吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP融資模式研究

王一婷

(長春金融高等?？茖W(xué)校 科研處, 吉林 長春 130028)

一、問題的提出

我國自1999年進(jìn)入老齡化社會以來，人口老齡化趨勢嚴(yán)重，養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。截至2019年，我國65周歲及以上人口增至1.76億人，占總?cè)丝诘?2.6%，老年撫養(yǎng)比達(dá)到19.6%。[1]公民養(yǎng)老給付能力的不斷弱化、公共養(yǎng)老資源的嚴(yán)重短缺，是我國民生領(lǐng)域發(fā)展不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。近年來，國家相繼出臺政策支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，充分激發(fā)各類市場主體活力[2]，加快形成我國多元化、方便適用的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。然而在這個過程中，政府不能作為唯一的供給主體，只有積極引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，才能使政府和社會資本結(jié)合(Public-Private-Partnership，簡稱PPP)的融資模式得以運(yùn)用。2017年8月，我國首個養(yǎng)老PPP專項(xiàng)政策——《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》正式出臺，由此可見，PPP融資模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)既是養(yǎng)老資源供給的現(xiàn)實(shí)所需，也是社會化養(yǎng)老服務(wù)的核心所在，同時也是新時代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策補(bǔ)給。

20世紀(jì)70年代，國外學(xué)者David Shulman 和 Ruth Galanter(1976)主張由政府出資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理，通過對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重組來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)市場化，從而促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。[3]Moody(2004)和Henripin與Jacques(2009)分別闡述了美國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中政府和企業(yè)投資渠道的重要性和意義[4]，分析了加拿大老齡化現(xiàn)狀導(dǎo)致的養(yǎng)老制度改革問題。[5]Lars Tummers 和 Victor Bekkers(2009)認(rèn)為政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立信息化平臺，參與社會共享，以此提高 PPP 養(yǎng)老的供給質(zhì)量。[6]Xu等人(2012)運(yùn)用定量方法論證了政府醫(yī)藥投入不足，以及養(yǎng)老服務(wù)引入PPP融資模式的必要性。[7]Stephen H.Conwill(2013)指出，保險行業(yè)對解決養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的融資問題具有重要意義及可行性途徑。[8]國內(nèi)學(xué)界研究起步較晚，研究視角主要集中在以下幾個方面：第一，PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可行性和必要性研究。胡桂祥、王倩(2012)對PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性與應(yīng)用條件進(jìn)行了研究，認(rèn)為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)既是十分必要的,也是具備初步應(yīng)用條件的。[9]徐宏、商倩(2019)指出，PPP模式作為一種新型的政府與社會資本合作模式，可以優(yōu)化財(cái)政性和市場性融資渠道,以增加養(yǎng)老服務(wù)資金的供給，可有效破解資金不足的困境。[10]第二，PPP應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)行模式。李文(2016)將PPP模式應(yīng)用于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的具體模式劃分為合作共建、特定項(xiàng)目合作、統(tǒng)一完善合作和服務(wù)外包四種模式，不同的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)可選用不同模式,或模式之間相互結(jié)合運(yùn)用。[11]韓燁(2019)根據(jù)支付方式的不同將養(yǎng)老PPP模式劃分為政府購買無償型、政府主導(dǎo)微利型、政企聯(lián)合共建型和政府支持企業(yè)投資型四種模式。[12]第三，PPP應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的問題研究。韓喜平、陳茉(2018)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目存在規(guī)劃不合理及監(jiān)管不到位、需求與投資不匹配、社會資本責(zé)任和利益不對稱等問題。[13]李濤、肖齊(2019)認(rèn)為，PPP應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)存在融資困難制約項(xiàng)目運(yùn)行、項(xiàng)目缺乏專業(yè)運(yùn)營等問題。[14]

