淺論耕地非農(nóng)化對土地保護(hù)的影響

張強(qiáng)

摘要：土地乃國脈所系，民生所依。土地是關(guān)系到人民群眾切身利益的敏感性問題，在社會(huì)主義建設(shè)的新形勢下，要樹立新思維，走上新路子，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，有效保護(hù)耕地，保護(hù)好有限的土地資源，制定強(qiáng)有力的措施，控制土地過度非農(nóng)化，一是要從靠占用耕地保城鄉(xiāng)建設(shè)轉(zhuǎn)到靠備用建設(shè)用地調(diào)整、開發(fā)非耕地資源上來，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地用節(jié)約、合理布局利，使集約、總量不是再增加而是逐漸減少，不是再多占耕地而是逐漸退耕還林。二是占用基本農(nóng)田搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)建設(shè)和綠化美化的行為應(yīng)立即叫停，并努力還耕和建設(shè)基本農(nóng)田。要看到，農(nóng)田本身的生態(tài)、環(huán)境、景觀、文化價(jià)值并不低于園地、林地、養(yǎng)魚池和養(yǎng)殖場。隨著國家支農(nóng)政策的不斷完善，耕地的經(jīng)濟(jì)效益也會(huì)提高，耕地在保障社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全及經(jīng)濟(jì)安全、可持續(xù)發(fā)展中的巨大作用是不可替代的，大量占用基本農(nóng)田搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠化美化，城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法是錯(cuò)誤的。所以保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)田是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國計(jì)民生的頭等大事。

關(guān)鍵詞：耕地;非農(nóng)化;土地保護(hù)

土地非農(nóng)化又稱農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為住宅交通、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地的過程。耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是決定人類是否生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地面積的減少和質(zhì)量的下降，直接對糧食安全和生態(tài)安全造成嚴(yán)重威脅。土地作為一種稀缺資源，無法同時(shí)滿足農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途。這就必然造成了大面積的耕地流失。

1我國耕地嚴(yán)峻的非農(nóng)化形勢

從1957年以后，我國的耕地面積開始減少，每年減少53.3萬hm2，按當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2000-2030年占用耕地將達(dá)到363.33萬hm2以上，失地或部分失地農(nóng)民將超過7800萬人，土地“過度非農(nóng)化”，已是擺在我們面前的嚴(yán)峻問題。我國農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地不但總量多，而且人均占有量也大大超標(biāo)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及生態(tài)建設(shè)、綠化美化等，占用了太多的耕地甚至是基本農(nóng)田。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散，使用地規(guī)模增加了三分之一，土地利用非常粗放，要比城市用地高出許多。“過度非農(nóng)化”的表現(xiàn)，首先就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量過多，而且人均占有量也大大超標(biāo)。其次就是耕地過度非農(nóng)，即擺脫種植業(yè)。有些地方政府提出“退耕還綠”等口號(hào)，城市的綠化美化又占去許多好耕地。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中養(yǎng)殖、畜牧業(yè)、果園等占去的耕地也相當(dāng)多。而且當(dāng)前社會(huì)上大搞農(nóng)村致富的，往往都是不搞糧食種植，以提高土地效益，這個(gè)方面占用好耕地?cái)?shù)量也相當(dāng)龐大[1]。

2造成我國土地過度非農(nóng)化的的原因

2.1快速的工業(yè)化、城市化是土地非農(nóng)化的主要原因

工業(yè)化、城市化是現(xiàn)代文明社會(huì)的最重要特征。當(dāng)前我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期。城市化、工業(yè)化過程也是大量土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程，對建設(shè)用地的需求急劇增加，據(jù)測算，我國城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就要相應(yīng)減少41萬公頃耕地。因此，城市化、工業(yè)化使得土地農(nóng)轉(zhuǎn)非問題越來越嚴(yán)峻。

2.2地方政府搞“政績工程”，也是造成土地過度非農(nóng)化的重要原因

由于不斷增長的財(cái)政壓力和不斷高漲的“政績沖動(dòng)”，地方政府在追求政績的過程中好大喜功，投資發(fā)展小城鎮(zhèn)，修路蓋房，低價(jià)征地，高價(jià)出讓，拿土地來招商，大搞“開發(fā)區(qū)”圈地，低水平重復(fù)建設(shè)，濫上“形象工程”和“政績工程”，成為不少地方創(chuàng)造政績的有效途徑，加快了土地非農(nóng)化的進(jìn)程。

2.3農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過多擠占耕地，造成土地過度非農(nóng)化

耕地大幅度減少，主要是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地過多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整約占耕地減少數(shù)的75%左右，非農(nóng)業(yè)建設(shè)只占25%左右。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖大部分具有可逆性，但再調(diào)整為耕地也需要一個(gè)過程，不能操之過急，造成土地的不必要浪費(fèi)。

2.4征地過程中的利益沖動(dòng)，也直接造成了土地的非農(nóng)化

建設(shè)用地具有明顯的獲利優(yōu)勢，征地過程中村集體組織憑借土地產(chǎn)權(quán)主體地位可以獲得比較可觀的收益，這也使其有較強(qiáng)烈的促進(jìn)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的利益沖動(dòng)。這是增加財(cái)政收入的捷徑。于是，農(nóng)村集體土地這一農(nóng)民的“命根子”，成了某些地方政府的“錢袋子”，嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的土地資源[2]。

3我國關(guān)于耕地非農(nóng)化的研究的特點(diǎn)

