行政審批制度改革背景下的市場監(jiān)管困境及路徑思考

宋雪珍 魏可可 沈旭

摘要：從“放管服效”改革的任務(wù)和目標(biāo)上看，在降低市場準(zhǔn)入門檻的前提下，提高市場監(jiān)管的質(zhì)量和成效依然是需要堅(jiān)持、完善及持續(xù)發(fā)力的重點(diǎn)。針對目前我國行政審批制度改革實(shí)踐中市場監(jiān)管面臨的困境，文章從法律依據(jù)、監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、社會環(huán)境四個(gè)方面進(jìn)行了深入剖析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決路徑：完善法律法規(guī)，構(gòu)建完善的市場監(jiān)管法律體系;不斷完善監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管質(zhì)效;建立科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制，保護(hù)監(jiān)管人員積極性;營造廉政的履職氛圍，完善內(nèi)部控制;以信任資本為基礎(chǔ)，引導(dǎo)和培育有利于監(jiān)管的社會環(huán)境。

關(guān)鍵詞：行政審批制度;市場監(jiān)管;行政執(zhí)法

一、引言

“小政府、大社會”既是自由市場和社會組織的呼聲，也是政治體制改革的指導(dǎo)理念和奮斗目標(biāo)?！靶≌?、大社會”主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和職能兩個(gè)方面，在機(jī)構(gòu)方面是指政府機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，在職能方面是指政府的職能少，不包攬過多的社會管理具體事務(wù)。行政審批制度改革正是這一理念的產(chǎn)物。

2013年11月，在黨的十八屆三中全會上，行政審批制度改革被確立為全面深化改革部署的關(guān)鍵領(lǐng)域。開展相對集中的行政審批制度改革，是進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力的重要制度創(chuàng)新，也是加快政府職能轉(zhuǎn)變的有力推手。行政審批制度改革通過下放行政權(quán)力，削減行政審批項(xiàng)目，縮短審批流程，為市場主體提供更有效率、更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。然而，市場并不是萬能的，市場失靈也會導(dǎo)致資源配置的低效率和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定。因此，在放寬市場準(zhǔn)入的同時(shí)，作為政策決策者、公共服務(wù)提供者、政策執(zhí)行監(jiān)督者，政府必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行中扮演好“裁判員”角色，對市場進(jìn)行有效監(jiān)管。

就行政審批制度改革而言，其本質(zhì)是權(quán)力重心的后移。換句話說，政府在前期的市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)放權(quán)于市場和社會，按照“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不設(shè)前置審批”原則，還市場和社會以自主權(quán)和主動權(quán)，政府著重在后期監(jiān)管環(huán)節(jié)發(fā)力。由此，伴隨著市場主體體量的迅速增長，政府在行政審批中的管理重心由事前的資格審批轉(zhuǎn)移到事中、事后監(jiān)管上來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國市場主體達(dá)11020.0萬戶，其中新增登記2149.6萬戶，同比增長12.28%①。事前資質(zhì)審批的松綁給事中、事后監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)和壓力。作為政府監(jiān)管體系的最后一環(huán)，也是最關(guān)鍵的一環(huán)，事中與事后監(jiān)管的好壞關(guān)系到政策閉環(huán)的完整性，直接影響行政審批制度改革的成效，關(guān)系黨和政府的形象。

因此，探討行政審批制度改革中的市場監(jiān)管所面臨的困境，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)提出改進(jìn)和提升策略具有重要意義。

