國有企業(yè)技術(shù)改造項目政府協(xié)調(diào)問題研究與分析

摘要：國有煤化工企業(yè)，尤其是央企，在生產(chǎn)過程中為擴(kuò)大產(chǎn)品規(guī)模，提高生產(chǎn)力水平，解決環(huán)保和節(jié)能方面的問題，都會進(jìn)行改擴(kuò)建等技術(shù)改造項目。在改造項目開工管理環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步研究和分析，找出問題點，從而進(jìn)一步同政府協(xié)調(diào)，解決國有企業(yè)建設(shè)的合規(guī)問題。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);技術(shù)改造;開工管理;施工許可;研究分析

企業(yè)改造活動，都會面臨開工報告的審批事項，無論是政府審批還是企業(yè)自行審批，都會有相關(guān)的管理活動，從而保障建設(shè)項目開工條件獲得審批。為了明確開工管理的過程，國務(wù)院辦公廳辦公廳以國辦發(fā)〔2007〕64號發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項目管理的通知》，進(jìn)一步明確了新開工項目的管理要求，各地方政府也制訂了針對性的管理辦法。關(guān)于企業(yè)管理的建設(shè)項目如何進(jìn)行開工，各企業(yè)紛紛出臺了相關(guān)的管理制度，規(guī)范各企業(yè)的管理活動。在執(zhí)行的過程中，存在一些問題需要進(jìn)一步研究和分析。

1 問題研究與分析

1.1 開工管理與施工許可問題分析

（1）在國發(fā)〔2004〕20號《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱決定）中明確了核準(zhǔn)制建設(shè)項目的政府和企業(yè)職責(zé)，“企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序”，備案制建設(shè)項目沒有明確描述，按照管理層級，也適用于核準(zhǔn)制的管理要求。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項目管理的通知》中又進(jìn)一步要求“建筑工程開工前，建設(shè)單位依照建筑法的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)取得施工許可證或者開工報告等”。根據(jù)《決定》中的描述，不再經(jīng)過開工報告的程序沒有明確，相關(guān)政策沒有對企業(yè)批準(zhǔn)的開工報告進(jìn)行說明，也沒有賦予相應(yīng)的有效地位，無法獲得地方政府的完全認(rèn)可。筆者查閱中國石化、中國石油等中央企業(yè)，這些企業(yè)出臺了企業(yè)開工報告的相關(guān)制度，明確了旗下公司建設(shè)項目開工報告申請和審批的流程，完全是參照國家規(guī)定進(jìn)行的，同開工報告和施工許可的要求基本一致。

（2）國有煤化工企業(yè)的改造工程，有單項工程，也有分部分項工程，一個工程中含有化工工藝裝置及配套的建筑工程，也可能是小型獨(dú)立的工程。對于煤化工企業(yè)建設(shè)活動和配套的建筑活動是否辦理施工許可，沒有明確的解讀性文件。按照《建筑法》及《建筑工程施工許可管理辦法》，“建筑面積工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證”。同時明確“按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報告的建筑工程，不再領(lǐng)取施工許可證”。筆者查詢國家相關(guān)規(guī)范，根據(jù)《決定》企業(yè)投資的這些行為應(yīng)該屬于該決定的管理范圍，適用“國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報告的建筑工程”的政策依據(jù)，但是就開工報告的程序目前沒有相關(guān)的政策。國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室安委辦函【2006】45號明確的房屋建筑及市政工程范圍中沒有對石油化工、煤化工企業(yè)等類似工程是否全部按47-50大類中明確界定。例如：某企業(yè)進(jìn)行電力配套系統(tǒng)改造，涉及的脫硫脫硝系統(tǒng)建設(shè)及配電室建筑，配電室的建設(shè)是否屬于上述范圍，有待商榷。

（3）涉及建筑法規(guī)定的房屋建筑及市政工程，不同的規(guī)定有較多的解釋，總體上看是想通過建筑工程管理的要求涵蓋全部的建設(shè)工程管理，即有建筑工程就適用建筑法及管理辦法，應(yīng)辦理施工許可證，在實施細(xì)節(jié)上需要進(jìn)一步清晰。2018年政府職能調(diào)整后，建筑施工許可同消防監(jiān)督同時劃歸政府建設(shè)部門管理，將建筑施工許可同消防備案與消防驗收掛鉤，沒有施工許可證無法辦理消防手續(xù)，這一要求更加具體。