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的研究較為豐富，契合了中國老齡化社會的現(xiàn)實(shí)，但已有的研究呈現(xiàn)出一定程度的碎片化和分散化，理論和實(shí)踐研究有待進(jìn)一步深化。本文將在吉林省經(jīng)濟(jì)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究PPP融資模式應(yīng)用于吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，指出其存在的問題，提出落實(shí)有效的對策建議，以期緩解吉林省公共養(yǎng)老資源緊張的難題。

二、吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

截至2019年末，全省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)1478家，床位總數(shù)為13.55萬張，入住老人僅7.3萬人，每千人床位數(shù)5.2張。接近全國平均水平每千人5.4張，但從總體上看，吉林省GDP總量較低，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)融資渠道單一，服務(wù)產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不健全、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題還十分突出。同時，老齡化人口比重大且增速快，農(nóng)村人口老齡化程度高，高齡與失能老人比重較大。近年來，吉林省構(gòu)建起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)布局已初步形成。

(一)政策環(huán)境

1.管理體系不斷完善。近年來，吉林省相繼出臺了《吉林省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼資金管理辦法》《吉林省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理實(shí)施辦法》《吉林省推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》等一系列文件，逐步強(qiáng)化了養(yǎng)老市場的管理，明確了公共服務(wù)供給中政府與社會資本的角色關(guān)系，通過平等合作的伙伴關(guān)系，堅(jiān)持風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，減少對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行政干預(yù)，使得企業(yè)擁有更多話語權(quán)，在管理和運(yùn)營過程中可以較好地按市場規(guī)律進(jìn)行操作，帶動整個產(chǎn)業(yè)市場化升級，提供多樣化符合市場需要的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，逐漸形成了以信用為核心、質(zhì)量為保障、放權(quán)與監(jiān)管并重的養(yǎng)老服務(wù)市場管理體系，體系的完善有利于社會資本的投入。

2.人力資源充足。吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人力資源保障相對充足：在學(xué)歷教育方面，2010年東北師范大學(xué)人文學(xué)院開設(shè)了養(yǎng)老福祉相關(guān)專業(yè)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培養(yǎng)了大量的管理及技術(shù)技能型人才。在繼續(xù)教育方面，2011年吉林省民政廳啟動養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)計(jì)劃，開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)學(xué)習(xí)班，由各級養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會承擔(dān)建立省市區(qū)三級護(hù)理員培訓(xùn)體系，擁有民政部指定的養(yǎng)老護(hù)理員崗前培訓(xùn)機(jī)構(gòu)50余家，為吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了大量的專業(yè)從業(yè)者。

(二)資本構(gòu)成

1.以政府供給為主。吉林省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多以社區(qū)為依托，資金多來自政府單一投入，用以對公有閑置建筑、設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行維護(hù)改造升級，從而滿足養(yǎng)老服務(wù)的基本需求。政府也通過床位補(bǔ)貼等政策，鼓勵私人資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但因養(yǎng)老服務(wù)業(yè)前期投資大、回報(bào)周期長、資金周轉(zhuǎn)率低、形態(tài)多樣且設(shè)計(jì)難度較大等特點(diǎn)，私人資本融資積極性不高。[15]

2.以民間投資為輔。借鑒歐美發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，吉林省近幾年采取“公辦民營”、“民辦公助”等融資方式鼓勵民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過和南方知名養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)合作，用土地?fù)Q資金、技術(shù)與理念，同天津市、杭州市達(dá)成養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)營協(xié)議，借助泰達(dá)、綠地等企業(yè)的雄厚資金為吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展助力，雖然目前這些項(xiàng)目都處于可行性研究階段，但已為民間資本進(jìn)入吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展打開了窗口。

(三)運(yùn)營狀態(tài)

1.公辦之“易”。一是日子混的容易，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于公益類事業(yè)單位，工作人員享受事業(yè)編制，“鐵飯碗”思想固化，混日子成為常態(tài)，阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新和發(fā)展。二是資金供給容易，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于全額撥款事業(yè)單位，其運(yùn)營所需經(jīng)費(fèi)全由財(cái)政供給，造成謀發(fā)展不如跑財(cái)政的局面，但財(cái)政輸血式給養(yǎng)僅能讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安于現(xiàn)狀，要提高公共養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，大量的資金投入是其發(fā)展堵點(diǎn)。

