中國“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略:效果評價與財政支持

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧沈陽 110036)

一、引言

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”(以下簡稱“雙創(chuàng)”)已經(jīng)成為新常態(tài)下經(jīng)濟建設(shè)的國家戰(zhàn)略，“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的有效實施是實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。近年來，黨中央、國務(wù)院一直高度重視“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略，制定和出臺了一系列支持“雙創(chuàng)”發(fā)展的政策規(guī)定。就國家級“雙創(chuàng)”政策而言，涉及多領(lǐng)域、多行業(yè)、多部門，如促進農(nóng)民就業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)保護、高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革、“雙創(chuàng)”平臺構(gòu)建等，并取得了顯著的成效。根據(jù)科技部火炬中心的數(shù)據(jù)顯示，2017 年底，全國納入統(tǒng)計的眾創(chuàng)空間數(shù)量為5 739 個，其中國家備案眾創(chuàng)空間1 976 家；全國科技企業(yè)孵化器4 063 家，其中國家級孵化器988 家。在這諸多政策當(dāng)中，“雙創(chuàng)”領(lǐng)域的財稅政策，作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要杠桿，其在“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略實施過程中發(fā)揮了重要作用。2018 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》(國發(fā)〔2018〕32 號文)，進一步明確加大財稅政策支持加快推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的重要性。2019 年6 月，李克強總理在全國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”活動周上強調(diào)進一步落實更大規(guī)模減稅降費政策措施。同月，國家稅務(wù)總局發(fā)布了新版《“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”稅收優(yōu)惠政策指引》，進一步擴大創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策范圍，在創(chuàng)新主體孵化、創(chuàng)業(yè)資金聚合、創(chuàng)新人才集聚、創(chuàng)新能力提升、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面給予更大幅度的減免稅優(yōu)惠。除稅收優(yōu)惠外，政府支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的財政手段主要還有財政直接投入、財政補貼等。但從整體來看，“雙創(chuàng)”領(lǐng)域相關(guān)財稅政策、意見或辦法尚未形成體系化、網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化，一定程度上間接地制約了“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的作用效果，存在一定的改善空間。因此，政府作為推進“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的重要供給主體之一，如何設(shè)計科學(xué)合理、適度的財政激勵政策是驅(qū)動“雙創(chuàng)”發(fā)展的關(guān)鍵所在，是助推“雙創(chuàng)”成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新引擎和新動能，是應(yīng)對新常態(tài)下經(jīng)濟下行、創(chuàng)新乏力、就業(yè)壓力和新舊動能轉(zhuǎn)換的重要路徑，這對于當(dāng)前謀求地方高質(zhì)量發(fā)展和實施“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略具有十分重要的現(xiàn)實意義。

目前，國內(nèi)學(xué)界從財稅政策角度考察促進“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略重要舉措的研究，部分聚焦于“創(chuàng)業(yè)”，部分聚焦于“創(chuàng)新”，整體上現(xiàn)有相關(guān)研究主要表現(xiàn)為政策建議與實證分析兩個方面。第一，在財稅政策優(yōu)化方面，如周培巖[1]基于國內(nèi)外促進創(chuàng)業(yè)稅收政策比較的視角，提出促進創(chuàng)業(yè)的稅收政策優(yōu)化建議；欒福明等[2]借鑒國際經(jīng)驗的做法，基于創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)業(yè)企業(yè)和稅務(wù)部門三個層面提出我國創(chuàng)業(yè)稅收政策的優(yōu)化建議；王國鵬和李晶[3]基于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財稅文件，相對系統(tǒng)地提出促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的財稅政策；江永清[4]認為地方政府通過購買服務(wù)支持大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是落實國家雙創(chuàng)戰(zhàn)略的重要舉措，要發(fā)揮財政創(chuàng)新投入的杠桿效應(yīng)。第二，在實證研究方面，隨著相關(guān)研究不斷深入，國內(nèi)學(xué)者從不同角度實證檢驗財稅政策對“雙創(chuàng)”發(fā)展的作用效果，如高涓和喬桂明[5]結(jié)合2016 年省級眾創(chuàng)空間運行數(shù)據(jù)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財政引導(dǎo)政策績效優(yōu)勢明顯；溫美榮[6]則以H 省調(diào)研為基礎(chǔ)，分析政府推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策效果；王苗苗等[7]構(gòu)建了政策工具、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)周期和政策層級三個維度評估大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)政府財政投入力度相對薄弱。另外，在研究方法方面，從最初政策分析、國內(nèi)外比較的定性分析方法逐漸轉(zhuǎn)向定量數(shù)據(jù)的實證研究，現(xiàn)有文獻實證分析了稅收負擔(dān)、政府效能、制度環(huán)境、腐敗監(jiān)管與“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的關(guān)系[8-9]。