（4）建筑工程施工許可證是針對建筑工程特有的許可制度，不存在建設(shè)工程施工許可證，很多地方還存在誤區(qū)，認(rèn)為只要是建設(shè)活動，都需要施工許可證，需要進(jìn)一步明確和規(guī)定。

1.2 施工許可延續(xù)問題分析

（1）2019年修訂的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》：施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定。施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用。2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令228號《內(nèi)蒙古自治區(qū)石油和化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》石化工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將石化建筑和安裝工程的施工圖設(shè)計文件報自治區(qū)石油化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查。施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用。從228號令中我們可以看出兩層意識，一是施工圖紙需要報質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，二是施工圖紙需要審查批準(zhǔn)。結(jié)合《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》不難看出，施工的圖紙的管理重點強(qiáng)調(diào)審查批準(zhǔn)，審查不是最終結(jié)果。國家從房屋建筑和市政工程出臺了詳細(xì)的施工圖紙審查辦法，明確由審圖機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工圖紙的審查，其他的建設(shè)工程沒有明確。

（2）《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》2017年國務(wù)院令687號已經(jīng)將“第十一條建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定”修改為：“施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定”取消了“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查”，意味著施工圖審查不再是建設(shè)程序中的強(qiáng)制性要求。因此，企業(yè)的施工圖紙審查，只要是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)參加審查即可滿足要求。

（3）施工圖紙審查批準(zhǔn)。《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》明確規(guī)定：建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。這也明確了各個方面對工程建設(shè)的責(zé)任。參加各方依法進(jìn)行相關(guān)管理活動，參照《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》“施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用”規(guī)定，施工圖紙審查是符合相關(guān)規(guī)范并合格。做為企業(yè)投資行為，本著“誰投資、誰負(fù)責(zé)”的管理要求，依法享有批準(zhǔn)的權(quán)利。

（4）對于工業(yè)企業(yè)來看，尤其是石油化工、煤化工等高溫高壓易燃易爆裝置中的建筑工程，更多的體現(xiàn)在行業(yè)特點中，這和民用建筑有著本質(zhì)的不同，在具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上同國家標(biāo)準(zhǔn)相比，更加有針對性，更加嚴(yán)格。以中國石油化工集團(tuán)公司為例，出臺多項設(shè)計規(guī)定并以國標(biāo)等方式發(fā)布，在滿足消防法的前提下，增加了行業(yè)的特點，更加適合石油化工、煤化工企業(yè)的建設(shè)。

1.3 質(zhì)量監(jiān)督管理問題分析

（1）內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令第228號，《內(nèi)蒙古自治區(qū)石油和化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》“第二條，自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)從事石化工程新建、擴(kuò)建、改建活動以及對石化工程質(zhì)量實施監(jiān)督管理，使用本辦法”?！暗谒臈l 石化工程包括生產(chǎn)界區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程、配套工程和附屬工程。自治區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)全區(qū)石化工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，其所屬的自治區(qū)石油化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)全區(qū)石化工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作”。理論上內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍內(nèi)煤制油煤化工也參照此辦法執(zhí)行。同時要求“石化工程開工前，石化工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)?shù)阶灾螀^(qū)石油化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”。

（2）建設(shè)工程質(zhì)量管理條例2019年4月23日《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂）?！翱h級以上人民政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”。從行業(yè)上來看，煤炭工業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站是煤炭行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督的管理機(jī)構(gòu)。一個前身是自治區(qū)石油化學(xué)工業(yè)廳，一個前身是煤炭工業(yè)部煤炭基本建設(shè)管理協(xié)會，都是具有法律授權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。煤炭工業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站批準(zhǔn)成立的涵蓋煤化工企業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督站，通過培訓(xùn)人員，實施所屬領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)督工作，符合法定程序進(jìn)行的質(zhì)量監(jiān)督。

2 問題解決方式探討

十八大以來，全國上下貫徹習(xí)總書記新時代中國特色社會主義思想，強(qiáng)化依法治國，各級政府和企業(yè)都在朝這方面付諸行動。國有企業(yè)，尤其是央企，更是走在各企業(yè)前列，履行黨中央、國務(wù)院對國有企業(yè)要求，加大建立現(xiàn)代企業(yè)制度，更加注重合規(guī)合法的經(jīng)營，包括工程建設(shè)方面。石油化工、煤化工企業(yè)為擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提升安全環(huán)保管理水平等進(jìn)行的技術(shù)改造，同涉及民用建筑工程等建設(shè)項目有著顯著的特點，更加注重符合行業(yè)的特點。國有企業(yè)需要更好的屬地政府機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，匯報，就面臨的問題進(jìn)行探討，確保建設(shè)過程合規(guī)合法，減少由于協(xié)調(diào)手續(xù)的滯后，影響總體經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