2.民辦之“難”。一是政策落地難，雖然吉林省政府陸續(xù)出臺了諸多政策以鼓勵民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但從政策推動到具體落實(shí)，需要省、區(qū)、市三級財(cái)政的支持，很多時候受區(qū)級財(cái)政能力的限制，一些利好政策很難落地。二是資金持續(xù)投入難，資金鏈?zhǔn)敲褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的核心，“培養(yǎng)客戶”在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中要經(jīng)歷漫長的過程，而這個過程需要資金持續(xù)供應(yīng)保證其良性運(yùn)營，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因中途資金鏈斷裂陷入了經(jīng)營困局。

三、人口老齡化對吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

(一)吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

國內(nèi)生產(chǎn)總值是衡量經(jīng)濟(jì)水平的重要因素，圖1反映了2009～2019年吉林省地區(qū)生產(chǎn)總值及GDP增速情況，由圖1可見，吉林省地區(qū)生產(chǎn)總值逐年增加，2011年突破萬億元，2016年實(shí)現(xiàn)14 886.20億元，比2009年翻了兩番。同時，吉林省GDP增速一直處于比較大的波動狀態(tài)，隨著吉林省總?cè)丝跀?shù)量的下降及投資増速放緩，2010～2011年GDP増速達(dá)到13.8%后開始大幅遞減，僅2013年一年就下降了3.7個百分點(diǎn)，降速最為明顯，而后幾年持續(xù)下降，并于2019年達(dá)到了3%的最低值，期間僅有2016年略有回升。由此可見，吉林省自2012年以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯放緩，經(jīng)濟(jì)增長動力明顯不足。

圖1 2009～2019年吉林省生產(chǎn)總值及其增長速度(單位：億元，%)

(二)吉林省人口老齡化現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2003年吉林省60歲及以上老年人口比重為10.54%，65歲及以上人口比重為7.05%，兩個比重?cái)?shù)據(jù)都標(biāo)志著吉林省人口結(jié)構(gòu)向“老年型”轉(zhuǎn)變，率先進(jìn)入了老齡化社會，且程度較深。2014年老年人口比重首次超過10%，2015年達(dá)到10.91%，相當(dāng)于吉林省不到十個人中就有一個65歲及以上的老年人。即使2016年比例略有回落，但遠(yuǎn)高于11.85%的老齡化界定值，位于全國65歲及以上人口數(shù)增速排名第7位，標(biāo)志著吉林省步入”深度老齡化“與”人口高齡化“社會。

根據(jù)2000年第五次人口普查資料顯示，吉林省人口平均預(yù)期壽命為73.10歲，較第四次人口普查平均壽命67.95歲提高了5.15歲。2010年第六次人口普查資料顯示吉林省人口平均壽命為76.18歲，較2000年又提高了3.08歲，人口平均預(yù)期壽命大幅延長，說明老齡化水平較高。2010年第六次人口普查資料顯示，吉林省老年人口撫養(yǎng)比為10.05%，2000年第五次人口普查資料顯示的8.05%增加了2個百分點(diǎn)。2015年吉林省1%人口抽樣調(diào)查公報(bào)數(shù)據(jù)顯示老年人口撫養(yǎng)比為14.16%，相當(dāng)于14個勞動力負(fù)擔(dān)1位老人，可見吉林省人口老齡化問題的嚴(yán)重性。更應(yīng)該引起關(guān)注的是吉林省人口老齡化水平明顯快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，表現(xiàn)出“未富先老”的特征。

