精準(zhǔn)扶貧應(yīng)以解決能力貧困問(wèn)題為重點(diǎn)

原新利 龔向和

【摘要】能力貧困是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞·森教授針對(duì)經(jīng)濟(jì)繁榮下的貧困提出的命題，在阿馬蒂亞·森教授看來(lái)，經(jīng)濟(jì)繁榮之下的貧困并非是物質(zhì)供給不足造成的，而是貧困者自身能力欠缺，參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力低下導(dǎo)致的。結(jié)合目前國(guó)內(nèi)正在進(jìn)行的精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該更加注重貧困群體的能力提升，在貧困識(shí)別、扶貧方式以及扶貧目標(biāo)達(dá)成等方面參考能力貧困理論及其相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

【關(guān)鍵詞】能力貧困 精準(zhǔn)扶貧 社會(huì)權(quán)利

【中圖分類號(hào)】 F299.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.013

能力貧困理論的內(nèi)涵及功能

與眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究貧困的視角不同，印度學(xué)者阿馬蒂亞·森對(duì)于貧困的研究是以一種經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的視角切入的。在其系統(tǒng)闡釋貧困與權(quán)利剝奪關(guān)系的著作《貧困與饑荒》中，阿馬蒂亞·森提出：“對(duì)于貧困的識(shí)別和判斷目前有許多方法，不過(guò)每一種方法都存在大量的未曾解決的問(wèn)題?！倍呢毨Ю碚摿⒆阌谪毨c權(quán)利的關(guān)系層面，認(rèn)為對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)不能僅僅停留在收入層面，而應(yīng)該立足貧困者的生存狀態(tài)。貧困可以區(qū)分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困，無(wú)論是哪種貧困，其本質(zhì)都是一樣的，都是由于能力欠缺而造成。特別是在經(jīng)濟(jì)繁榮期，貧困乃是由于個(gè)人所持有的資源稟賦欠缺——能力不足而致。

越來(lái)越多的貧困事實(shí)說(shuō)明市場(chǎng)的繁榮發(fā)展并不必然帶來(lái)社會(huì)整體的富裕，森的貧困理論正在受到廣泛的關(guān)注和贊譽(yù)。森所指的能力可以分為個(gè)人自然能力和制度賦予的權(quán)利。前者是先天的自然屬性，包括個(gè)人的身體素質(zhì)條件、家庭優(yōu)越程度以及受教育程度。后者是個(gè)人在社會(huì)所提供的制度氛圍下的權(quán)利關(guān)系。兩者結(jié)合起來(lái)可以概括為：個(gè)體擁有什么，社會(huì)可以提供和幫助他些什么。

能力的方法相比“收入中心論”來(lái)講并不具有直接性，但是這種方法能夠使我們更好地理解一個(gè)人貧困的原因和對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的策略導(dǎo)向。能力貧困方法所提供的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)在于揭示能力不足造成貧困的本質(zhì)。質(zhì)言之，繁榮之下的貧困發(fā)生的本質(zhì)和原因不在于沒(méi)有免于貧困的資源，而是缺乏“免于貧困”的能力。

“精準(zhǔn)”之意與“扶貧”的目的

“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想是2013年11月習(xí)近平同志到湖南湘西考察時(shí)首次提出的。2015年10月16日，習(xí)近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇上對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了理論上的高度概括，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持分類施策、因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策。從習(xí)總書記對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的要求來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧的提出一改之前在扶貧問(wèn)題上的籠統(tǒng)，力求對(duì)貧困攻堅(jiān)做到貧困識(shí)別的精準(zhǔn)以及扶貧措施的精準(zhǔn)。

貧困識(shí)別上的“精準(zhǔn)”應(yīng)該透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。根據(jù)《說(shuō)文解字》對(duì)于“貧困”一詞解釋：“貧”為“財(cái)分少也”；“困”為“苦悶切”即陷在艱難痛苦或無(wú)法擺脫的環(huán)境中。那么“貧困”二字聯(lián)合使用所表達(dá)的因果關(guān)系一般可以理解為由于財(cái)分過(guò)少，而使人陷入一種艱難痛苦和無(wú)法擺脫的處境中?？梢?jiàn)，對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)，從一開(kāi)始就結(jié)合了物質(zhì)與精神的雙重性。貧困從直接意義上是一種物質(zhì)上的匱乏，但其所帶來(lái)的負(fù)面影響則是物質(zhì)匱乏和精神困頓雙方面的。今天，對(duì)于貧困的理解早已擺脫了單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)收入認(rèn)知，貧困測(cè)度的指標(biāo)已從單一的經(jīng)濟(jì)收入轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S指標(biāo)，這種多維指標(biāo)從一個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)的功能性活動(dòng)入手，從教育、健康以及生活水準(zhǔn)等各方面對(duì)貧困進(jìn)行綜合認(rèn)定。