總之，國內(nèi)現(xiàn)有文獻為本研究財政支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略實施路徑提供了重要的理論支撐及結(jié)論性參考，但仍有三個方面需要進一步探討:一是財稅政策推進“雙創(chuàng)”發(fā)展的作用機理亟需進行系統(tǒng)梳理；二是中國“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的實施效果亟需考察；三是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展下政府運用財政政策推進“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的實施路徑亟需進一步優(yōu)化。因此，本文從理論基礎(chǔ)和政策優(yōu)化兩個方面探討財政政策與“雙創(chuàng)”的關(guān)系，以期能夠為政府運用財政政策支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的實施路徑提供實際依據(jù)與決策參考。

二、理論分析

(一)財政政策引導(dǎo)“雙創(chuàng)”投資方向

現(xiàn)實中，大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的部分準(zhǔn)公共物品特性必須依賴財稅政策給予糾正、激勵與引導(dǎo)。首先，“雙創(chuàng)”初期難以產(chǎn)生一定排他性，或者排他成本相對較高，使得大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生的私人收益低于社會收益，進一步導(dǎo)致了私人資本供給不足的問題，再加之“雙創(chuàng)”投資具有風(fēng)險高、周期長、回報高等特征，需要政府充分利用財政政策提高大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金供給，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成本負擔(dān)，分擔(dān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險，以提高各主體參與大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。其次應(yīng)考慮到，大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資最終目的是實現(xiàn)經(jīng)濟效益，其投資的行業(yè)、方向會呈現(xiàn)出多樣性，可能出現(xiàn)不適應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策、不符合可持續(xù)發(fā)展理念、甚至與社會倫理道德相悖的現(xiàn)象，或與國家未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的方向不一致，因此，政府需要運用財政政策糾正和引導(dǎo)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方向，以符合國家宏觀經(jīng)濟政策。比如，政府根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)并結(jié)合具體實際，制定對應(yīng)的財政政策正向激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，引導(dǎo)資源流向國家重點支持的行業(yè)、地區(qū)和領(lǐng)域；對不同的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體采取差異化稅收政策，以調(diào)整、轉(zhuǎn)變納稅人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行為，從而更好地發(fā)揮“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的作用。

(二)財政政策保障“雙創(chuàng)”發(fā)展環(huán)境

財政政策作為一種有效的政策工具，更加具有直接性和針對性，能夠精準(zhǔn)施策，除了在投入量和投入方向方面能夠直接體現(xiàn)政府扶持方向和力度外，政策的間接性特征亦非常明顯，更著重于營造良好的政策環(huán)境。首先，“雙創(chuàng)”活動涉及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)、企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)活動、知識成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)權(quán)保護，涉及各行業(yè)、多部門，是一項龐大且系統(tǒng)的工程，需要資金鏈、政策鏈提供支撐。其次，優(yōu)化“雙創(chuàng)”政策環(huán)境需要兼顧公平與效率。通過科學(xué)、有效的財政政策設(shè)計，一方面，建立公平競爭的市場環(huán)境，使不同所有制、不同規(guī)模和技術(shù)路線的企業(yè)有同等機會獲得創(chuàng)新要素，體現(xiàn)公平原則；另一方面，在財稅激勵政策引導(dǎo)下充分調(diào)動大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資的積極性，尤其是加大科技型中小企業(yè)的投入，集聚更多社會資本進入效率更高的行業(yè)，提高整體經(jīng)濟效率，體現(xiàn)效率原則，從而兼顧各個方面推動“雙創(chuàng)”的縱深發(fā)展。另外，良好的“雙創(chuàng)”政策環(huán)境需要引入完善的容錯機制，需要政府合理放寬政策約束，提供資金和制度支持，以營造寬容失敗的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，以推動雙創(chuàng)政策落地，提高雙創(chuàng)政策實施效果。

(三)財政政策修正“雙創(chuàng)”活動的市場失靈問題

首先，“雙創(chuàng)”成果具有一定的準(zhǔn)公共物品特征，很難完全避免其他主體“搭便車”的現(xiàn)象。如果創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的研究成果輕易被其他競爭者模仿和竊取，使得“雙創(chuàng)”主體不能充分獲取成果所帶來的經(jīng)濟收益，則其進行“雙創(chuàng)”活動的動力以及對“雙創(chuàng)”活動的投資就會被抑制，這就需要政策設(shè)計合理的財政政策來保障“雙創(chuàng)”主體的知識產(chǎn)權(quán)。

其次，“雙創(chuàng)”活動的正外部性問題。“雙創(chuàng)”活動具有廣泛性，往往在不同行業(yè)、不同主體之間開展，具有推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等正的外部效應(yīng)，政府可從分利用稅收、津貼等財政政策工具，彌補私人收益，同時促進“雙創(chuàng)”主體之間協(xié)同合作、融通發(fā)展，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源配置的效率。