二、市場監(jiān)管面臨的困境

（一）法律依據(jù)層面

1. 法律法規(guī)之間存在模糊跳白地帶

按照2015年的《食品安全法》規(guī)定，食品安全實(shí)施分段管理，被戲稱為“九龍治水，2015年以后，實(shí)施市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)統(tǒng)一由新組建的市場監(jiān)管部門承擔(dān)，但是，監(jiān)管交叉地帶依然存在。例如，在水產(chǎn)品中非法添加孔雀石綠的行為，在監(jiān)管分工上存在爭議。首先，要明確孔雀石綠是一種禁止使用的獸藥，也是禁止添加的非食用物質(zhì)。其次，按照食品原料和食用農(nóng)產(chǎn)品的定義，水產(chǎn)品都符合，因此水產(chǎn)品既是食品也是食用農(nóng)產(chǎn)品，監(jiān)管部門到底是市場監(jiān)管部門還是農(nóng)林部門難以確定。最后，在發(fā)生非法添加孔雀石綠時(shí)，要仔細(xì)調(diào)查取證，確定行為發(fā)生在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)還是流通銷售環(huán)節(jié)，以最終確定監(jiān)管部門。事實(shí)上，多數(shù)非法添加行為是通過監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)的，難以確定是在產(chǎn)地添加還是運(yùn)輸過程添加，給執(zhí)法分工造成困擾。同時(shí)，“上海阿大蔥油餅店關(guān)門事件”、“外賣配餐使用劣質(zhì)料理包事件”、“網(wǎng)購私人工坊手作食品無法維權(quán)事件”等社會輿論事件，也暴露了相關(guān)規(guī)定之間的矛盾、監(jiān)管方面的空白、盲區(qū)和疏漏，使得創(chuàng)業(yè)者、從業(yè)者、消費(fèi)者對市場監(jiān)管的認(rèn)可度一直提不上去。

2. 地方監(jiān)管主體自由裁量權(quán)過大

以《食品安全法》為例，對食品安全違法行為規(guī)定了極其嚴(yán)厲的處罰，以警示食品從業(yè)者、倒逼我國食品安全水平提升。但是在實(shí)際操作中，違法者兼有社會底層從業(yè)人員，生產(chǎn)案值100元的饅頭被處以10萬以上15萬以下的罰款，當(dāng)事人承受不起，也不愿接受處罰，極端情況下可能引起社會安全隱患。同時(shí)辦案人員不能結(jié)案影響單位和個(gè)人的考核，久而久之最嚴(yán)厲的處罰規(guī)定不能打擊違法犯罪，反而有可能變成庇護(hù)微小過錯(cuò)被追責(zé)的理由。對大的生產(chǎn)企業(yè)來說，15倍到30倍貨值處罰金額如何認(rèn)定，是否因?yàn)榍楣?jié)或者灰色交易改變處罰倍數(shù)，從15倍到30倍，如此大的差距可滋生的尋租空間之大，不得不慎重考慮。雖然各部門都在逐漸完善自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，但行業(yè)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)之間的差異也需要不斷磨合。應(yīng)該認(rèn)識并接受立法滯后性、原則性這一事實(shí)，但是市場監(jiān)管的“留白”還需要更加細(xì)致的法律工作進(jìn)行“暈染”。

3. 法律法規(guī)的出臺較為滯后

隨著時(shí)代的發(fā)展、科技的進(jìn)步，市場上新興產(chǎn)品和市場行為大量產(chǎn)生，法律法規(guī)更新速度相對遲緩，同時(shí)部委之間對接不夠緊密，對新興市場行為的監(jiān)管缺乏依據(jù)，使得基層監(jiān)管部門在執(zhí)法中處于“要管沒權(quán)、不管背鍋”的尷尬困境。以預(yù)付卡消費(fèi)糾紛為例，截至目前僅有商務(wù)部在2012年12月出臺的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》（試行），對于發(fā)卡主體實(shí)行申報(bào)備案，但主要將大型的集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)、品牌發(fā)卡企業(yè)和規(guī)模發(fā)卡企業(yè)納入范疇。而實(shí)際上出現(xiàn)預(yù)付卡糾紛較多的是個(gè)體工商戶等小型商家的發(fā)卡行為。對于此類市場主體以及商業(yè)預(yù)付卡中的許多具體問題，該辦法并未予以明確，導(dǎo)致市場監(jiān)督部門調(diào)解消費(fèi)糾紛時(shí)只能依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《合同法》等法律，解決不了約束預(yù)付卡發(fā)放行為以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)際問題。

