采取相對保守的方式，選擇服從政府的制度安排；政府采取較為緩和的方式，對農(nóng)民予以適當(dāng)?shù)耐恋丶詈腿宋年P(guān)懷。通過政府的宏觀調(diào)控平衡農(nóng)民權(quán)益與政府利益，產(chǎn)生了較為顯著的績效。一方面，土地改革使農(nóng)民獲得了較完整的土地產(chǎn)權(quán)(所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán))，滿足了廣大農(nóng)民的基本需求。至1952年底，國家通過制度供給和強(qiáng)制力量使3億無地、少地農(nóng)民獲得了7億多畝土地；農(nóng)村收入增加了48%，糧食生產(chǎn)增加了36%[21]；農(nóng)民政治地位提高。另一方面，新政權(quán)獲得了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，增強(qiáng)了對新生國家政權(quán)的信任和支持，產(chǎn)生了巨大的政治績效，同時(shí)小農(nóng)生產(chǎn)釋放出顯著的經(jīng)濟(jì)績效，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值3年間增長53.4%?？偟膩碚f，這一時(shí)期的農(nóng)地制度變革是國家強(qiáng)制力和大規(guī)模政治運(yùn)動的結(jié)果(強(qiáng)制性制度變遷)，人口增長是中國土地制度變遷的基本推動力，在全國統(tǒng)一、社會安定及國家對農(nóng)業(yè)投資等外部環(huán)境改善條件下，農(nóng)民與政府為解放農(nóng)村生產(chǎn)力共同努力，較好地維護(hù)和平衡了農(nóng)民權(quán)益與政府公利。

(二)經(jīng)濟(jì)理性下農(nóng)民“自主生產(chǎn)”與經(jīng)濟(jì)理性下政府“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”(1953-1977年)

伴隨著社會經(jīng)濟(jì)變遷，黨中央在過渡時(shí)期提出的“一化三改”總路線，揭開了第二次農(nóng)地制度變遷序幕。鑒于前期土改取得較好成效，農(nóng)民逐漸開始由生存理性向經(jīng)濟(jì)理性轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出自主生產(chǎn)和增加土地收入的利益訴求，具體體現(xiàn)為自給自足、小富即安的小農(nóng)思想。但公社制度存在管理過分集中、分配平均主義等缺點(diǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，在面對不符合(違背)自身利益的制度時(shí)，農(nóng)民表現(xiàn)出怠工、罷工等“逆反行為”或多留自留地、借地等“取巧行為”。政府基于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的考慮，從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，表現(xiàn)出轉(zhuǎn)變土地所有制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的利益訴求。傳統(tǒng)社會主義理論認(rèn)為，只有公有制才能實(shí)現(xiàn)人的自由、平等和高效率，在上層意識形態(tài)和底層農(nóng)民思想觀念的互動下，政府采取分步推進(jìn)形式，從互助組—初級社—高級社—人民公社等不同階段，實(shí)現(xiàn)集體化土地制度變遷。集體土地所有制便于國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制，符合國家的整體利益，這一時(shí)期的土地制度也因此呈現(xiàn)計(jì)劃控制型的產(chǎn)權(quán)形態(tài)(強(qiáng)制性制度變遷)。但以土地所有權(quán)和統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)兩權(quán)合一的高度集中計(jì)劃管理忽視了農(nóng)民的生產(chǎn)能動性和自主性，農(nóng)民失去土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，導(dǎo)致激勵機(jī)制減弱，形成農(nóng)民的低效率供給，同時(shí)政府監(jiān)督費(fèi)用及成本亦日趨上升，農(nóng)民與政府之間的利益維護(hù)和平衡機(jī)制乏力?？偟膩碚f，該時(shí)期的農(nóng)地制度變遷，在思潮涌動和觀念變遷背景下，不論是作為制度的供給者(政府)，還是作為制度的受眾者(農(nóng)民)，利益均受到了損害，且農(nóng)民的權(quán)益損失更為嚴(yán)重。