(三)吉林省老齡人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

吉林省既是農(nóng)業(yè)大省，又是東北老工業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期，受經(jīng)濟(jì)周期下行壓力的影響較大，如圖1所示，2009～2019年吉林省GDP增速逐漸下降，從圖2中不難發(fā)現(xiàn)，隨著老年人口占比的逐年遞增，GDP年增長率呈現(xiàn)逐年下降趨勢，2017～2019年表現(xiàn)最為明顯。在穩(wěn)財(cái)政保民生促發(fā)展的基礎(chǔ)上，要積極應(yīng)對人口老齡化，僅靠政府做為單一的供給主體，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，就吉林省政府而言，急需一種既能減輕財(cái)政壓力，又能有效利用社會資本的養(yǎng)老服務(wù)融資項(xiàng)目與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給模式，PPP項(xiàng)目為有效動員社會資本提供了切入點(diǎn)，PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目能夠有效推動養(yǎng)老惠民工程的實(shí)施，從而提高吉林省養(yǎng)老公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定。

圖2 吉林省老齡人口占比與GDP增長率對比圖

(四)吉林省老齡化形勢日趨嚴(yán)峻倒逼融資模式創(chuàng)新

如表1所示，吉林省人口老齡化始于2003年，于2010年后老齡化進(jìn)程增長較為迅速，截至2019年全省65歲以上老年人約為374.83萬人，占全省總?cè)丝诘?3.93%，按目前的增長速度，到2024年吉林省65歲以上老年人將接近400萬，正式步入老齡社會(65歲以上人口占總?cè)丝?4%以上)。然而在老齡化進(jìn)程中，高齡化、失能化、空巢化、失獨(dú)化老年比例相對較高，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展極不平衡，老齡化發(fā)展的總體態(tài)勢及差異化與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不對稱進(jìn)一步激發(fā)了養(yǎng)老行業(yè)的市場需求，創(chuàng)新公共養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)刻不容緩。

表1 吉林省老齡化統(tǒng)計(jì)表

四、吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式的應(yīng)用

PPP融資模式助力產(chǎn)業(yè)升級，與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有較好的契合度。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一個分支，其發(fā)展升級離不開金融的助力，金融的發(fā)展也離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。[17]如圖3所示，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老金融的前端、中端、后端結(jié)合都較為密切，PPP模式的應(yīng)用將帶動社會資本加大投入、共同促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，在振興東北老工業(yè)基地利好政策的吸引下，一些社會資本都表現(xiàn)出極高的投資熱情。尋找具有公用屬性且適宜市場化、合作周期長、投資體量大的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，不僅可以有效地解決當(dāng)前吉林省在該領(lǐng)域財(cái)政資金投入不足的問題，也可以充分發(fā)揮社會資本的效能，促進(jìn)資本的良性增值，實(shí)現(xiàn)共贏局面。

圖3 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老金融的內(nèi)涵與邊界

截至2020年1月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)落地項(xiàng)目累計(jì)925個、投資額7697億元，其中養(yǎng)老項(xiàng)目累計(jì)64項(xiàng)，投資額455億元，分別占消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目的0.07%和0.06%，位列文化、旅游、體育、健康、教育中最后一位，可見項(xiàng)目落地率較低。

