中國農(nóng)村信用社管理體制探析

摘要：隨著我國社會(huì)主義金融體系的逐步建立和完善，農(nóng)村信用社的管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)外部環(huán)境發(fā)展的要求，特別是省聯(lián)社定位不清、功能不足，難以適應(yīng)管理與服務(wù)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要。只有在保持農(nóng)村信用社縣域法人地位不變的前提下，實(shí)現(xiàn)省聯(lián)社去行政化，強(qiáng)化服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變，才能真正促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社 農(nóng)村商業(yè)銀行 省聯(lián)社 管理體制

一、農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程

十九世紀(jì)初，德國為了加快推進(jìn)工業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)采用高稅率辦法，結(jié)果使得德國基層農(nóng)業(yè)的狀況雪上加霜。1872年，德國人雷發(fā)巽在萊茵組建了一個(gè)信用社，主要幫助農(nóng)戶避免因?yàn)橘徺I農(nóng)用器具等被高利貸商人盤剝，這就是世界上最早的農(nóng)村信用社。中國的合作金融最早可以追溯到1923年在河北香河縣成立的信用合作社，河北香河信用社在組織形式和制度建設(shè)上都成為后來信用社的模板。1927年，我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的第一個(gè)信用合作社在湖北黃岡縣成立，隨后于1929年在福建永定太平和豐田成立了信用社，1943年在延安南區(qū)溝門建立了信用社。

新中國成立后，1951年3月，全國信用合作匯報(bào)會(huì)議提出：為滿足農(nóng)民的基本需求，必須加快發(fā)展農(nóng)村信用合作社，由人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)由農(nóng)村信用社自己辦理。政策的明確為農(nóng)村信用社的發(fā)展提供了時(shí)機(jī)。截至1956年底，我國共成立16萬多個(gè)信用合作社，基本上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了農(nóng)村信用社。但在接下來一個(gè)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村信用社的發(fā)展遭遇了較大波折，行政干預(yù)、管理主體變更和發(fā)展思路的混亂導(dǎo)致農(nóng)村信用社迷失了方向。十一屆三中全會(huì)之后，農(nóng)村信用社又迎來了新的歷史機(jī)遇，在堅(jiān)持農(nóng)行領(lǐng)導(dǎo)的管理體制下，農(nóng)村信用社在業(yè)務(wù)開展和管理上逐步步入正軌。1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于改革信用社管理體制的報(bào)告》以后，縣級(jí)聯(lián)社逐步建立起來，到1988年底，全國共建立縣聯(lián)社2200多個(gè)。一直以來，信用社的管理體制是制約農(nóng)村信用社發(fā)展和壯大的關(guān)鍵因素。行社這兩種不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，被強(qiáng)行賦予管理和被管理的關(guān)系，不利于雙方的發(fā)展。

1996年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，農(nóng)信社與農(nóng)行正式分離。1997年，全國農(nóng)村信用社管理體制改革工作會(huì)議召開，為深化農(nóng)村信用社改革明確了目標(biāo)。會(huì)議提出農(nóng)村信用社改革要符合合作金融的基本內(nèi)涵要求，完善縣級(jí)農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理體制，強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，規(guī)范信用社自身管理，化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。1997年6月12日，作為農(nóng)村信用社管理機(jī)構(gòu)的央行農(nóng)村合作金融監(jiān)督管理局成立。在改革的進(jìn)程中，人民銀行發(fā)現(xiàn)農(nóng)信社各地差異比較大，單純靠央行的監(jiān)管根本不夠，因此組建省聯(lián)社被提上日程。1999年12月18日，寧夏自治區(qū)聯(lián)社作為全國首家省級(jí)聯(lián)社正式設(shè)立。2000年7月，農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)工作在江蘇開始進(jìn)行，首先是設(shè)立以縣為單位的統(tǒng)一法人體制。2001年末，我國設(shè)立的第一家農(nóng)商銀行在江蘇張家港成立。2004年，農(nóng)村信用社的改革在全國范圍內(nèi)全面鋪開[1]。