(三)經(jīng)濟(jì)理性下農(nóng)民“增加收入”與社會理性下政府“維護(hù)社會穩(wěn)定”(1978-2012年)

改革開放深入推進(jìn)為制度創(chuàng)新提供了機(jī)會，我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為契機(jī)開啟了第三次農(nóng)地制度變遷(誘致性制度變遷)。1982年中央一號文件明確指出將農(nóng)地所有權(quán)賦予集體、使用權(quán)交予農(nóng)戶，以農(nóng)戶家庭為單位進(jìn)行承包經(jīng)營，農(nóng)地制度呈現(xiàn)“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大、人均耕地逐年減少、農(nóng)村剩余勞動力迅速增加，我國持續(xù)發(fā)生了大規(guī)模的人口流動和遷移。此階段，農(nóng)民以經(jīng)濟(jì)理性為主，表現(xiàn)出提高糧食產(chǎn)量、增加經(jīng)濟(jì)收入、縮小城鄉(xiāng)差距的利益訴求，摒棄了傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，灌入現(xiàn)代的“商品化”意識和市場觀念，主要采取“托孤”“引發(fā)關(guān)注”等方式主動爭取自身利益。政府則出于保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效的考慮，從社會理性、經(jīng)濟(jì)理性和制度理性出發(fā)，采取默許、試點(diǎn)推廣等方式推進(jìn)制度變革。這一時(shí)期農(nóng)地制度變遷滿足了國家快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益訴求。對農(nóng)民來說，擁有土地的占有權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)及完整的土地剩余收益權(quán)利，極大調(diào)動了生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量大幅提升；利益分配形式由“工分十人口分配制”改為“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，兼顧了國家、集體和農(nóng)民三方利益。對國家而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營成功解決了人民公社制度的剩余激勵及監(jiān)督成本問題，產(chǎn)生了巨大制度績效。在1978—1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出增長中，家庭承包責(zé)任制所占制度貢獻(xiàn)為46.89%，超過同期化肥、資本、勞動力、土地投入45.79%的總貢獻(xiàn)[5]?？偟膩碚f，“兩權(quán)分離”的制度安排將廣大農(nóng)民長期被僵化體制壓抑束縛的積極性、創(chuàng)造性和巨大的生產(chǎn)潛能徹底釋放出來，同時(shí)滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式需要，是兼顧農(nóng)民權(quán)益與政府公利的有效制度設(shè)定。

(四)社會理性下農(nóng)民“強(qiáng)化權(quán)益”與綜合理性下政府“促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”(2013年-至今)

社會(治理)轉(zhuǎn)型發(fā)展為國家體制轉(zhuǎn)軌和制度改進(jìn)提供了動力(農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型，同質(zhì)單一性社會向異質(zhì)性社會轉(zhuǎn)型，倫理社會向法理社會轉(zhuǎn)型)。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，要素自由流動與市場化配置的內(nèi)在要求，推動了我國第四次農(nóng)地制度變遷(誘致性制度變遷)。2013年12月，中央農(nóng)村工作會議明確提出將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。2016年10月，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》正式出臺，意味著農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離，被視為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，有利于土地要素的自由流動與市場潛能的最大釋放。此階段，隨著農(nóng)民維權(quán)意識增強(qiáng)，綜合經(jīng)濟(jì)、社會理性，表現(xiàn)出增加土地財(cái)產(chǎn)性收入的強(qiáng)烈利益訴求，當(dāng)與政府利益產(chǎn)生沖突時(shí)，選擇上訪、鬧大、集體對抗等方式維護(hù)自身權(quán)益，導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)。政府的經(jīng)濟(jì)、社會、制度理性始終貫穿制度變遷全過程，出于對農(nóng)民需求的回應(yīng)和順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，一般采取利益誘惑、承諾說服等手段，通過與農(nóng)民收益共享的土地制度安排調(diào)和利益矛盾。在社會文化變遷背景下，通過各種傳播媒介，各主體開始更新價(jià)值觀念，農(nóng)地制度改革向著更加注重生態(tài)保護(hù)、公平合理分配收益等方向發(fā)展。這一時(shí)期土地制度變革較好地滿足了農(nóng)民和國家的基本訴求和利益平衡：三權(quán)分置有利于農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地集約化和規(guī)?；?jīng)營，確保國家糧食安全，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民獲取更完整的土地權(quán)益，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本精神。