吉林省在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中養(yǎng)老PPP入庫項(xiàng)目僅有二項(xiàng)，其中最具特色的是長春養(yǎng)老綜合項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資11.23億元，包含1個醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、14個托老服務(wù)中心以及200個居家養(yǎng)老服務(wù)中心。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目總投資34 247萬元，建設(shè)期3年，規(guī)劃總建筑面積62 520平米，規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老床位800張，內(nèi)設(shè)一個護(hù)理院，作為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的主要切入點(diǎn)。托老服務(wù)中心項(xiàng)目總投資56 102萬元，規(guī)劃總建筑面積140 000平米(8000～15 000平米/個)，規(guī)劃設(shè)置托老服務(wù)床位2800張(平均200張床位/個)，14個地點(diǎn)由項(xiàng)目建設(shè)單位在9個城區(qū)自行選址，均采用租賃方式取得既有建筑并對其進(jìn)行改擴(kuò)建(適老化改造)，建設(shè)期3年，分期啟動改擴(kuò)建，涵蓋術(shù)后康復(fù)護(hù)理型、失能半失能醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、特殊疾病護(hù)理型、樂活老人休閑養(yǎng)生型、特色中醫(yī)養(yǎng)生型結(jié)合等。居家養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目總投資22 000萬元，規(guī)劃總建筑面積66 721平米(100～500平米/個)，200個地點(diǎn)均采用租賃方式取得既有社區(qū)用房(不足時采用其他商業(yè)住宅、廢舊樓房等)，并對其進(jìn)行改造裝修(適老化改造)，建設(shè)期3年，分6期，每半年為一期，按各社區(qū)可提供建筑面積、社區(qū)老人數(shù)分4類裝修標(biāo)準(zhǔn)。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與托老服務(wù)中心的運(yùn)作方式為設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)一體化+養(yǎng)老人群付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助。居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)作方式為設(shè)計(jì)、投資、改擴(kuò)建、運(yùn)營和維護(hù)一體化+可用性付費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)。具體運(yùn)作方式見圖4。圖4中的項(xiàng)目包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目、托老服務(wù)中心項(xiàng)目和居家養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目等，三個子項(xiàng)目，由長春市政府授權(quán)民政局與項(xiàng)目公司就上述三個子項(xiàng)目分別簽訂PPP協(xié)議，當(dāng)其中任意一個PPP協(xié)議終止時，其他PPP協(xié)議全部同時終止。

圖4 “長春市養(yǎng)老綜合項(xiàng)目”PPP整體運(yùn)作方式圖

五、吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式發(fā)展中存在的問題及對策建議

(一)吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式發(fā)展中存在的問題

1.缺乏精準(zhǔn)量化的標(biāo)的物。標(biāo)的是項(xiàng)目合同成立的核心要件。PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有其具體的標(biāo)的物，合同條款明確性強(qiáng)，項(xiàng)目較容易設(shè)計(jì)。而符合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP模式的標(biāo)的物卻很難量化，人為因素較多，收費(fèi)差異性較模糊，可量化內(nèi)容較少且不精準(zhǔn)。因此，將養(yǎng)老服務(wù)拆分成可以量化交易的標(biāo)的物難度較大，在一定程度上制約了PPP模式在吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的推廣和應(yīng)用。

2.缺少良好的政策法律環(huán)境。政策法律環(huán)境是 PPP 模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域得以應(yīng)用的前提條件，由于上位法的缺失，PPP項(xiàng)目在社會資本選擇時存在瑕疵，造成招標(biāo)環(huán)節(jié)存在硬傷，違反了招標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，很多項(xiàng)目做成BT方式增加了政府債務(wù)風(fēng)險。2017年11月，國家重點(diǎn)清理并叫停了一批主要集中在市政工程和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，無疑為PPP立項(xiàng)敲響了警鐘。吉林省在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)入庫項(xiàng)目時，尚缺乏相應(yīng)法律法規(guī)，未能明確PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，在規(guī)范社會資本遴選、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險防控等方面缺少管控措施。

3.缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制。在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政府主要集中精力在土地供給和政策扶持上，而缺乏對項(xiàng)目運(yùn)行、回報(bào)、風(fēng)險的有效監(jiān)管。由于PPP項(xiàng)目論證過程復(fù)雜，落地率一般維持在25%左右，多數(shù)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的土地和地上建筑物為公益資產(chǎn)，不具有抵押權(quán)，銀行無法實(shí)現(xiàn)完全追索，容易出現(xiàn)項(xiàng)目融資不到位，自償率不足等問題，加之政府監(jiān)管機(jī)制不健全，一些“僵尸”項(xiàng)目因久拖不建而被強(qiáng)制退庫。

4.缺少充足的投資吸引力。吉林省傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，市場化運(yùn)營起步較晚，管理模式較單一，盈利模式模糊，主要通過使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)盈利。目前吉林省多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要依靠政府提供免費(fèi)或劃撥用地維持運(yùn)營，但因營商環(huán)境發(fā)展不佳，大量社會資本持觀望態(tài)度，投資積極性普遍不高。由此可見，目前吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對社會資本的吸引能力有限。