二、農(nóng)村信用社管理體制改革的必然性

農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵是管理體制的改革，把金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的職能歸入地方是省聯(lián)社誕生的根源。省聯(lián)社是由當(dāng)?shù)乜h級(jí)農(nóng)村信用社出資入股設(shè)立，接受省政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)監(jiān)管由人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。省聯(lián)社設(shè)立的初衷不是以經(jīng)營為目的，而是履行一些行政管理功能，金融監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管也參照行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管。省聯(lián)社的主要職責(zé)是代表地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村信用社進(jìn)行業(yè)務(wù)上的監(jiān)管，同時(shí)享有對(duì)基層農(nóng)村信用社的人事任免權(quán)。具體而言，就是省聯(lián)社的人事任免權(quán)歸屬于省政府，縣級(jí)農(nóng)村信用社的管理人員的任免權(quán)歸屬于省聯(lián)社。從產(chǎn)權(quán)制度上講，省聯(lián)社是由縣級(jí)農(nóng)村信用社出資入股設(shè)立的，縣級(jí)農(nóng)村信用社是省聯(lián)社的股東，但實(shí)際上省聯(lián)社不僅對(duì)縣聯(lián)社的業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，還對(duì)其高管進(jìn)行任免，這在客觀上對(duì)基層經(jīng)營管理造成了一定的干擾。因?yàn)槭÷?lián)社和縣級(jí)農(nóng)村信用社都是獨(dú)立法人，這與公司法的要求是不一致的。同時(shí)，縣級(jí)農(nóng)村信用社的結(jié)算業(yè)務(wù)都由省聯(lián)社辦理或者審批，這就嚴(yán)重侵犯了縣級(jí)農(nóng)村信用社的自主管理權(quán)。

當(dāng)然，省聯(lián)社在農(nóng)村信用社發(fā)展過程中起到了非常重要的作用?？h級(jí)農(nóng)村信用社作為基層的法人單位，其抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱，同時(shí)由于科技的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)金融日新月異的變化，單個(gè)基層農(nóng)村信用社基于成本的原因而無法應(yīng)對(duì)。這就需要省聯(lián)社充分發(fā)揮其服務(wù)的職能，集中全省的力量來開發(fā)一個(gè)業(yè)務(wù)平臺(tái)，比如用于結(jié)算的服務(wù)平臺(tái)。作為農(nóng)村信用社改革成果的省聯(lián)社在推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢。對(duì)于已經(jīng)完成改制的農(nóng)村商業(yè)銀行，其本身已經(jīng)具備相應(yīng)的經(jīng)營管理能力，但是在省聯(lián)社的這種管理體制下，地方政府擁有對(duì)農(nóng)村金融資金的決定性話語權(quán)，這與信用社成立時(shí)的初衷是背道而馳的。因此，中央提出創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)主要是增強(qiáng)省聯(lián)社的服務(wù)職能[2]。

三、農(nóng)信社管理體制中存在的問題

國家一直在積極探索農(nóng)村信用社的管理體制改革問題，省聯(lián)社管理體制是從2000年江蘇農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革開始的。2003年6月，中央發(fā)布深化農(nóng)村信用社改革方案，明確指出農(nóng)村信用社的管理由省級(jí)政府主導(dǎo)，各省成立省聯(lián)社，主要職責(zé)是對(duì)省內(nèi)農(nóng)村信用社進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)中央又明確對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行分工，監(jiān)管職責(zé)主要由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、省政府和省聯(lián)社行使。人民銀行的主要職責(zé)是對(duì)農(nóng)村信用社的人民幣業(yè)務(wù)和反洗錢業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管;銀監(jiān)會(huì)主要是對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足率進(jìn)行監(jiān)管;包括農(nóng)村信用社的經(jīng)營機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)檢查等;省聯(lián)社的職責(zé)是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，監(jiān)督農(nóng)村信用社在政策范圍內(nèi)合法開展經(jīng)營，具體包括聘用農(nóng)村信用社高管，督促其完善經(jīng)營管理和法人治理，指導(dǎo)農(nóng)村信用社開展資金清算、結(jié)算。實(shí)踐中體現(xiàn)出的問題是，省聯(lián)社管得過多，權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等。