從表1所列指標(biāo)可以看出，對(duì)于貧困的識(shí)別不能僅僅停留在收入的表象上，而應(yīng)該透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，貧困雖表現(xiàn)為“收入低下”，但肯定不只是收入低下的問(wèn)題，貧困是多種因素綜合體，其中有自然能力問(wèn)題，也有社會(huì)條件以及生活環(huán)境的問(wèn)題等。究其本質(zhì)，上述所列舉的各類要素，追本溯源在于個(gè)人掌握免于貧困的資源的能力不足，比如因?yàn)槭芙逃潭炔蛔?，造成文化知識(shí)能力欠缺不能提高個(gè)人的生產(chǎn)能力，再比如由于健康原因不能支持其通過(guò)有效勞動(dòng)獲取成果，以及由于自然條件惡劣，無(wú)法達(dá)到適足生活水準(zhǔn)所需的條件等。

要實(shí)現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)，首先在貧困的識(shí)別層面就應(yīng)該穿透收入表象的誤區(qū)，認(rèn)識(shí)到貧困的本質(zhì)原因還在于個(gè)人所能掌握的“免于貧困”的能力不足。評(píng)價(jià)能力是一套綜合性指標(biāo)，是一組具有廣泛性和包容性的信息綜合（如表2）。

能力貧困的指標(biāo)評(píng)價(jià)較為復(fù)雜，包括收入內(nèi)的評(píng)價(jià)比較和收入外的評(píng)價(jià)比較。收入內(nèi)的比較重要在于收入在家庭生活中所起到的真實(shí)作用，收入外的比較則體現(xiàn)為是否有醫(yī)療保健，收入分配的時(shí)候家庭內(nèi)部的分配是否平等，以及是否失業(yè)。真實(shí)的貧困不應(yīng)只看收入，應(yīng)該撕開(kāi)收入水平的面紗，透視收入轉(zhuǎn)化為個(gè)人實(shí)質(zhì)的能力高低來(lái)測(cè)度個(gè)人處境的“貧”與“困”。精準(zhǔn)扶貧的終極目的在于扶助貧困者擺脫貧困的狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)自力更生，具有同等參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和能力。通過(guò)把注意力從收入（經(jīng)常受到排他性注意的一種特定手段）轉(zhuǎn)向可以實(shí)現(xiàn)追求幸福生活的能力上，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目的，才不會(huì)造成扶貧后返貧的困境。

扶貧的制度應(yīng)具有長(zhǎng)久效力。扶貧從詞語(yǔ)的解釋上是輔助、幫助貧困群體，但長(zhǎng)期以來(lái)，扶貧的制度設(shè)計(jì)往往集中在“扶”的過(guò)程，而忽視“扶”的目的。似乎只要給予貧困救濟(jì)，就能解決貧困問(wèn)題，因此各種扶貧制度和措施都集中在財(cái)產(chǎn)形式的給付，例如目前正在討論的《社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)）》稿中第14條規(guī)定：“享受居民最低生活保障待遇的家庭，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處每月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給最低生活保障金或者實(shí)物券，也可以給付實(shí)物?！痹偃绺鶕?jù)《XX省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》對(duì)于貧困群體的分類救助也主要以資金給付的方式進(jìn)行。①不論是采取“補(bǔ)助”“救助”或者“補(bǔ)償”等措辭，在實(shí)踐中基本上都是以資金和實(shí)物補(bǔ)償作為主要方式。這里存在一定的誤區(qū)，根據(jù)能力貧困理論，個(gè)人的實(shí)際收入與運(yùn)用收入而達(dá)到的處境之間存在較大差異②，經(jīng)濟(jì)收入會(huì)受到個(gè)人的異質(zhì)性（人們?cè)趥麣垺⒓膊?、年齡或性別方面具有完全不同的體質(zhì)特征）；環(huán)境的多樣性（自然條件差異，地理位置）；社會(huì)條件的差異（公共教育的安排、犯罪和暴力事件等）；人際關(guān)系的差別（傳統(tǒng)和風(fēng)俗）以及家庭內(nèi)部分配等因素的影響。聯(lián)合國(guó)教科文組織強(qiáng)調(diào)，對(duì)貧困的鑒定不能簡(jiǎn)單地只考慮擁有的物質(zhì)數(shù)量，窮人不單單是經(jīng)濟(jì)脆弱的問(wèn)題（收入低且不固定），還包括心理傷害（喪失工作動(dòng)力、成就動(dòng)機(jī)、自信等）、技能生疏、疾病增加、家庭關(guān)系和社交生活遭到破壞及社會(huì)排斥。尤其是貧困者存在選擇性脆弱，例如沒(méi)有受過(guò)教育也不具備專門技能的工人比受過(guò)良好教育的工人脆弱，因?yàn)樗麄兊墓ぷ鬟x擇更少。因此，僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)脆弱性還不夠，還需從能力、選擇權(quán)和自由的角度來(lái)看待貧困者的脆弱性。與貧困者不一樣，生活富裕者也可能受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，但其擁有的資源卻有助于降低個(gè)人的脆弱性，使其在逆境中更好地保護(hù)自己。所以，單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式未必能做到“扶貧幫困”措施精準(zhǔn)。質(zhì)言之，不考慮個(gè)體差異的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償很可能會(huì)造成扶貧制度和措施無(wú)法精準(zhǔn)地起到效果，無(wú)法長(zhǎng)久地發(fā)揮作用，扶貧只是停留在表面的授人以魚(yú)，不能解決由于個(gè)人能力不足造成的深層“困境”。從世界范圍的救濟(jì)制度來(lái)看，扶貧救助制度設(shè)計(jì)的初衷都不應(yīng)該違反人類社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)，即對(duì)貧困者的特別保障措施也在于提升貧困者自我發(fā)展的能力，使其具備與其他社會(huì)群體一樣的競(jìng)爭(zhēng)水平，得以自食其力。因此我國(guó)的扶貧措施也應(yīng)該側(cè)重于讓貧困者掌握更多資源，防止貧困能力的提升。