5.缺少成功的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。PPP模式在我國多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，近幾年才向養(yǎng)老領(lǐng)域推廣，PPP項(xiàng)目應(yīng)用于吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)起步更晚一些，雖有一些國外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但與吉林省省情、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，又與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)項(xiàng)目相契合的成功經(jīng)驗(yàn)甚少，多是“摸著石頭”過河，缺乏專業(yè)人才與項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，缺少可參考的成功案列，從融資模式設(shè)計(jì)、管理模式構(gòu)建、人才培養(yǎng)模式、風(fēng)險管控等各環(huán)節(jié)都處于學(xué)習(xí)摸索階段。

(二)對策建議

1.健全法律法規(guī)，營造法律保障環(huán)境。健全的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目順利啟動與實(shí)施的基本保障。近年來，吉林省雖已出臺了多項(xiàng)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見和管理辦法，但尚未形成完備的、具有針對性的法律條文為PPP模式發(fā)展提供法律保障。吉林省可以借鑒澳大利亞維多利亞州制定的《維多利亞州合作法》和《合同管理辦法》，結(jié)合吉林省老齡化發(fā)展態(tài)勢及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，從項(xiàng)目選取、社會資本遴選、風(fēng)險評價、績效評估等方面構(gòu)建PPP項(xiàng)目管控的法律體系，并制定出臺具有指引性、可操作性的實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)遴選社會資本，執(zhí)行合同約定，保持政策連續(xù)性，在強(qiáng)調(diào)公權(quán)的同時也要積極承擔(dān)義務(wù)，切實(shí)保護(hù)雙方權(quán)益，最大限度地維護(hù)雙方合作共贏的態(tài)勢，從而保障PPP項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展。

2.拓寬融資渠道，激發(fā)養(yǎng)老市場潛力。撬動民間資本、激發(fā)社會資本的參與熱情、提高PPP養(yǎng)老項(xiàng)目落地率等是吉林省的當(dāng)務(wù)之急。目前吉林省財(cái)政在強(qiáng)調(diào)“不擔(dān)保、不回購、不兜底”的大環(huán)境下，一是可以通過租賃經(jīng)營、土地注入、運(yùn)營補(bǔ)助、基金注資等方式支持社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，最有效的方式是建立鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的基金，通過股權(quán)、債權(quán)或股權(quán)和債權(quán)相結(jié)合的方式，將土地和存量資產(chǎn)折價出資或入股參與PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。二是積極爭取國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專項(xiàng)資金的支持，鼓勵保險資金、產(chǎn)業(yè)投資資金、私募股權(quán)資金、信托產(chǎn)品等與優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或團(tuán)體組成聯(lián)合體投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，引導(dǎo)在吉林省金融機(jī)構(gòu)設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金或并購基金，鼓勵在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)行企業(yè)債、公司債、項(xiàng)目專項(xiàng)債等，構(gòu)建吉林省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)多層次、多元化的融資體系。三是可以通過審批引導(dǎo)、稅收減免、政策性補(bǔ)助、生產(chǎn)資料入股等方式，鼓勵社會資本投資農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，將PPP模式融入以集體土地為資產(chǎn)的“以地養(yǎng)老”、“互助養(yǎng)老”等農(nóng)村新興養(yǎng)老模式中，以促進(jìn)吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，激發(fā)養(yǎng)老市場活力。

