加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型?推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化

石晉昕

[摘 要]2020年11月30日，由中共上海市委黨校（上海行政學(xué)院）與上海市城市運(yùn)行管理中心共同主辦的首屆城市治理高峰論壇在滬召開。與會(huì)專家圍繞“數(shù)字化治理與智慧政府建設(shè)”這一主題展開討論，就城市數(shù)字化治理價(jià)值理念塑造、數(shù)字化平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府全面再造和治理績效評(píng)估等議題進(jìn)行了深入的交流。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字化治理;智慧政府;城市治理;會(huì)議綜述

大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高新科技極大地推動(dòng)了城市治理的發(fā)展變革，城市治理面臨著諸多新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，數(shù)字化建設(shè)是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要舉措。2020年11月30日，首屆城市治理高峰論壇在中共上海市委黨校（上海行政學(xué)院）舉辦，旨在推動(dòng)城市治理理論和實(shí)踐相融合，總結(jié)城市數(shù)字化治理經(jīng)驗(yàn)，為人民城市建設(shè)提供借鑒。

來自國內(nèi)知名院校、政府部門和企業(yè)界的19位專家學(xué)者受邀作主題發(fā)言，圍繞治理理念、平臺(tái)建設(shè)、政府再造、績效評(píng)估四個(gè)板塊展開。與會(huì)專家認(rèn)為，數(shù)字治理由早期的技術(shù)工具層面的應(yīng)用轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砝砟詈腕w制機(jī)制的重塑，理念轉(zhuǎn)變是城市數(shù)字化治理的先導(dǎo)，數(shù)字治理有關(guān)概念不斷推陳出新，數(shù)字化平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施是智慧城市建設(shè)的重要載體，平臺(tái)和終端的發(fā)展與成熟正在驅(qū)動(dòng)著治理模式的創(chuàng)新，數(shù)字化治理背后的邏輯是政府的再造與職能轉(zhuǎn)變，而治理績效評(píng)估則是治理效果的有力保障。

一、樹立數(shù)字化治理的新理念

專家們認(rèn)為，需要培養(yǎng)城市治理者的互聯(lián)網(wǎng)思維，在區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段不斷涌現(xiàn)的信息化浪潮中積極應(yīng)變、尋找機(jī)遇，充分認(rèn)識(shí)數(shù)字化治理的價(jià)值和內(nèi)涵，治理理念要從傳統(tǒng)的數(shù)字管理向智慧治理轉(zhuǎn)換。

第一，“以人民為中心”和“善治”是數(shù)字化治理的核心宗旨。應(yīng)當(dāng)以服務(wù)對(duì)象為中心開發(fā)利用數(shù)據(jù)價(jià)值，以人民的需求為指南，以解決問題為導(dǎo)向。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王有強(qiáng)認(rèn)為，人民滿意是城市數(shù)字化治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)牢固樹立以人民為中心的理念，從社會(huì)、活動(dòng)、管理、資源、技術(shù)這五個(gè)維度發(fā)力開創(chuàng)治理新格局，以信息化為動(dòng)力建設(shè)人民城市。依托數(shù)字治理實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，就是通過政府治理理念的轉(zhuǎn)變和數(shù)字化技術(shù)的改進(jìn)，整合部門業(yè)務(wù)流程，推進(jìn)多元主體協(xié)同治理，讓市民少跑路、數(shù)據(jù)多跑路。上海交通大學(xué)教授吳建南認(rèn)為，城市數(shù)字化治理的根本宗旨就是要實(shí)現(xiàn)“善治”，上海市正在推行的“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”就是在踐行“以人民為中心”的治理理念，實(shí)現(xiàn)城市的“善治”。