（二）監(jiān)管主體方面

1. 專業(yè)性和合法性有待提升

由于我國政府部門一直沿襲了原有的人事制度，人員素質(zhì)層次不齊，大部分是不具備專業(yè)監(jiān)管素質(zhì)和能力的“萬金油”式干部，更缺乏有相關(guān)專業(yè)背景的執(zhí)法隊(duì)伍。在政府監(jiān)管領(lǐng)域中，特別以環(huán)境評價(jià)及監(jiān)測、安全評價(jià)、衛(wèi)生疾控、食品藥品、特種設(shè)備等專業(yè)性較強(qiáng)，對監(jiān)管人員的專業(yè)背景和業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近十年以來基層監(jiān)管部門中人員來源主要是部隊(duì)專業(yè)和社會招考兩種形式，且多是以“混崗”形式存在，這在一定程度上稀釋了監(jiān)管部門的專業(yè)性。同時(shí)，監(jiān)管人員自身缺乏相關(guān)的執(zhí)法資格，身份具有“不合法性”，這種現(xiàn)象在我國很多監(jiān)管部門都不同程度的存在。

2. 監(jiān)管主體間的信息壁壘有待打破

2014年3月1日，注冊資本登記制度改革實(shí)施?！蹲再Y本登記制度改革方案》規(guī)定了便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管三個(gè)原則?！皩掃M(jìn)”催生了大量市場主體，沿用市場巡查制度，已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度應(yīng)運(yùn)而生。但是“雙隨機(jī)一公開”抽查方式還存在一定問題，普遍落實(shí)上還有困難。舉例來說，抽查項(xiàng)目、比例及頻次缺少統(tǒng)一規(guī)定。從國家及省級層面看，不同的上級局制定的抽查清單在項(xiàng)目、依據(jù)和比例上均各有規(guī)定，無法達(dá)到統(tǒng)一，有些甚至未明確抽查比例和頻次，給基層的工作開展帶來一定的困擾。由于缺乏良好的溝通交流和有效的配合，個(gè)別部門之間信息壁壘還沒有打通，存在執(zhí)法規(guī)范不統(tǒng)一、相關(guān)工作正常運(yùn)行存在困難、行政意志難以達(dá)成等問題，嚴(yán)重影響了“雙隨機(jī)、一公開”工作的推進(jìn)。

3. 構(gòu)建社會共治局面有待加強(qiáng)

黨的十九大報(bào)告提出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”，這是對以往“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”認(rèn)識的拓展和理念的進(jìn)一步升華。實(shí)現(xiàn)社會共治即達(dá)到全社會共同參與社會治理的目標(biāo)。當(dāng)前，基層政府在社會治理上理解不夠深刻，還存在一定的大包大攬現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：一是未積極建立與群眾溝通的機(jī)制，群眾對社會治理的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到充分釋放，導(dǎo)致部門群眾在網(wǎng)絡(luò)上宣泄情緒，網(wǎng)絡(luò)輿情不定期發(fā)生、發(fā)酵，一定程度上浪費(fèi)了監(jiān)管資源，更是損害了政府的公信力。二是忽視了行業(yè)協(xié)會在協(xié)同治理社會中發(fā)揮的重要作用，未提倡和鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會的建立、對行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自我監(jiān)督、自我管理、自我約束等方面的主導(dǎo)作用的理解還有偏差。

（三）監(jiān)管客體方面

1. 新注冊市場主體增加迅猛

隨著“放、管、服”改革不斷深化，“只跑一次”、“3550工程”、“馬上辦、就近辦、網(wǎng)上辦”、“銀行代辦”等營商環(huán)境政策相繼出臺，市場準(zhǔn)入條件大大放寬，群眾辦事效率穩(wěn)步提升，市場主體數(shù)量增加迅猛。2016年以來，全國市場主體新增數(shù)量逐年遞增，增幅相較2015年增加了230萬戶。2018年時(shí)，全國市場主體總數(shù)達(dá)11020.0萬戶，新增2149.6 萬戶。而此時(shí)的市場監(jiān)管部門正在經(jīng)歷著兩次機(jī)構(gòu)改革，職能逐漸從工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的“三合一”到2019年工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)（價(jià)格監(jiān)督）、知識產(chǎn)權(quán)（知識產(chǎn)權(quán)）和商務(wù)（反壟斷）到“六合一”的整合，而此時(shí)的人員數(shù)量卻有所減少、甚至難以保障工作運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是在對市場主體實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋方面困難重重。