四、我國農(nóng)地制度運(yùn)行中農(nóng)民權(quán)益與政府公利平衡的幾點(diǎn)啟示

作為國家核心基礎(chǔ)制度之一，農(nóng)地制度不僅直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，還關(guān)系農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、國家糧食安全及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前我國農(nóng)地制度演變過程中，“暴力征收”“自焚”“群體上訪”等社會沖突現(xiàn)象自黨的十八大以來有了較大改善，但仍存在進(jìn)一步改進(jìn)空間。為此，須創(chuàng)新利益平衡機(jī)制設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)農(nóng)民權(quán)益與政府公利，以維護(hù)社會和諧穩(wěn)定與優(yōu)化政府治理。

(一)增進(jìn)利益平衡的主體共識，減少土地制度運(yùn)行和變革阻力

增進(jìn)利益主體間的思想共識(達(dá)成共識/利益同盟)，有利于消解認(rèn)知分歧，緩和矛盾沖突與維護(hù)社會穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利需形成以下3方面共識：

一是確立農(nóng)民土地權(quán)益的主體地位。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)當(dāng)屬政府公利的一部分，應(yīng)在價(jià)值觀支持情況下，增強(qiáng)農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)等，強(qiáng)化村民自治制度保障。二是兼顧農(nóng)民權(quán)益與政府公利。制度設(shè)計(jì)不能過分傾斜(失衡)，政府過于強(qiáng)勢時(shí)，農(nóng)民權(quán)益會受到侵害；農(nóng)民權(quán)益保護(hù)過度，包括農(nóng)民權(quán)益在內(nèi)的公共利益就難以實(shí)現(xiàn)。需妥善處理農(nóng)民與政府的關(guān)系，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、農(nóng)民自主的原則(平等、信任)，激發(fā)二者的合作潛力，促進(jìn)政府公利最大化與農(nóng)民利益最大化的內(nèi)在統(tǒng)一。三是構(gòu)建系統(tǒng)完整的制度體系。平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利需要持續(xù)性、全過程的制度安排?，F(xiàn)有制度安排主要針對某個(gè)單一時(shí)點(diǎn)，需構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)、完整、連續(xù)的制度體系，將利益產(chǎn)生、表達(dá)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等全過程納入制度的考量設(shè)計(jì)。

(二)把握利益平衡的行為準(zhǔn)則，保障土地制度運(yùn)行和實(shí)施成效

農(nóng)地制度改革是一個(gè)利益不斷摩擦、調(diào)和的過程，需各主體在多元治理體系中協(xié)調(diào)自身立場(行為)，以實(shí)現(xiàn)利益分享共同目標(biāo)，保障土地制度運(yùn)行和實(shí)施成效?，F(xiàn)階段，平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利需遵循以下3方面原則(準(zhǔn)則)：一是人民利益最大化。是否以人民利益最大化為主是判斷制度規(guī)則是否可以突破的天然標(biāo)尺及制度創(chuàng)新的根本出發(fā)點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告指出，“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。在土地制度建設(shè)和實(shí)施中，尤其要保護(hù)弱勢群體(農(nóng)民)的利益。二是效率與公平兼顧。農(nóng)地制度變革不能單純講效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先，而是考慮效率與公平的動態(tài)平衡。須在合理利用土地的前提下最大限度提高農(nóng)村土地資源利用效率，盡可能減小交易成本和改革風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過合理制度安排實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對土地權(quán)益的公平追求(權(quán)利平等、分配合理、機(jī)會均等和司法公正)。三是可持續(xù)發(fā)展。無論制度如何設(shè)計(jì)、傾斜，均是為了整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)地制度變遷過程中，需以可持續(xù)發(fā)展原則為指引，通過對農(nóng)民、政府、集體、企業(yè)等各方利益調(diào)劑，形成保護(hù)土地資源和維護(hù)社會穩(wěn)定合力。

