福建省羅源縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策研究

葉若昀

黨的十八大強(qiáng)調(diào)指出：“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮?！备＝ㄊ×_源縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展勢(shì)頭良好，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)壯大，面貌持續(xù)改觀，公共服務(wù)全面發(fā)展，社會(huì)保障事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，但也面臨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)滯后，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展任重道遠(yuǎn)等問(wèn)題。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，既是從根本上解決該縣“三農(nóng)”問(wèn)題、加快全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，更是加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必由之路。

一、福建省羅源縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中的主要問(wèn)題

一是區(qū)域發(fā)展不平衡。城區(qū)聚集了各類(lèi)資源要素，大量的收益最終落在了城區(qū)，造成了農(nóng)村和城市發(fā)展的不平衡。占全縣64%農(nóng)民創(chuàng)造出的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，只相當(dāng)于地區(qū)生產(chǎn)總值的35.7%，差距十分明顯。城關(guān)、沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)與山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距大。城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大也進(jìn)一步增大了城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的差距，城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)支出始終保持在農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的1.5倍以上。

二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、優(yōu)勢(shì)不夠明顯等問(wèn)題突出。目前，全縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為19.9∶59.7∶20.4，一產(chǎn)占比高于福州市平均水平11.9個(gè)百分點(diǎn)，三產(chǎn)占比低于全市平均水平29.7個(gè)百分點(diǎn)。特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平不高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重偏高。工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然薄弱，以鋼鐵為支柱產(chǎn)業(yè)，結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不夠。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，輻射帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。

三是社會(huì)治理面臨困境?！斑€山退?！比蝿?wù)共涉及8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、直接和間接從業(yè)人員15萬(wàn)人，兩大民生產(chǎn)業(yè)退出后，從業(yè)人員的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工作任重道遠(yuǎn)。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，“空心村”問(wèn)題嚴(yán)重，有能力的年輕人大部分外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村人口外流量逐年加大，部分村莊建設(shè)停滯，大片農(nóng)房閑置或房屋破敗，出現(xiàn)人口、村莊及農(nóng)村醫(yī)療、教育、文化等資源的空心化，成了空殼村，管理難度大。

四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低、城鄉(xiāng)差異大、功能布局不合理。農(nóng)村多數(shù)地區(qū)交通、水利、電力等生產(chǎn)生活條件比較滯后。農(nóng)村公路線型差，主干線呈樹(shù)杈型分布，未達(dá)到環(huán)網(wǎng)型有效連接，影響區(qū)域快速通達(dá)?，F(xiàn)有農(nóng)田水利工程年久失修，水毀、老化等問(wèn)題突出。農(nóng)村供水管網(wǎng)建設(shè)資金緊缺，建設(shè)水平低。環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施配套率低，缺乏長(zhǎng)效的排污處理措施。

五是公共服務(wù)保障發(fā)展落后。教育方面，“城區(qū)擠”“農(nóng)村弱”，城鄉(xiāng)校際之間差距大，師資分布不均衡。衛(wèi)生方面，縣級(jí)醫(yī)院壓力大，鄉(xiāng)、村一級(jí)衛(wèi)生院（所、室）醫(yī)療能力弱?？萍挤矫?，農(nóng)村科普教育薄弱，農(nóng)技指導(dǎo)模式單一。文體方面，城區(qū)文體配套設(shè)施規(guī)模小、開(kāi)放程度低，鄉(xiāng)、村文化站（活動(dòng)中心）使用率不高，體育器械等設(shè)施覆蓋率低、維護(hù)成本高。社會(huì)養(yǎng)老方面，城區(qū)社區(qū)配套養(yǎng)老服務(wù)用房緊缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院使用率僅44%。

二、存在問(wèn)題分析

從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度對(duì)羅源目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在困難和問(wèn)題的原因作分析，歸結(jié)起來(lái)主要來(lái)自以下四個(gè)方面。

一是人才因素制約明顯?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部隊(duì)伍均不同程度存在著本領(lǐng)不足、本領(lǐng)恐慌、本領(lǐng)落后的問(wèn)題，工作思路狹窄、視野不寬、辦法不多，知識(shí)儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，開(kāi)拓創(chuàng)新能力不強(qiáng)，工作積極性不夠。人才培養(yǎng)引進(jìn)機(jī)制不夠完善，人才隊(duì)伍長(zhǎng)期處于總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、大量流失、效力不高的困境，特別是中級(jí)以上職稱(chēng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才大部分集中在教育衛(wèi)生系統(tǒng)，企業(yè)高技能人才、農(nóng)村實(shí)用人才較為不足。

二是體制機(jī)制創(chuàng)新不足。城鄉(xiāng)差距較大、發(fā)展失衡，較為突出的是土地管理制度。在征收農(nóng)村土地過(guò)程中，農(nóng)民并沒(méi)有完全公平分享土地增值的收益。當(dāng)前可供操作的具體政策尚未出臺(tái)，在農(nóng)村開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)面臨后顧之憂(yōu)，制約城市資本、人才、技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)。同時(shí)，就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)建設(shè)、住房等社會(huì)保障體制，也存在城市和農(nóng)村區(qū)別，城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要障礙。