第二，在技術(shù)發(fā)展的催化下，數(shù)字治理的概念正在不斷升級(jí)迭代。2020年3月，習(xí)近平在杭州考察時(shí)提出，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。中國浦東干部學(xué)院副教授焦永利認(rèn)為，21世紀(jì)初，北京市東城區(qū)等地的網(wǎng)格化管理實(shí)踐象征著城市數(shù)字化管理模式的形成，近年來上海市“兩張網(wǎng)”、杭州“城市大腦”等治理新形態(tài)則推動(dòng)城市治理進(jìn)入智慧時(shí)代。以數(shù)字化城市管理、數(shù)字政務(wù)為基礎(chǔ)，在人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的推動(dòng)下，新經(jīng)濟(jì)、新基建、新治理合力推動(dòng)新一輪城市治理變革，由數(shù)字化管理向全周期的智慧化治理轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了鮮明的時(shí)代特征。上海師范大學(xué)教授容志認(rèn)為，區(qū)塊鏈技術(shù)為城市治理提供了新的形態(tài)和模式，區(qū)塊鏈的去中心化分布式存儲(chǔ)架構(gòu)有利于以多中心方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互分享，既能夠?qū)崿F(xiàn)大數(shù)據(jù)融合，又能夠提高信息處理的可靠性，還能構(gòu)建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高公共服務(wù)的供需匹配度?？梢钥闯觯S著數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，城市治理走過了從數(shù)據(jù)到信息，再到智能、智慧的過程，有關(guān)理念和概念還將隨著城市的發(fā)展繼續(xù)迭代升級(jí)。

第三，需要清楚地認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)時(shí)代城市數(shù)字化治理面臨的挑戰(zhàn)。在信息化迅猛發(fā)展的今天，城市治理面臨的復(fù)雜性和不確定性大幅增加，只有充分認(rèn)識(shí)數(shù)字化治理面臨的問題和挑戰(zhàn)，才能有的放矢，通過技術(shù)賦能來提升系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、資源整合能力和問題的協(xié)同解決能力。中共上海市委黨校教授董幼鴻認(rèn)為，上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”面臨著高層與基層認(rèn)知不對(duì)等的問題，高層對(duì)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的共識(shí)比較明確，到基層呈現(xiàn)出逐漸衰減的態(tài)勢，基層對(duì)如何實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的認(rèn)知存在差異，這造成了部門間的壁壘，不利于數(shù)據(jù)共享。中共上海市委黨校副教授葉嵐認(rèn)為，大數(shù)據(jù)時(shí)代，管理者與開發(fā)者不再是簡單的委托代理關(guān)系，關(guān)于城市治理的知識(shí)存在不確定性和模糊性，個(gè)人信息安全存在較大風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字鴻溝進(jìn)一步擴(kuò)大，數(shù)字福利與數(shù)字貧困并存。因此，城市治理需要彌合數(shù)字鴻溝、促進(jìn)管理者和開發(fā)者的相互支持與啟發(fā)、平衡多方利益。

二、加快數(shù)字化平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

數(shù)字政府要求政府組織形態(tài)從分立式結(jié)構(gòu)向平臺(tái)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變 ①，數(shù)字化平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施是城市數(shù)字化治理的重要載體，需要在結(jié)構(gòu)和職能兩方面加以完善。

第一，在結(jié)構(gòu)方面，要縱向完善多層次平臺(tái)建設(shè)，橫向打通各業(yè)務(wù)部門壁壘。中共中央黨校教授劉小康認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以平臺(tái)建設(shè)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，著重建設(shè)連接政府與公眾的前臺(tái)、集成數(shù)據(jù)的中臺(tái)和負(fù)責(zé)計(jì)算、儲(chǔ)存的后臺(tái)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)重塑和流程再造，為公眾提供一站式服務(wù)。深圳華傲數(shù)據(jù)技術(shù)有限公司董事長賈西貝認(rèn)為，中國數(shù)字化治理進(jìn)入了三分層時(shí)代，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)中臺(tái)和底座的建設(shè)，不斷完善人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和5G等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合和業(yè)務(wù)融合。

數(shù)字平臺(tái)搭建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，局部的整合難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)有力、治理有序，需要通過頂層設(shè)計(jì)和高位協(xié)調(diào)促進(jìn)多層次整合和跨部門整合。阿里巴巴集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理李然認(rèn)為，支撐城市數(shù)字化治理的關(guān)鍵是技術(shù)體系，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、計(jì)算是其中三個(gè)不變的要素，在上?！俺鞘写竽X”建設(shè)過程中，城市運(yùn)行管理中心發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)的重要作用，將有效推動(dòng)多層次和跨部門的數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)整合，保證了未來場景挖掘和基層創(chuàng)新的可持續(xù)性。上海市社聯(lián)副主席、教授李琪認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)數(shù)字化大平臺(tái)、數(shù)字圍網(wǎng)和數(shù)字化智能物聯(lián)網(wǎng)同步建設(shè)，形成系統(tǒng)合力。