解決能力貧困的路徑依賴

首先，我國(guó)憲法第45條第1款至第3款，確立了國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體救助和幫扶的基本準(zhǔn)則，該條款在主體（享受國(guó)家物質(zhì)幫助的群體），權(quán)利內(nèi)容（物質(zhì)幫助權(quán)的權(quán)利義務(wù)組成）以及權(quán)利功能發(fā)揮上應(yīng)該有更大的空間，特別是在權(quán)利內(nèi)容方面，并不應(yīng)該限于“物質(zhì)幫助”方式，還應(yīng)該包含如公共服務(wù)（教育、職業(yè)培訓(xùn)）、生產(chǎn)能力、醫(yī)療健康等其他幫助方式。其次，在普通立法層面，我國(guó)目前尚未頒行統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，只有《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)暫行條例》《工傷救助條例》，以及各地方性社會(huì)保障條例和辦法。在這些地方性立法中，囿于憲法和上位立法的規(guī)范所限定的原則，扶貧制度多停留在金錢和物質(zhì)發(fā)放，沒(méi)有真正從教育投資、提高生產(chǎn)力以及貧困群體權(quán)利訴求表達(dá)方面，進(jìn)行立法和制度規(guī)范，在一定程度上偏離了“精準(zhǔn)”扶貧的原意。再次，在進(jìn)行具體貧困識(shí)別的方法上，各地采用的方法缺乏統(tǒng)一規(guī)范性，很多地方是以村民民主投票的方式來(lái)選定貧困戶，而只有通過(guò)投票方式選定的貧困戶才能“建檔立卡”，成為最低生活保障對(duì)象。這種采用人工投票的方式確定貧困戶的方式雖然發(fā)揮了村民自治組織本身的作用，但單純依靠個(gè)人的感受來(lái)識(shí)別貧困顯然具有不合理之處。其最大的隱患莫過(guò)于很多家庭所隱藏的能力貧困問(wèn)題無(wú)法揭示，譬如子女受教育需要，個(gè)人的身體健康需要，以及生產(chǎn)能力不足等“免于貧困”的能力不足無(wú)法被考慮在識(shí)別因素中，造成貧困識(shí)別不準(zhǔn)，并影響到扶貧措施不能精準(zhǔn)。最后，應(yīng)該在地方立法上充分考慮各地貧困的具體特點(diǎn)，制定適合各地扶貧幫困的地方法規(guī)及政府規(guī)章，側(cè)重針對(duì)生產(chǎn)能力的不足，個(gè)人文化水平的不足、生活水準(zhǔn)的不足等方面加強(qiáng)立法保障，通過(guò)強(qiáng)行規(guī)范設(shè)置政府的精準(zhǔn)扶貧義務(wù)的著力點(diǎn)。

（本文系國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“國(guó)家義務(wù)與社會(huì)協(xié)同：公民社會(huì)權(quán)保障研究”及國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“新媒體背景下法治生態(tài)研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為15XFX021、13XFX006）

注釋

①根據(jù)《XX省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》第8條：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)納入農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象給予補(bǔ)助。省人民政府制定一、二類保障對(duì)象指導(dǎo)性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府制定三類及以下對(duì)象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”。

②[印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第59頁(yè)。

責(zé) 編/馬冰瑩

Abstract： Professor Amartya Sen， a Nobel Laureate in economics， adopted the capability approach to addressing poverty under economic prosperity. According to Professor Sen， the poverty under the prosperous economy is not caused by the shortage of material supply， but by the poor people themselves—their inadequate capabilities for participating in social competition. As China is now taking targeted measures to reduce poverty， the government should pay more attention to improving the capabilities of the poor， and making institutional design concerning poverty identification， ways of poverty reduction and reaching targets for poverty alleviation with reference to the capability approach and its related indicators.

Keywords： Capability approach， targeted measures for poverty reduction， social rights