三是財(cái)政投入與金融支持較弱。受經(jīng)濟(jì)下行、鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)持續(xù)低迷、房地產(chǎn)高庫(kù)存等因素影響，財(cái)政減收情況嚴(yán)重。財(cái)政投資政策“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”，全縣社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，農(nóng)村投資僅占32%，城鎮(zhèn)投資是農(nóng)村投資的2.13倍;公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入與建設(shè)，農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)。金融政策“偏好城市，吝嗇農(nóng)村”。在追求利潤(rùn)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的雙重影響下，金融機(jī)構(gòu)大多不愿意發(fā)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。

四是政策導(dǎo)向與考核機(jī)制不夠科學(xué)。多年來(lái)形成的思維定勢(shì)和政策慣性，認(rèn)為在城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)就是發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)和服務(wù)業(yè)，在農(nóng)村就是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于農(nóng)村，存在長(zhǎng)期以來(lái)只重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等服務(wù)，忽視農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通體系和市場(chǎng)信息體系建設(shè)、服務(wù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村服務(wù)業(yè)水平嚴(yán)重滯后于城市。從政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置上看，主要注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展指標(biāo)占比較少，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展指標(biāo)中，也存在重城市輕農(nóng)村的問(wèn)題。

三、對(duì)策與建議

一是突出“一張藍(lán)圖”，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。樹(shù)立“全域羅源”發(fā)展理念，按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的原則，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建“一核引領(lǐng)、兩翼崛起、三帶并進(jìn)”的縣域城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局。積極探索縣域“多規(guī)合一”“一張圖”成果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源利用等多部門(mén)規(guī)劃及其上位規(guī)劃及時(shí)對(duì)接的模式，動(dòng)態(tài)調(diào)整完善規(guī)劃。加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)空間總體謀劃，補(bǔ)充更新產(chǎn)業(yè)布局、旅游發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并在“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)上重點(diǎn)推動(dòng)在項(xiàng)目預(yù)生產(chǎn)階段保障項(xiàng)目符合“一張圖”的管控要求。

二是堅(jiān)持“雙輪驅(qū)動(dòng)”，培育發(fā)展新動(dòng)能。一是加快建設(shè)特色小鎮(zhèn)。全力打造一批生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三美融合”和宜居、宜業(yè)、宜游“三宜結(jié)合”的美麗特色小鎮(zhèn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換。二是全力打造藍(lán)色港灣。充分發(fā)揮海洋優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)山海聯(lián)動(dòng)，三產(chǎn)融合，唱響山?！敖豁懬保Υ蛟焖{(lán)色港灣。堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路“以工促農(nóng)、以二帶三”，堅(jiān)持走漁業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路“漁旅結(jié)合、生態(tài)發(fā)展”，堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路“提升一產(chǎn)、服務(wù)二三產(chǎn)業(yè)”，堅(jiān)持走三產(chǎn)多元化的道路“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、融合發(fā)展”。

三是創(chuàng)新“三大機(jī)制”，激發(fā)發(fā)展新活力。一是創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，推動(dòng)治理手段多樣化和現(xiàn)代化。探索社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作，優(yōu)化政府績(jī)效評(píng)估體系。二是創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，進(jìn)一步創(chuàng)新公共服務(wù)體系，讓發(fā)展成果惠及人民群眾。構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級(jí)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，均衡發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，加快發(fā)展城鄉(xiāng)公共事業(yè)。三是創(chuàng)新資金保障機(jī)制，建立多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。加大財(cái)政投入，整合項(xiàng)目資金、集中投入建設(shè)，吸引社會(huì)資本投入，積極引導(dǎo)金融政策資金支持。

四是實(shí)施“四大計(jì)劃”，增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。一是實(shí)施生態(tài)環(huán)境提升計(jì)劃。強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境綜合整治，打造天藍(lán)、地綠、水凈、秀美的宜居城市。打造綠色“羅川氧吧”，建設(shè)生態(tài)秀美鄉(xiāng)村，構(gòu)建綠色“清水走廊”。二是實(shí)施鄉(xiāng)村旅游提升計(jì)劃。依據(jù)旅游資源稟賦和空間分布特征，采用多區(qū)域和多中心布局的發(fā)展戰(zhàn)略，逐步形成“兩帶四區(qū)多點(diǎn)開(kāi)花”的空間格局。三是實(shí)施品牌引領(lǐng)計(jì)劃。著力打造“畬風(fēng)海韻·大美羅川”縣域品牌，提升縣域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。四是實(shí)施人才培育計(jì)劃。注重人才“聚引育留”，優(yōu)化人才戰(zhàn)略布局，提高人才隊(duì)伍素質(zhì)，打造“人才強(qiáng)縣”。