第二，在職能方面，平臺(tái)建設(shè)要以提供高效的一站式服務(wù)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向。上海市人民政府辦公廳副主任、上海市城市運(yùn)行管理中心常務(wù)副主任徐惠麗以疫情期間上海城市數(shù)字化治理的成效為例，分析了數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)的職能和機(jī)制。上海市“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實(shí)踐是以平臺(tái)建設(shè)促進(jìn)數(shù)字社會(huì)進(jìn)步，以新基建促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以數(shù)字服務(wù)促進(jìn)治理效能提升，有效推動(dòng)了部門、條塊之間的信息傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同預(yù)測，助力城市生命體的良性成長和韌性城市建設(shè)，在最低層級(jí)最短時(shí)間，以最小成本解決最大問題，實(shí)現(xiàn)綜合效應(yīng)最佳。

城市治理過程中，政府不能唱“獨(dú)角戲”，引入居民參與是政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，需要以數(shù)字技術(shù)推動(dòng)多元共治。上海市寶山區(qū)民政局副局長魏明結(jié)合寶山區(qū)“社區(qū)通”吸納居民參與治理的實(shí)踐，分析了在城市社區(qū)治理個(gè)性化需求不斷增強(qiáng)的大趨勢下，該平臺(tái)在解決城市治理頑疾、改善公共服務(wù)供給、推動(dòng)部門間融合聯(lián)動(dòng)等方面所發(fā)揮的重要作用。華東師范大學(xué)副教授王法碩將居民參與作為考察數(shù)字化社區(qū)治理的重要視角，依據(jù)政府發(fā)揮的作用和居民參與程度將社區(qū)治理劃分為技術(shù)增能型、增能賦權(quán)型、技術(shù)脫嵌型和技術(shù)賦權(quán)型四種模式。

三、推動(dòng)全方位、全要素的政府再造

政府再造是包含組織結(jié)構(gòu)整合、信息資源整合、業(yè)務(wù)服務(wù)整合的全流程、全要素、全方位的重塑與優(yōu)化，是建設(shè)整體政府、數(shù)字政府的重要途徑。

第一，數(shù)字化治理的本質(zhì)是利用信息技術(shù)推動(dòng)政府再造。吳建南認(rèn)為，“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的本質(zhì)就是通過組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)流程的創(chuàng)新與再造，打造多部門協(xié)同治理的平臺(tái)，推動(dòng)政府和社會(huì)協(xié)作，形成政府治理的新形態(tài)。在這一過程中，需要整合碎片化流程、合并重復(fù)性流程、改善低效率流程、取消無效流程 ②。中共上海市委黨校教授趙勇認(rèn)為，錦標(biāo)賽體制的壓力、城市精細(xì)化管理的需求呼喚政府的全面再造，在此過程中必須梳理并整合部門的核心業(yè)務(wù)，明確部門間的權(quán)責(zé)歸屬，避免職責(zé)的越位、缺位和錯(cuò)位，這是“兩張網(wǎng)”運(yùn)行的基本邏輯和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，也是“一站式”服務(wù)的根本保障。

第二，推動(dòng)全過程、多環(huán)節(jié)的政府優(yōu)化與再造。從問題的發(fā)現(xiàn)、議程設(shè)置到政策制定、實(shí)施、問題的解決再到評(píng)估反饋，城市治理工作涉及眾多環(huán)節(jié)、部門和業(yè)務(wù)。而每個(gè)環(huán)節(jié)的流程之間是相互連接、交叉或者循環(huán)進(jìn)行的，政府的優(yōu)化和再造需要淡化各環(huán)節(jié)之間的界線，加強(qiáng)各流程之間的集成、互動(dòng)與聯(lián)系，打破部門壁壘和信息孤島，進(jìn)而快速響應(yīng)公眾的訴求并適應(yīng)變化的環(huán)境，是一種系統(tǒng)的、全流程的再造 ③。這一過程涉及政府、企業(yè)、公眾等多項(xiàng)治理主體以及技術(shù)、勞動(dòng)、知識(shí)、管理、數(shù)據(jù)、資本等多種生產(chǎn)要素。趙勇認(rèn)為，信息驅(qū)動(dòng)的政府再造包含理念再造、結(jié)構(gòu)再造、流程再造、效能再造、監(jiān)督再造，要由“政府導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“公民導(dǎo)向”，將業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較大、性質(zhì)相似度較高的處室進(jìn)行集中，將服務(wù)對(duì)象一致的窗口進(jìn)行整合，對(duì)內(nèi)部職能職責(zé)、組織架構(gòu)、人員配備、操作流程等進(jìn)行全面徹底的重構(gòu)?？梢钥闯觯鞘兄卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型是一場自我革命式的場景再造、業(yè)務(wù)再造、管理再造和服務(wù)再造。

