城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略

廖家沛

摘要：近年來，我國的城市化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，但是我國的城市規(guī)劃與土地利用工作還存在一定的矛盾，這些是造成我國城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接出現(xiàn)問題的重要原因。所以，研究我國城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間銜接問題符合社會的發(fā)展，時代的需要。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;銜接

引言

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的矛盾越來越明顯，已經(jīng)嚴(yán)重到優(yōu)先發(fā)展、資源保護(hù)的決策，想要協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系幾乎是一項難以完成的挑戰(zhàn)，畢竟土地規(guī)劃是長期的入地布局和配置，城市規(guī)劃是一定時間內(nèi)城市建設(shè)的綜合部署和配置，二者在土地利用方面是面和點的關(guān)系。國家想要逐步化解城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的矛盾，就需要加強(qiáng)城市規(guī)劃部門和土地利用規(guī)劃部門之間的聯(lián)系，確保二者均可以互相對彼此有深入的了解，通過協(xié)商選擇最適宜的策劃方案，既要體現(xiàn)出對土地資源的合理化利用，又要體現(xiàn)出城市規(guī)劃建設(shè)的綜合性、地區(qū)性，在降低土地利用壓力的前提下，完成推動城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的終極目標(biāo)。

一、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的基本任務(wù)及關(guān)系分析

1.1兩者基本任務(wù)的分析

（1）土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)

從中國的總體情況和長期可持續(xù)土地使用的角度，通過協(xié)調(diào)城市發(fā)展中對各種土地使用的需要，為更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，全面規(guī)劃土地的規(guī)模和使用情況，充分協(xié)調(diào)不同類型的土地用途，只有標(biāo)準(zhǔn)化的土地使用和科學(xué)合理的劃分才能更好地促進(jìn)中國城市土地資源的有效使用，從而確保中國國土經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（2）城市規(guī)劃的基本任務(wù)

為中國城市的建設(shè)和城市中遠(yuǎn)期的發(fā)展，制定科學(xué)、全面的規(guī)劃和合理的設(shè)計，規(guī)劃土地使用和城市建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，以滿足城市發(fā)展對于土地使用的需要，協(xié)調(diào)土地使用的建設(shè)科學(xué)管理，促進(jìn)城市形象的改變和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2基本關(guān)系分析

土地利用總體規(guī)劃是對我國整體土地進(jìn)行的全面規(guī)劃，而城市只是其中的一個小的部分。事實上，對于一座城市的規(guī)劃，要以城市中遠(yuǎn)期發(fā)展愿景為基礎(chǔ)。通過劃分土地使用的規(guī)模和用途，合理科學(xué)的劃分住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、城市綠地等等功能區(qū)的界限。雖然土地使用規(guī)劃很容易，但在實際執(zhí)行過程中，需要注意到方方面面的問題，這些問題如果處理不當(dāng)就會導(dǎo)致兩者之間存在的許多矛盾凸顯出來。

二、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的矛盾點

2.1 側(cè)重點差異

土地利用規(guī)劃的首要任務(wù)就是要保證耕地面積的重組型，然后以此為前提，綜合考慮現(xiàn)代化建設(shè)所需土地與生態(tài)環(huán)境方面的問題。因此土地利用規(guī)劃必須站在總體的角度出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展，處理好社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，使兩者之間能夠達(dá)到一個良性的平衡點，通過土地利用規(guī)劃可以為可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。而對于城市規(guī)劃而言，它是將城市的土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并根據(jù)發(fā)展需求供應(yīng)給各個部門。雖然土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃都是為了未來各個領(lǐng)域策劃土地的使用規(guī)劃，但土地利用規(guī)劃側(cè)重社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。而城市規(guī)劃則是以城市未來發(fā)展為主，正是因為兩者之間側(cè)重點的差異，使得相關(guān)部門在土地的分配問題上容易產(chǎn)生分歧與矛盾。

2.2 研究角度差異

相比于城市規(guī)劃，土地利用規(guī)劃的權(quán)限更大，它可以對整個行政區(qū)的土地進(jìn)行利用與安排，可見土地利用規(guī)劃在土地資源利用分配的過程中，起到了指導(dǎo)性作用。相比于土地利用規(guī)劃，城市規(guī)劃中的所有計劃內(nèi)容，是以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點，其主要表現(xiàn)形式為市政工程的建設(shè)，在土地資源利用分配方面，只能掌握部分管理權(quán)限。但是在實際應(yīng)用的過程中，很多城市規(guī)劃部門會出現(xiàn)越權(quán)的情況，即對許多土地資源進(jìn)行過分侵占與擴(kuò)張的情況。正是因為土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃在諸多方面的思考角度不同，使得兩者之間產(chǎn)生了一定的分歧與矛盾。