2. 新入市場的不合法主體數(shù)量增多

在嚴(yán)格貫徹營商環(huán)境政策、放開市場準(zhǔn)入門檻時(shí)，由于“不見面審批”的普遍落實(shí)，對市場主體的實(shí)質(zhì)性審查要求隨之降低。市場主體申請人通過手機(jī)App注冊軟件辦理準(zhǔn)入手續(xù)時(shí)，隨意上傳名稱和資料后，被監(jiān)管部門駁回重新提交。部分人員對駁回意見不認(rèn)可、認(rèn)為注冊軟件不好用，從而對監(jiān)管部門進(jìn)行投訴、對監(jiān)管人員進(jìn)行辱罵嘲諷，再次增加了基層監(jiān)管人員的工作量。同時(shí)部分人員為謀取私利，虛假注冊、空殼注冊、開票注冊、上牌注冊、拆遷注冊等現(xiàn)象也隨之增加，“一址多照”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在南京市江寧區(qū)秣陵街道曾發(fā)生一個(gè)地址20多起營業(yè)執(zhí)照的怪象。雖然進(jìn)入市場門檻很低，但注銷程序繁瑣，部分市場主體索性放棄注銷，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)量擠壓、市場主體中“僵尸戶”現(xiàn)象十分普遍，對經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)對真實(shí)性和有效性存在較大的影響。

3. 部分行業(yè)的社會責(zé)任感待提高

商業(yè)活動的逐利性屬性直接決定了其行為的特點(diǎn)：追逐利潤、忽視社會責(zé)任感。以房地產(chǎn)行業(yè)為例，近幾年房地產(chǎn)行業(yè)炙手可熱，熱門城市熱門板塊“一房難求”。但是該行業(yè)的部分開發(fā)商為追求利潤的最大化，在廣告宣傳、合同制定、規(guī)劃建設(shè)等行為上。結(jié)合經(jīng)驗(yàn)來看，樓盤交付前，發(fā)生等群體性投訴、上訪行為最密集，內(nèi)容涉及小區(qū)綠化縮水、謊稱學(xué)區(qū)、車位只售不租、裝修減標(biāo)等。特別是政府調(diào)控房價(jià)的限價(jià)政策實(shí)施，使得部分“高價(jià)地塊”入市后利潤空間被擠壓，更容易產(chǎn)生侵害購房者權(quán)益的行為。2019年上半年，南京市江寧區(qū)相繼發(fā)生5起房地產(chǎn)消費(fèi)群體性投訴，除反映小區(qū)綠化等內(nèi)部規(guī)劃問題外，還涉及開發(fā)商擅自改變房屋規(guī)劃、知名開發(fā)商“假冠名”銷售冷門樓盤等。同時(shí)，由于投訴代表趨利避害的本能，實(shí)際訴求搖擺不定，對盡快解決投訴事件、消除不良輿論影響等方面帶來極大不便。

（四）社會環(huán)境方面

1. 政府部門宣傳效果不理想

我國的各級政府十分重視宣傳工作，隨著時(shí)代的進(jìn)步，宣傳方式更加豐富、內(nèi)容形式也更加多樣、活潑和開放，比如越來越多的監(jiān)管部門開通了微博公眾號、微信公眾號和抖音等等，個(gè)別運(yùn)營較好的公眾號甚至成了群眾喜愛的“網(wǎng)紅”。但是，結(jié)合實(shí)際，從整體上看，很多地方政府部門的宣傳形式仍較為傳統(tǒng)，新媒體運(yùn)用效果微弱，局限于拉橫幅、發(fā)傳單、廣場活動等形式，老百姓的認(rèn)可度和參與度較低，宣傳效果流于形式。例如，在網(wǎng)站、公眾號等進(jìn)行宣傳時(shí)，其新聞篩選帶有濃厚的官方意識形態(tài)，沒有以受眾為中心，內(nèi)容單調(diào)刻板、缺乏創(chuàng)意和趣味性，效果也比較微弱。換言之，政府的監(jiān)管部門在開展宣傳時(shí)往往是為宣傳而宣傳，而不是為效果而宣傳，且考核部門對宣傳工作的考核形式和量化標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)停留于“留痕”的要求，因此效果并不理想。相比之下，市場行為的宣傳產(chǎn)品在形式上更加創(chuàng)新和精準(zhǔn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。