四、對(duì)數(shù)字治理實(shí)施有效的績效評(píng)估

推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，旨在提升公共服務(wù)供給效率，使公眾擁有更多獲得感、幸福感。然而，城市數(shù)字治理仍然存在一些障礙和梗阻，比如流程再造進(jìn)程滯后、數(shù)據(jù)共享制度供給不足、各部門之間協(xié)同程度不高、數(shù)字技術(shù)支撐不夠、市場主體跟進(jìn)步伐緩慢、宣傳不到位、用戶隱私存在安全隱患等 ④，這將造成城市治理效能低下，公共服務(wù)供給錯(cuò)配等問題，需要引入多元主體，打通監(jiān)管和績效評(píng)估的通道，對(duì)數(shù)字化治理過程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

第一，引入多元主體進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。社會(huì)公眾評(píng)估、行政部門之間的內(nèi)部評(píng)估和上級(jí)的行政評(píng)估都是重要的評(píng)價(jià)手段。中共重慶市委黨校副教授王正攀通過發(fā)放問卷和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式，對(duì)1045個(gè)樣本就“智慧城市發(fā)展中的公共服務(wù)供給”這一問題進(jìn)行調(diào)查，注重城市居民對(duì)于智慧城市政務(wù)服務(wù)的感受和意見，對(duì)智慧城市建設(shè)的知曉度、美譽(yù)度和績效進(jìn)行評(píng)估，建立了5個(gè)維度的指標(biāo)體系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新型智慧城市建設(shè)顯著影響了調(diào)查樣本的生產(chǎn)生活方式及公共服務(wù)資訊獲取途徑，但由于宣傳不足等因素制約，導(dǎo)致調(diào)查樣本的參與度有限和體驗(yàn)舒適感不強(qiáng);調(diào)查樣本對(duì)醫(yī)療健康、公共交通、公共教育、政務(wù)服務(wù)等方面的智能化需求增強(qiáng)，并對(duì)信息安全、公共數(shù)據(jù)資源共享問題關(guān)注度提升。

第二，從多維度進(jìn)行全面評(píng)估。應(yīng)當(dāng)從技術(shù)保障、治理創(chuàng)新、協(xié)同行動(dòng)、民政互動(dòng)等方面開展全方位的績效評(píng)估，制定系統(tǒng)的評(píng)估體系，不斷提升政府?dāng)?shù)字化治理能力。上海交通大學(xué)博士丁依霞評(píng)估了新冠疫情期間31個(gè)省級(jí)政府在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)發(fā)揮的作用，對(duì)政府網(wǎng)站、政務(wù)App、政務(wù)小程序這三個(gè)平臺(tái)的作用進(jìn)行了梳理。她認(rèn)為，在疫情發(fā)展的不同階段，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)推出了相應(yīng)的服務(wù)，廣東、江蘇、上海等地起到了“頭雁效應(yīng)”，但是平臺(tái)重復(fù)建設(shè)和建設(shè)不充分的現(xiàn)象并存、地區(qū)間平臺(tái)發(fā)展不均衡、多方互認(rèn)存在障礙等問題較為突出。

本次論壇中，專家學(xué)者們對(duì)治理理念轉(zhuǎn)型、數(shù)字化平臺(tái)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府全面再造、數(shù)字治理績效評(píng)估等議題進(jìn)行了深入而富有成效的交流，取得了豐碩的成果。此次研討會(huì)將學(xué)理推演、治理實(shí)踐和技術(shù)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)了理論研究成果向?qū)崉?wù)工作的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了實(shí)務(wù)部門的經(jīng)驗(yàn)分享和學(xué)術(shù)研究的進(jìn)一步深化。

注釋：

①鮑靜、范梓騰、賈開：《數(shù)字政府治理形態(tài)研究：概念辨析與層次框架》，《電子政務(wù)》2020年第11期。

②汪智漢、宋世明：《我國政府職能精細(xì)化管理和流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇》，《中國行政管理》2013年第6期。

③蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第5期。

④許峰：《地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)理闡釋——基于政務(wù)改革“浙江經(jīng)驗(yàn)”的分析》，《電子政務(wù)》 2020年第10期。

作者單位：中共上海市委黨校公共管理教研部

（責(zé)任編輯 王 玉）