三、實現(xiàn)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實現(xiàn)更好銜接的策略分析

3.1堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則的核心是通過合理開發(fā)利用土地資源實現(xiàn)對土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃正是通過對可持續(xù)土地利用的整體規(guī)劃，來保障土地資源的長遠(yuǎn)利用。因此，城市規(guī)劃也應(yīng)該綜合考慮城市發(fā)展中的資源利用與環(huán)境保護(hù)問題，分析研究土地不同規(guī)劃下城市系統(tǒng)的不同發(fā)展方向，在土地資源承載力的約束下，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步形成可持續(xù)發(fā)展原則支配下的城市規(guī)劃的新思路。這樣既能保障社會經(jīng)濟(jì)和資源的可持續(xù)發(fā)展，又能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路既實現(xiàn)了城市發(fā)展對用地的需求，又能保證對城市土地資源良性循環(huán)的長遠(yuǎn)利用。

3.2堅持資源與發(fā)展并重的原則，科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃

從土地資源的合理開發(fā)和長遠(yuǎn)利用為出發(fā)點進(jìn)行土地利用規(guī)劃，以非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的控制指標(biāo)作為大前提，科學(xué)合理地制定規(guī)劃目標(biāo)。對于城市規(guī)劃，更要從社會、經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展、人文等多種因素進(jìn)行綜合整體分析，按市場經(jīng)濟(jì)條件下我國的城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求進(jìn)行用地規(guī)劃。在規(guī)劃過程中保證節(jié)約用地、盡量減少對農(nóng)業(yè)用地的占用，堅持資源和發(fā)展并重的大原則，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局以及規(guī)模。

3.3堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，從大局出發(fā)

在對城市進(jìn)行整體規(guī)劃的過程中，還要充分客觀地協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求和保障農(nóng)業(yè)用地不被占用兩者之間的關(guān)系，通過科學(xué)分析找出兩者的平衡點。在土地利用率比較高，而現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)土地資源不可能增加的現(xiàn)實情況下，盡可能通過規(guī)劃的合理手段去提高城市內(nèi)土地利用的集約程度，而不是通過占用農(nóng)業(yè)用地來解決城市內(nèi)對土地的供需問題。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就要統(tǒng)一進(jìn)行城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀科學(xué)規(guī)劃，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，從大局出發(fā)，利用科學(xué)合理的規(guī)劃手段來促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障對土地資源的合理利用。

3.4保證規(guī)劃應(yīng)有的彈性，對人均指標(biāo)嚴(yán)格控制

土地利用規(guī)劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規(guī)劃對使用功能保障的前提條件下，對規(guī)劃的編制和管理的靈活可變性。而在城市規(guī)劃中彈性主要針對的是從城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)時，對城市建設(shè)用地組織上的合理性考慮，并通過實施規(guī)劃的過程中對人均指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格合理的控制，建立用地范圍的劃分對未來人口增長的一系列指標(biāo)。只有保障在規(guī)劃中應(yīng)有的彈性，并對人均的各項指標(biāo)有著嚴(yán)格合理的控制，才能更好地控制城市未來的發(fā)展方向。

3.5加強(qiáng)各規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)有的土地管理的相關(guān)法律法規(guī)條件下，土地管理部門與城市規(guī)劃部門之間存在缺乏整體協(xié)調(diào)合作和適當(dāng)溝通的現(xiàn)象。另外，很多客觀存在的原因也導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃有著難以協(xié)調(diào)的矛盾存在?，F(xiàn)階段，為了實現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)和銜接，相關(guān)部門必須改變觀念加強(qiáng)合作溝通，在實際進(jìn)行建設(shè)用地的規(guī)劃和劃分時，為避免現(xiàn)階段頻繁出現(xiàn)的城市規(guī)劃用地超過土地利用規(guī)劃中所規(guī)定的用地范圍的不良現(xiàn)象，對于雖然滿足城市規(guī)劃但規(guī)劃的建設(shè)用地范圍超過了土地利用規(guī)劃中確定的用地區(qū)范圍的用地，須遵循以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃服從于土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)則進(jìn)行處理。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著人們生活水平不斷提高，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷提高，應(yīng)該提出有效措施平衡城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的矛盾，促進(jìn)土地資源的整合發(fā)展，明確土地規(guī)劃方向，防止出現(xiàn)盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象。

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