2.1 國有企業(yè)針對不同的技術(shù)改造項目，應(yīng)當(dāng)及時同當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革部門、工業(yè)和信息化部門、規(guī)劃部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行對接，在現(xiàn)有的規(guī)章制度條件下，探討研究具體解決方案。

2.2 建議政府部門，結(jié)合各個企業(yè)行業(yè)的特點，根據(jù)國家民法典、法律法規(guī)、政府條件及管理辦法，完善實施細(xì)則，根據(jù)行業(yè)和企業(yè)特點，實現(xiàn)一行業(yè)一辦法，指導(dǎo)和協(xié)助企業(yè)快速發(fā)展。各個企業(yè)迫切需要政府給與各方面的支持與幫助。

（1）建議根據(jù)建設(shè)工程的特點，進(jìn)一步明確開工報告和施工許可的范圍，結(jié)合《決定》確定石油化工、煤化工等大型國有企業(yè)、尤其是中央企業(yè)行業(yè)歸屬，實施行業(yè)專業(yè)化管理。明確相關(guān)企業(yè)集團(tuán)開工報告的效力，實現(xiàn)一個工程一個審批事項，避免多頭審批，提高效率。重復(fù)體現(xiàn)政府監(jiān)督，行業(yè)監(jiān)管，充分發(fā)揮企業(yè)的投資主體責(zé)任。

（2）從內(nèi)蒙古自治區(qū)來看，政府對于施工許可證的辦理提升了很多，制訂了新的施工許可證的管理辦法，同時實現(xiàn)了電子施工許可證的辦理，政府的效能大大提升，但是在辦理施工許可證方案界限不是很清晰，尤其是化工企業(yè)，涉及住房及城鄉(xiāng)建設(shè)部門管理企業(yè)工程建設(shè)，都是按房屋及市政工程的模式進(jìn)行管理。內(nèi)蒙古自治區(qū)近幾年制訂了《內(nèi)蒙古自治區(qū)工程建設(shè)項目審批制度改革工作實施方案》任務(wù)分解表，提出了具體的任務(wù)和時間點，很大程度上分解了前面提到的問題，希望能夠?qū)⑸鲜鰞?nèi)容盡快落實，指導(dǎo)各級單位和企業(yè)管理活動。

（3）針對上述施工圖審查過程的問題，還是存在一些溝通和銜接的問題。地方政策應(yīng)該同國家政策、行業(yè)特點充分結(jié)合，制訂行之有效的方案。例如：在煤炭工業(yè)及其衍生行業(yè)，明顯可以兩種不同的質(zhì)量監(jiān)督實體，都有監(jiān)督的職責(zé)。相關(guān)部門應(yīng)研究如何解讀上述問題，如何銜接互補(bǔ)，提高執(zhí)行效率。針對消防圖紙的審查問題，內(nèi)部省份石油化工行業(yè)較為成熟，審查的單位或機(jī)構(gòu)較為充分。做為建設(shè)管理部門，應(yīng)重點管控不同企業(yè)審圖的需要，制訂審圖單位或機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求，不建議限制審查的壁壘，更多的交給企業(yè)去執(zhí)行。

3 結(jié)語

內(nèi)蒙古自治區(qū)過去石油化工項目較少，隨著現(xiàn)代煤化工的興起，以煤為原料的煤化工、石油化工行業(yè)如雨后春筍，蓬勃發(fā)展，尤其是以鄂爾多斯市為代表的地區(qū)。隨著這些行業(yè)的興起，勢必對傳統(tǒng)的管理形成一定的沖擊。一些文獻(xiàn)也提出，目前的建設(shè)工程和建筑工程管理概念上不是很清晰，用住房和城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)范管理其他的建設(shè)工程還存在欠缺，如何形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮政府的監(jiān)管和企業(yè)的投資主體責(zé)任需要更深層次的研究。

參考文獻(xiàn)

[1] 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》國發(fā)〔2004〕20號發(fā)布及政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（國發(fā)〔2016〕72號）。

作者簡介：耿永凱，（1975-），男，河北保定人，漢，本科，工程師，主要從事煤化工工程建設(shè)管理研究。