研究內(nèi)容上，我國耕地非農(nóng)化研究內(nèi)容豐富，耕地非農(nóng)化發(fā)展現(xiàn)狀主要涉及耕地非農(nóng)化時(shí)空演變特征及規(guī)律，發(fā)展異質(zhì)性顯著;耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響較為明顯，但對社會(huì)及生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響更為突出;驅(qū)動(dòng)力及驅(qū)動(dòng)機(jī)制對耕地非農(nóng)化的作用具有兩面性;耕地非農(nóng)化體制機(jī)制、技術(shù)層面的調(diào)控因地區(qū)性發(fā)展差異而有所不同;研究多以耕地非農(nóng)化的靜態(tài)為主，動(dòng)態(tài)性不強(qiáng)，對耕地非農(nóng)化發(fā)展過程的控制與管控研究存在不足。

研究尺度上，我國耕地非農(nóng)化研究集中在以全國和省市域?yàn)橹鞯暮暧^地域上，對全國以及各省份及其內(nèi)部范疇的耕地非農(nóng)化做出研究分析，該尺度范圍內(nèi)耕地非農(nóng)化發(fā)展大體呈不均衡態(tài)勢，而目前我國對于微觀層面上的研究相對較少。

研究方法上，學(xué)者們多以定性方法為主，采用定性與定量相結(jié)合的方法研究土地利用問題，通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析研究耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并結(jié)合遙感與GIS技術(shù)對土地利用變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，但多目標(biāo)、多學(xué)科綜合集成的智能體技術(shù)應(yīng)用較少。

已有研究尚存不足，而今后研究方向?qū)閺亩ㄐ赞D(zhuǎn)向定量轉(zhuǎn)變，由大尺度向小尺度轉(zhuǎn)變，從單一主體、單一目標(biāo)向多主體、多目標(biāo)轉(zhuǎn)化。因此，應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的研究。

（1）耕地非農(nóng)化研究方法的創(chuàng)新?？傮w而言，關(guān)于耕地非農(nóng)化發(fā)展的研究方法多集中于定性研究及靜態(tài)分析，而耕地非農(nóng)化是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，且隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，耕地非農(nóng)化影響因素愈加復(fù)雜多變。應(yīng)建立定性與定量相結(jié)合，集預(yù)測、模擬、優(yōu)化和評價(jià)于一體的智能決策模型，為耕地非農(nóng)化發(fā)展研究提供新技術(shù)[2]。

（2）耕地非農(nóng)化的過程管控研究。耕地非農(nóng)化推進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，助推了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于相關(guān)法律規(guī)定的含混性以及管控的滯后性，致使耕地非農(nóng)化發(fā)展過程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)提高相關(guān)制度體制與現(xiàn)實(shí)耕地空間布局的吻合度，因地制宜地采取一些列政策措施，加大實(shí)時(shí)監(jiān)控力度及范疇，增強(qiáng)耕地非農(nóng)化過程的有效管控，以降低耕地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)。

（3）耕地非農(nóng)化微觀主體特征研究?，F(xiàn)有學(xué)者對耕地非農(nóng)化的研究多以宏觀主體為主，針對微觀主體的研究較少，我國耕地非農(nóng)化在空間分布上的不確定性及其多尺度多層次的結(jié)構(gòu)特征，助推了耕地非農(nóng)化在微觀主體和微觀視角上的研究。因此，應(yīng)加強(qiáng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地塊以及土地權(quán)利人等微觀層面的研究，以提升耕地非農(nóng)化研究成果的針對性和可操作性。

4耕地非農(nóng)化對土地保護(hù)的影響

我國是個(gè)農(nóng)業(yè)國，農(nóng)民和糧食問題，我國有了兩千多年的治理歷史。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國要從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國邁進(jìn)，一邊要大搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一邊還要解決十幾億人口的吃飯問題，人多地少的國情，使“人地矛盾”變得尤為突出。這使得糧食安全問題對我國至關(guān)重要，成為國家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，而解決糧食問題的關(guān)鍵所在是耕地保護(hù)，這就要求我國必須嚴(yán)格控制、保護(hù)好耕地，尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)。但土地非農(nóng)化，已造成大量農(nóng)田被破壞，大量農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，耕地不斷減少，耕地保護(hù)失控，對農(nóng)村集體土地所有制認(rèn)識(shí)的缺位和錯(cuò)位，地方政府在集體土地開發(fā)利用政策上缺乏靈活性，土地開發(fā)利用效益與農(nóng)民所能享受到的利益關(guān)系不對稱，農(nóng)村集體土地的開發(fā)、利用、管理缺乏規(guī)范，都直接影響了糧食的安全，影響了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的遷移、社會(huì)的穩(wěn)定，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3]。

5結(jié)語

總而言之，耕地快速流失是當(dāng)前我國最嚴(yán)峻的土地問題，對社會(huì)穩(wěn)定帶來很大負(fù)面影響，保護(hù)好耕地，等于為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)耕地非農(nóng)化對耕地保護(hù)影響巨大，為有效保護(hù)有限的耕地資源，探討耕地非農(nóng)化的動(dòng)力機(jī)制就顯得尤為必要。

參考文獻(xiàn)：

[1]李超，王巍，李偉成.“非糧化”利用對耕地質(zhì)量的影響[J].中國土地，2021，03：17-19.

[2]鄭玉萍.城中村、城郊村防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的措施探討[J].山西農(nóng)經(jīng)，2021，15：90-91.

[3]郭曉煒，康涌泉.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體視角下耕地保護(hù)問題研究[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2021，4118：152-155.