2. 社會組織的作用未被充分挖掘

社會組織是介于政府與企業(yè)之間，商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間，提供服務(wù)、咨詢、監(jiān)督、自律、協(xié)調(diào)的社會中介組織，具有非營利性。在社會治理不斷向基層下沉的背景下，社會組織為實(shí)現(xiàn)社會治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動發(fā)揮著重要的作用。但是結(jié)合實(shí)際發(fā)現(xiàn)，政府部門在開展行政監(jiān)管過程中，較少聯(lián)系到社會組織，如行業(yè)協(xié)會在整個(gè)行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性以及在協(xié)同治理中的重要性。以食品行業(yè)為例，消費(fèi)者購買到假冒偽劣產(chǎn)品一定程度上與其自身缺乏產(chǎn)品辨識知識有關(guān)。食品工業(yè)協(xié)會日常舉辦的活動有利于提高消費(fèi)者對于產(chǎn)品質(zhì)量的了解和識別，從而有助于從需求角度降低食品市場上出現(xiàn)不合格產(chǎn)品的概率。然而，遺憾的是，這類社會組織的建立長期缺乏政府支持，在具體工作中缺乏政府的引導(dǎo)。這在一定程度上制約了社會組織作用的發(fā)揮。

3. 職業(yè)舉報(bào)人數(shù)量持續(xù)增加

投訴舉報(bào)是消費(fèi)者主動發(fā)起的一種維權(quán)行為，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)獲取賠償。然后，社會上滋生了大批“職業(yè)舉報(bào)人”，他們打著懲“不良”商家、為百姓“服務(wù)”的幌子，冠冕堂皇地牟取暴利。以南京市江寧區(qū)為例，2018年江寧區(qū)市場監(jiān)督管理局共接收信訪件310件，約90%系“職業(yè)舉報(bào)人”舉報(bào)。除正常受理外，在受理重復(fù)舉報(bào)和不合理主張、配合紀(jì)檢部門調(diào)查等方面，耗費(fèi)執(zhí)法人員大量的時(shí)間和精力，執(zhí)法部門也儼然成為“職業(yè)舉報(bào)人”謀取私利的工具。大量數(shù)據(jù)表明，“職業(yè)舉報(bào)人”一旦未如愿獲取“賠償”通常會“倒打一耙”，猜忌監(jiān)管部門和經(jīng)營企業(yè)存在“不可描述的關(guān)系”并積極向紀(jì)檢部門舉報(bào)或向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟?！奥殬I(yè)舉報(bào)人”現(xiàn)象的存在，被認(rèn)為極大損害了法律尊嚴(yán)、占用了監(jiān)管資源、干擾了市場秩序。

三、可行性路徑

因此，針對行政審批制度改革在監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的種種困境，應(yīng)當(dāng)圍繞“準(zhǔn)入—監(jiān)管”矛盾，結(jié)合實(shí)踐，提出可行性的改進(jìn)意見。具體如下。