(三)創(chuàng)新利益平衡的制度設(shè)計(jì)，提升現(xiàn)代化治理能力和治理水平

利益協(xié)調(diào)是農(nóng)地制度改革的重要價(jià)值取向，制度改革法治化目標(biāo)之一是構(gòu)建土地利益協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)階段，平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利的重點(diǎn)路徑在于制度設(shè)計(jì)，完整的利益協(xié)調(diào)機(jī)制包括利益表達(dá)和代表、利益協(xié)調(diào)和共享、利益監(jiān)督和預(yù)警等機(jī)制。

一是利益代表和表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)、協(xié)調(diào)與共贏是和諧社會政策制定的新要求，須發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、培育新型職業(yè)農(nóng)民，形成農(nóng)民土地權(quán)益的多元化代表機(jī)制和自我代言機(jī)制。同時(shí)，完善和創(chuàng)新村民代表、信訪等農(nóng)村管理制度，暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道。二是利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制。構(gòu)建不同層次的土地權(quán)益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善以農(nóng)村社區(qū)為依托的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立農(nóng)民信任的、合法獨(dú)立的、由第三方主持的、多方利益主體平等參與的土地權(quán)益協(xié)調(diào)機(jī)制，從源頭和基層化解土地矛盾與糾紛。另外，建立土地增值收益公平分配機(jī)制，政府、村集體、農(nóng)民共享增值收益。三是利益監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制。構(gòu)建與完善社會監(jiān)督機(jī)制，建立完整的社會信息反饋網(wǎng)絡(luò)，著力解決土地征用、房屋拆遷等人們反響強(qiáng)烈的問題。同時(shí)建構(gòu)與完善靈活的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，有效防范和處理土地糾紛突發(fā)事件。

五、結(jié) 論

在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型要求加快農(nóng)地制度創(chuàng)新、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，本文基于“農(nóng)民”和“政府”兩大利益主體，闡釋了二者在農(nóng)地制度變遷中的利益訴求、行動邏輯和選擇等，分析了中國農(nóng)地制度的演進(jìn)歷程及階段性利益實(shí)現(xiàn)，提出新時(shí)期農(nóng)地制度改革中平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利的路徑思考。農(nóng)民與政府作為農(nóng)地制度變遷最重要利益主體，地方政府與農(nóng)民、中央政府與農(nóng)民、中央政府與地方政府之間存在“合作-對抗”“引導(dǎo)-服從”“委托-代理”的三維關(guān)系。農(nóng)民以利益最大化為主，在農(nóng)地制度變遷的不同階段體現(xiàn)出生存、經(jīng)濟(jì)與社會理性；政府以收益最大化和問題最小化為主，始終堅(jiān)持制度和經(jīng)濟(jì)理性。自新中國成立，中國農(nóng)地制度演變經(jīng)歷了“農(nóng)民私有”、“集體所有”兩大階段，其中，集體所有細(xì)分為兩權(quán)合一(合作社和人民公社化)、兩權(quán)分離(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)、三權(quán)分置(農(nóng)村土地制度改革)3階段，以改革開放為界由強(qiáng)制性轉(zhuǎn)向誘致性變遷，除兩權(quán)合一階段農(nóng)民與政府利益遭受損害外，其他階段均體現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益與政府公利的實(shí)現(xiàn)及協(xié)調(diào)。新時(shí)期平衡農(nóng)民權(quán)益與政府公利，需凝聚主體思想共識、確立和維護(hù)基本行為準(zhǔn)則、創(chuàng)新利益平衡制度設(shè)計(jì)，為深化土地制度改革和提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供理論和現(xiàn)實(shí)參考。