3.增強(qiáng)防范意識，抵御政企雙方風(fēng)險。風(fēng)險識別和風(fēng)險分擔(dān)是PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵因素。[18]養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入市場運(yùn)營后面臨著雙重風(fēng)險：一方面是來自政府的政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、法律風(fēng)險和價格風(fēng)險，另一方面是來自市場的技術(shù)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險和市場風(fēng)險。政府要協(xié)助企業(yè)合理化解多種風(fēng)險，通過有效手段將風(fēng)險合理分擔(dān)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)。[19]在PPP項(xiàng)目風(fēng)險承擔(dān)方面，一是可以將重心從債務(wù)擔(dān)保者轉(zhuǎn)向利好政策制定者、項(xiàng)目引導(dǎo)者、資金使用規(guī)范者，通過支持金融機(jī)構(gòu)在自主決策、風(fēng)險可控的范圍內(nèi)，利用未來收益權(quán)、政府購買協(xié)議、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)進(jìn)行質(zhì)押。二是可以支持社會資本采取單獨(dú)、聯(lián)合、合作的方式設(shè)立融資擔(dān)保公司，為社會資本通過PPP模式介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供貸款擔(dān)保，通過擴(kuò)寬融資渠道增加融資等方式分散債務(wù)風(fēng)險，提升社會資本投入的積極性，增加項(xiàng)目信譽(yù)度，減少政府負(fù)債風(fēng)險。三是政府可以通過政策補(bǔ)貼和稅收減免等政策鼓勵商業(yè)保險公司設(shè)計(jì)一些長期護(hù)理險、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險等相關(guān)配套保險產(chǎn)品，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)抵御風(fēng)險的能力，解決其發(fā)展的后顧之憂。

4.建立監(jiān)督機(jī)制，完善政府保障體系。行之有效的監(jiān)管機(jī)制是保證PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會資本合作，但兩者訴求不同，前者追求社會效益，后者追求經(jīng)濟(jì)效益。為保障服務(wù)產(chǎn)品的公益屬性，一是應(yīng)以政府監(jiān)督為主，社會監(jiān)督為輔的方式，建立專門針對PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，從合同管理、項(xiàng)目審查、投招標(biāo)管理到績效評價進(jìn)行全方位監(jiān)管，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效，確保項(xiàng)目合規(guī)、必要并有適用性。通過對PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的主要績效指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)和評估，以確保項(xiàng)目在公益性基礎(chǔ)上健康運(yùn)營，為PPP模式的運(yùn)營提供有利的制度保障。二是完善監(jiān)管，建立健全項(xiàng)目外部監(jiān)督管理機(jī)制和運(yùn)營成效評估體系，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目相比，養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目的受眾人群是老齡人口，提供的是“軟性服務(wù)”[20]，監(jiān)測和績效評估就顯得尤為重要，應(yīng)構(gòu)建政府審核、機(jī)構(gòu)評價、部門監(jiān)督、市場淘汰、財(cái)政防控的管理監(jiān)督體系，以此完善政府的保障體系。

5.規(guī)范項(xiàng)目評價，提高項(xiàng)目質(zhì)量保障。項(xiàng)目價值評價和財(cái)政承受能力的評估、財(cái)政補(bǔ)貼金額、支付期限及計(jì)劃的精細(xì)測算、政府承擔(dān)債務(wù)的長期預(yù)算都是項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量保障，也是項(xiàng)目落地的前提。當(dāng)前，國家為“降杠桿”、“減負(fù)債”、“防風(fēng)險”，進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)。因此，為了提高項(xiàng)目質(zhì)量，一是可以成立合作伙伴關(guān)系的社會組織，如PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目管理公司，采用專業(yè)評估方法和專家評審機(jī)制，可以由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成評審組，對PPP項(xiàng)目的價值進(jìn)行論證，對政府財(cái)政承受能力進(jìn)行評價，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目的論證、評審、審核程序，確保入庫項(xiàng)目的質(zhì)量，并幫助制定標(biāo)準(zhǔn)化合同。二是可以積極培育大型專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，鼓勵一些大型企業(yè)投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，通過規(guī)范的項(xiàng)目合同加強(qiáng)對社會資本方的專業(yè)程度、運(yùn)營資質(zhì)的管控，明確服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，確保項(xiàng)目的專業(yè)性和公益性，降低政府單一運(yùn)營成本，保障項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。