（一）完善法律法規(guī)，構(gòu)建完善的市場監(jiān)管法律體系

市場監(jiān)管涉及的法律法規(guī)較多，對法律法規(guī)的完善是一個(gè)系統(tǒng)性工程。首先，重點(diǎn)守住安全底線。食品、藥品、生產(chǎn)、?；?、特種設(shè)備等仍然是市場監(jiān)管的安全底線，抓好安全工作對維護(hù)社會、經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定十分有必要，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對安全問題高度關(guān)注。近年來，安全領(lǐng)域出現(xiàn)的社會輿論熱點(diǎn)事件均暴露出現(xiàn)有法律法規(guī)因立法滯后帶來的監(jiān)管空白隱患。法律法規(guī)的完善需要突出問題導(dǎo)向，也要突出系統(tǒng)性思維，安全問題不容小覷。其次，完善市場監(jiān)管法律體系。面對洶涌而來的市場主體，既要用堅(jiān)固的墻圍住水池防止泛濫，也要堵疏結(jié)合，引導(dǎo)“池中水”往更適合的方向流淌，其關(guān)鍵就在于高質(zhì)量發(fā)展的引導(dǎo)。高質(zhì)量發(fā)展需要完備法律、法規(guī)進(jìn)行引導(dǎo)和保障，用法律法規(guī)的細(xì)化進(jìn)行兜底，托住沒有上限的監(jiān)管工作拾級而上。最后，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。當(dāng)前，各部委各地方開始逐步探索出臺綜合性自由裁量規(guī)定，如2019年5月國家生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》、國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》，同時(shí)廣東、甘肅、江蘇等省份也出臺相關(guān)指導(dǎo)性文件，但差異仍然不同程度存在，這是因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的限定需要整體性梳理和完善，而不是“各自發(fā)功”，這也是日后應(yīng)當(dāng)著力的重點(diǎn)。

（二）完善監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管質(zhì)效

2019年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》，提出統(tǒng)籌建設(shè)監(jiān)管工作平臺、實(shí)行抽查事項(xiàng)清單管理、統(tǒng)籌制定抽查計(jì)劃、科學(xué)實(shí)施抽查檢查，力爭3～5年內(nèi)，市場監(jiān)管領(lǐng)域新型監(jiān)管機(jī)制更加完善，實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管、智慧監(jiān)管。推動“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管落地的意義重大，對提高監(jiān)管質(zhì)量和成效、減小對市場主體的負(fù)擔(dān)具有非常重要的意義。在推進(jìn)過程中，一方面，建立統(tǒng)籌托底機(jī)制。對于監(jiān)管責(zé)任明確的違法行為，建立監(jiān)管清單制，細(xì)化、明確各類新情況新問題的查處責(zé)任，提高監(jiān)管效率;同時(shí)，針對違法行為復(fù)雜、需要多頭部門聯(lián)合執(zhí)法的案件，也要兼顧探索建立綜合執(zhí)法中牽頭推進(jìn)的部門或機(jī)構(gòu)，由行政等級較高的領(lǐng)導(dǎo)牽頭統(tǒng)籌。另一方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)打破信息壁壘。在平臺建設(shè)中，要順應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展趨勢，結(jié)合最新大數(shù)據(jù)收集和應(yīng)用手段，在社會信用體系的基礎(chǔ)上，形成市場風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警機(jī)制，對問題頻發(fā)的市場主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判和早期介入，以數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通綜合運(yùn)用打破監(jiān)管信息壁壘，減少發(fā)生公共安全事件的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制，保護(hù)監(jiān)管人員積極性

2016年李克強(qiáng)總理所作《政府工作報(bào)告》指出：“要健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制”，建立容錯(cuò)機(jī)制的目的在于激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，鼓勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為。在體量巨大、情況復(fù)雜的市場監(jiān)管工作中，也應(yīng)當(dāng)逐步建立科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制對監(jiān)管工作人員進(jìn)行保護(hù)。在行政執(zhí)法工作環(huán)境中，難免存在不利于基層監(jiān)管工作人員的因素，如規(guī)定不健全、強(qiáng)制措施采用不便、其他力量干預(yù)執(zhí)法工作等，“不監(jiān)管是失職，監(jiān)管沒整改到位是瀆職，發(fā)生事故后撤職”讓基層監(jiān)管人員失去認(rèn)同感、歸屬感，少做少錯(cuò)成為了少數(shù)人的借口，形成不良的工作風(fēng)氣。因此，建議建立科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制加以應(yīng)對。首先，科學(xué)界定、規(guī)范行政執(zhí)法程序，對監(jiān)管工作人員必須做到的事項(xiàng)和步驟進(jìn)行規(guī)范。其次，對嚴(yán)格按照監(jiān)管流程執(zhí)法但未取得預(yù)期效果的案例予以保護(hù)，對未整改而造成社會利益損失的責(zé)任以更加合理的比例分擔(dān)給市場主體，而不是統(tǒng)統(tǒng)傳導(dǎo)給辦案人員。最后，建立監(jiān)管工作人員申訴機(jī)制，對辦案過程中遇到非可控阻力和因素導(dǎo)致的過錯(cuò)，允許其進(jìn)行申辯，保障其公務(wù)員法規(guī)定中的基本、合理權(quán)利。