農(nóng)村信用社改制農(nóng)村商業(yè)銀行的一個(gè)關(guān)鍵問題，是確定省聯(lián)社的角色和定位。2007年，銀監(jiān)會(huì)就曾提出過統(tǒng)一法人和金融持股公司等省聯(lián)社改革模式，在不同模式中省聯(lián)社的角色和功能也不同。2008年，全國首個(gè)省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行——重慶農(nóng)村商業(yè)銀行設(shè)立，隨后上海、天津和北京也采取了這種模式，成立統(tǒng)一的省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行。直轄市之所以能組建大一統(tǒng)的農(nóng)村商業(yè)銀行，這和直轄市區(qū)域面積小、主要集中在城區(qū)，以及市一級(jí)對(duì)縣區(qū)的控制力比較強(qiáng)有關(guān)，同時(shí)直轄市三農(nóng)的規(guī)模相對(duì)小，農(nóng)民人口比較少，回購農(nóng)民手里的股權(quán)比較容易。這種模式下的農(nóng)村商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍不僅僅局限于“三農(nóng)”業(yè)務(wù)，其經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍和其他商業(yè)銀行已經(jīng)沒有本質(zhì)上的區(qū)別了。2009年，由寧夏回族自治權(quán)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社合并設(shè)立的黃河農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌，該銀行采用金融控股公司的模式，這是我國目前唯一一家由省聯(lián)社改革而來的省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行，基于產(chǎn)權(quán)上的控股關(guān)系，黃河農(nóng)村商業(yè)銀行對(duì)基層縣市聯(lián)社實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，作為基層縣市聯(lián)社的第一大股東，向農(nóng)村信用社派出董事或者理事參與管理。這是兩種最基本的省聯(lián)社管理模式。大多數(shù)省份目前采用的是省聯(lián)社和基層農(nóng)村信用社或農(nóng)村商業(yè)銀行的模式。這種模式下基層農(nóng)村信用社或農(nóng)村商業(yè)銀行是獨(dú)立法人，但在經(jīng)營管理中還是受制于省聯(lián)社。還有一種模式就是省聯(lián)社和地級(jí)市農(nóng)村商業(yè)銀行模式。其中的典型代表就是2009年設(shè)立的江南農(nóng)村商業(yè)銀行，江南農(nóng)村商業(yè)銀行是由江蘇常州市下轄的五家農(nóng)村信用社聯(lián)合組建而成，在這種模式中，農(nóng)村商業(yè)銀行的規(guī)模和體量都比較大，話語權(quán)與之前相比也有很大的提升。

省聯(lián)社沒有隨著農(nóng)村信用社改制為獨(dú)立法人而淡出對(duì)農(nóng)村信用社人事、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的干預(yù)，還是把自己放在管理者的位置上。在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了省聯(lián)社與改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行在人事任免上的分歧。實(shí)踐中，省聯(lián)社從來沒有把農(nóng)村商業(yè)銀行當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立法人。雖然農(nóng)村信用社進(jìn)行了股份制公司改制，引進(jìn)了新股東，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但其股東根本沒有話語權(quán)，三會(huì)一層發(fā)揮不了作用，公司治理結(jié)構(gòu)成了一種奢望。農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，省聯(lián)社在理念上依然停留在以前，對(duì)其高管繼續(xù)任免，甚至基層農(nóng)村信用社連招聘員工的權(quán)限都沒有，但是當(dāng)農(nóng)村商業(yè)銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，省聯(lián)社并無多大作為。省聯(lián)社管理體系的形成有其特殊的歷史背景，但隨著基層農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，其已經(jīng)符合股份制企業(yè)的特征了，所以應(yīng)當(dāng)依據(jù)公司法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，而不能采用單純的行政方式來管理。