（四）營造廉政的履職氛圍，完善內(nèi)部控制

作為市場監(jiān)管責(zé)任的執(zhí)行者和落實(shí)者，監(jiān)管人員在做好對外監(jiān)督的同時(shí)，也必須以內(nèi)省、謙卑的心態(tài)做好內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的有效手段，貫穿決策、執(zhí)行和追責(zé)的全過程。強(qiáng)有力的內(nèi)部控制是促進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法公信力提升的基礎(chǔ)保證。具體來說，完善內(nèi)部控制要做到：第一，加強(qiáng)法律法規(guī)和廉政文化的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)市場監(jiān)管人員的身份意識和紀(jì)律意識。第二，建立自上而下的監(jiān)督機(jī)制，建立上級市場監(jiān)管部門對下級市場監(jiān)管部門定期和不定期檢查制度，注重實(shí)地檢查，深入了解下級市場監(jiān)管人員工作規(guī)范、工作成效和工作作風(fēng)。第三，探索建立監(jiān)察委員會對行政執(zhí)法中腐敗行為和有失公允的監(jiān)管行為的介入機(jī)制，開放市場主體到監(jiān)委申訴舉報(bào)的渠道。監(jiān)察委員會介入監(jiān)管行為對其工作人員的履職能力提出了更高的要求，因此必須進(jìn)一步提高監(jiān)委的專業(yè)能力和鑒別能力。

（五）以信任資本為基礎(chǔ)，引導(dǎo)和培育有利于監(jiān)管的社會環(huán)境

全面優(yōu)化市場監(jiān)管環(huán)境，必須加強(qiáng)現(xiàn)代社會信任資本的建設(shè)，營造有利于市場監(jiān)管的群眾基礎(chǔ)。市場監(jiān)管的主要目的是為人民群眾提供安全、優(yōu)質(zhì)的社會環(huán)境，提升人民群眾的獲得感和幸福感。為此，各級政府做出了大量努力，也取得了一定成效。然而，當(dāng)前仍存在著人民群眾對監(jiān)管不理解、不認(rèn)可的現(xiàn)象。對此，要始終堅(jiān)持以人民群眾滿意度為評判標(biāo)準(zhǔn)，著力改善社會信任資本。一方面，通過密切聯(lián)系群眾，想群眾之所想，急群眾之所急，供群眾之所需，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去，維護(hù)人民群眾的根本利益。在“雙隨機(jī)、一公開”的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家、省市的要求，合理配置監(jiān)管人員，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高監(jiān)管科學(xué)性，用解放的思想、創(chuàng)新的思維深化和推進(jìn)市場監(jiān)管“雙隨機(jī)”工作，切實(shí)減輕檢查者、被檢查者、群眾的負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管效能。另一方面，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在信息公開、電子政務(wù)等方式的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展新的走進(jìn)群眾、聯(lián)系群眾的手段，虛心接受群眾的監(jiān)督和建言，使群眾成為評判工作好壞最有力的聲音。

參考文獻(xiàn)：

張康之.限制政府規(guī)模的理念[J].人文雜志，2001（03）：55-60.

（作者單位：宋雪珍，南京市江寧區(qū)市場監(jiān)督管理局辦公室;魏可可，南京醫(yī)科大學(xué)保衛(wèi)處辦公室;沈旭，江蘇省人大常委會研究室調(diào)研處）