農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，只是在形式上符合了股份制的要求，符合了監(jiān)管部門的指標(biāo)要求，但是農(nóng)村商業(yè)銀行實(shí)際上沒有真正的自主權(quán)。2012年7月，銀監(jiān)會(huì)提出規(guī)范省聯(lián)社法人治理的意見，明確要求省聯(lián)社不得直接任命社員機(jī)構(gòu)董事長（理事長）、監(jiān)事長和正、副行長等高管人員。農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，根據(jù)公司法的規(guī)定，股東大會(huì)是農(nóng)村商業(yè)銀行的最高決策機(jī)構(gòu)，其管理人員都應(yīng)該由股東會(huì)決定和任命，但在實(shí)踐中根本做不到。還有一個(gè)問題是，改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行處在股東和省聯(lián)社之間，位置和角色都比較尷尬。按照公司法的要求，改制后的股份制農(nóng)村商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)為股東負(fù)責(zé)，創(chuàng)造利潤，但大多時(shí)候這與省聯(lián)社的導(dǎo)向是不一致的，使得農(nóng)村商業(yè)銀行在股東和省聯(lián)社之間左右為難。當(dāng)初股份制改制的時(shí)候，很多民營股東參與進(jìn)來成為農(nóng)商行的股東，但作為股東又無法參與管理，也不分紅，即使是想退出，股權(quán)轉(zhuǎn)讓也很難[3]。

四、農(nóng)信社管理體制改革的建議

2016年，中央明確提出省聯(lián)社改革的方向是去行政化、強(qiáng)化服務(wù)功能。根據(jù)中央的精神，農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵是管理體制模式的變革，其落腳點(diǎn)就是省聯(lián)社的改革。2018年，中央進(jìn)一步明確要積極推進(jìn)省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量的穩(wěn)定。2020年中央在一號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村信用社改革，堅(jiān)持縣域法人地位。省聯(lián)社管理體制改革的關(guān)鍵是政企分開。省聯(lián)社的管理體制改革首先是把職能和權(quán)限分清楚，同時(shí)對(duì)自身要有一個(gè)清晰的定位，厘清省聯(lián)社管理體制最為關(guān)鍵的是要界定農(nóng)村信用社的使命和任務(wù)。縣級(jí)農(nóng)村信用社改制為股份制農(nóng)商行后，決策速度變快，能夠快速適應(yīng)縣域之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異性。但同時(shí)也存在一些問題，即抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，與互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的對(duì)接比較困難。所以，在省聯(lián)社管理體制改革中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到省聯(lián)社的積極作用，不能搞統(tǒng)一模式，要積極發(fā)揮省聯(lián)社的優(yōu)勢作用，為農(nóng)村信用社服務(wù)。

中央的定位很清晰，無論怎么改，一定要在總體上保證農(nóng)村信用社縣域法人的地位以及數(shù)量上總體保持穩(wěn)定。這是最為關(guān)鍵的一點(diǎn)，因?yàn)樵谵r(nóng)村，基于“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)的需要，融資需求非常大，而融資的途徑又非常有限，農(nóng)村信用社一直是為“三農(nóng)”服務(wù)的普惠金融的踐行者。如果借鑒前述農(nóng)村信用社改革的模式，它們無一例外的都是把法人層級(jí)做大，或者是把一個(gè)省做成一個(gè)法人，或者是把一個(gè)市做成一個(gè)法人。實(shí)踐證明，以做大法人為目的的縣域金融改革導(dǎo)致的結(jié)果是管理權(quán)上升后，造成了農(nóng)村縣域資金外流的情形，這樣又會(huì)把資金從農(nóng)村和基層縣域抽調(diào)到更高層級(jí)的大城市去，無法解決“三農(nóng)”對(duì)于資金的需求。由于農(nóng)村信用社在基層的金融組織架構(gòu)基礎(chǔ)比較好，每個(gè)縣、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有農(nóng)村信用社，所以保持農(nóng)村信用社縣域級(jí)法人地位的穩(wěn)定性，才能保障農(nóng)村信用社專門為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和貧困人口服務(wù)。

十三五規(guī)劃中對(duì)于農(nóng)村信用社改革的要求是，推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，增強(qiáng)省級(jí)聯(lián)社服務(wù)功能。對(duì)于省聯(lián)社管理職能應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待，首先，規(guī)模比較大的農(nóng)村商業(yè)銀行都是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地方的農(nóng)村信用社還是零散的，其經(jīng)營管理還是比較落后的，需要省聯(lián)社的指導(dǎo)和幫助。其次，對(duì)于一些發(fā)展較快的農(nóng)村商業(yè)銀行，省聯(lián)社管理職能只能往服務(wù)功能方面去轉(zhuǎn)移。2020年1月6日，中國銀保監(jiān)會(huì)提出推動(dòng)銀行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，要推進(jìn)省聯(lián)社改革，并將采取多樣化改革模式。省聯(lián)社管理體制改革已經(jīng)進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性階段，省聯(lián)社改革應(yīng)遵循《深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)方案》的精神，保持縣域法人行社地位，充分尊重其自主經(jīng)營權(quán)，增強(qiáng)省級(jí)聯(lián)社的服務(wù)職能，尤其加大省聯(lián)社科技大平臺(tái)的建設(shè)，為轄內(nèi)基層法人行社開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)，應(yīng)該是省聯(lián)社管理體制改革的重要方向。在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的今天，基層農(nóng)村信用社或農(nóng)村商業(yè)銀行的發(fā)展需要省聯(lián)社搭建大平臺(tái)，進(jìn)行大聯(lián)結(jié)、大合作，因此省聯(lián)社必須要轉(zhuǎn)型，但絕不是簡單地轉(zhuǎn)型為聯(lián)合銀行或統(tǒng)一法人，而是在保持縣域法人不變的前提下，省聯(lián)社在信息化、科技化、平臺(tái)化方面發(fā)揮重大作用。同時(shí)，防范不發(fā)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)必然成為省聯(lián)社管理體制改革的一個(gè)重要方面。

省聯(lián)社管理體制的改革一定要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情形，循序漸進(jìn)，有序推進(jìn)。首先，在保持縣域法人不變的前提下，改組省聯(lián)社為省級(jí)農(nóng)商行法人，同時(shí)省級(jí)農(nóng)商行入股基層縣域行社，如果將來?xiàng)l件成熟的話，可以再組建國家級(jí)農(nóng)商行法人，同樣國家級(jí)農(nóng)商行入股省級(jí)農(nóng)商行。通過國家控股三級(jí)法人的農(nóng)商行模式，既可以抵御金融風(fēng)險(xiǎn)，又能從業(yè)務(wù)上共享省級(jí)農(nóng)商行提供的金融發(fā)展的大平臺(tái)，同時(shí)還能保持縣域法人在經(jīng)營上的自主權(quán)。這樣才能使得農(nóng)村信用社的資金專門為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和貧困人口服務(wù)，解決“三農(nóng)”融資難的問題[4]。

五、結(jié)語

農(nóng)村信用社不同于其他金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社是我國金融體系的重要組成部分，農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍，農(nóng)村信用社是普惠金融的堅(jiān)定踐行者，只有科學(xué)合理地看待省聯(lián)社的作用，發(fā)揮省聯(lián)社在打造大平臺(tái)方面的獨(dú)特作用，完善其服務(wù)功能，才能實(shí)現(xiàn)省聯(lián)社在推動(dòng)農(nóng)村信用社發(fā)展方面的作用，真正體現(xiàn)農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的歷史使命[5]。

參考文獻(xiàn)：

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[2]吳為濱，孫寶貴，李逢林，張丹.《云計(jì)算技術(shù)在銀行信息化建設(shè)中的應(yīng)用探討》[J].北京：《科技資訊》2017第2期.

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[4]穆爭社，穆博.《論農(nóng)村信用社改革資金支持政策的傳導(dǎo)機(jī)制》[J].廣西：《區(qū)域金融研究》2020第8期.

[5]范昕墨.《中國農(nóng)村金融改革40年歷程回顧與未來展望》[J].廣西：《改革與戰(zhàn)略》2019第1期.

基金項(xiàng)目：該文系山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題《普惠金融視野下小微金融機(jī)構(gòu)法人治理的規(guī)范化——以疫情后如何更好服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)為視角》（課題編號(hào)：SSKLZDKT2020214）成果之一。

作者單位：山西金融職業(yè)學(xué)院公共教學(xué)部