另外，“雙創(chuàng)”主體存在信息不對稱的情況。企業(yè)作為微觀主體，在人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)需求等創(chuàng)新資源信息獲取等方面存在劣勢，供需信息不對稱在一定程度上會制約“雙創(chuàng)”活動的有效開展，而政府作為市場秩序的監(jiān)管者與維護者，擁有攫取信息、整合資源的優(yōu)勢與便利性，可以為“雙創(chuàng)”要素的集聚、“雙創(chuàng)”資源的整合提供保障，以促進“雙創(chuàng)”能量的釋放和“雙創(chuàng)”成果的轉(zhuǎn)化。

三、財政支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略存在的問題

(一)財政直接投入不足

創(chuàng)新發(fā)展需要投入大量研發(fā)經(jīng)費[3]，離不開政府財政的大力支持。近年來，我國財政支持創(chuàng)新的絕對量在增加，相對量卻不足。

首先，縱向來看，如圖1 所示，我國研究與試驗發(fā)展(以下簡稱R＆D)經(jīng)費內(nèi)部支出包括政府資金、企業(yè)資金、國外資金、其他資金，絕對數(shù)呈逐年增加趨勢，由2004 年的1 966.3 億元上升至2017 年的17 606.1 億元，十四年間增加了近9 倍；其中，政府資金的絕對數(shù)也在逐年增加，由2004 年的523.6 億元增加至2017 年的3 487.4 億元，增加了近7 倍。但政府資金占R＆D 經(jīng)費內(nèi)部支出的比重卻呈下降趨勢，由2004 年的26.63%下降至2017 年的19.81%；增長速度也呈逐年下降趨勢，由2005 年的23.3%下降至2017 年的11.0%(見圖2)。

另外，國家財政科技撥款總額由2012 年的5 600.1 億元增加至2017 年的8 383.6 億元，但同期科技撥款占財政支出的比重卻由4.4%下降至4.1%(見表1)。

表1 國家財政科技撥款占公共財政支出的比重

其次，橫向來看，我國政府財政資金對創(chuàng)新發(fā)展的支持力度與國際相比有較大差距。圖3 為2017 年不同國家政府資金占R＆D 經(jīng)費的比重以及平均水平，其中2017 年R＆D 經(jīng)費中來自政府資金的比重分別為:中國占19.8%、加拿大占33.0%、捷克占34.6%，俄羅斯更是高達66.2%，而圖3 所示各國的政府資金平均占比為29.2%，顯然我國R＆D 經(jīng)費中政府資金所占比重19.8%低于平均水平。

圖3 2017 年不同國家R＆D 經(jīng)費中政府資金所占比重①其中，法國、意大利、英國是2016 年的數(shù)據(jù)。

(二)財政資金使用效益存在地區(qū)差異

眾創(chuàng)空間作為“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略載體，各地區(qū)財政資金支持額以及“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果存在明顯差異。

首先，本文運用層次分析法對財政支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果進行評價。

第一步，基于科學(xué)性、系統(tǒng)性、可測度性的原則，從眾創(chuàng)空間和科技企業(yè)孵化器兩個方面構(gòu)建“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果的11 個指標(biāo):在統(tǒng)孵化器數(shù)量X7(個)、孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)X8(個)、在孵企業(yè)數(shù)量X9(個)、在孵企業(yè)從業(yè)人員數(shù)X10(人)、當(dāng)年獲得風(fēng)險投資額X11(千元)、眾創(chuàng)空間數(shù)量X1(個)、當(dāng)年服務(wù)的企業(yè)及團隊數(shù)X2(個)、享受財政資金支持額X3(萬元)、當(dāng)年獲得投融資的團隊及企業(yè)的數(shù)量X4(個)、團隊及企業(yè)當(dāng)年獲得投資總額X5(萬元)以及創(chuàng)業(yè)團隊和企業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)X6(人)。

限于樣本數(shù)據(jù)的可得性和完備性，剔除數(shù)據(jù)缺失嚴重的西藏自治區(qū)，選取2017 年30 個省(自治區(qū)、直轄市)的面板數(shù)據(jù)。

第二步，運用Stata14.0 對數(shù)據(jù)樣本標(biāo)準(zhǔn)化處理和檢驗了11 項指標(biāo)數(shù)據(jù)的效度和信度，效度系數(shù)(KMO)值為0.815，信度系數(shù)(Cronbach’s Alpha)值為0.309，其統(tǒng)計量相伴的顯著性水平是0.000，即P=0.000，則拒絕零假設(shè)，說明該指標(biāo)體系具有較高的內(nèi)在一致性和真實性，比較適合定量統(tǒng)計分析。

第三步，進行因子分析。運用最大方差法進行因子旋轉(zhuǎn)，采用主成分提取兩個因子，特征根分別為7.905和1.672。總方差累積貢獻率為87.066%，變量未被解釋信息為12.934%，表明共提取2 個公共因子就能夠解釋樣本的87.066%。這說明，雖存在一定變量的信息缺失，但總體方差解釋變量信息能力較好。根據(jù)因子總方差解釋，以方差貢獻率為權(quán)重，計算“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果的綜合水平。

具體計算公式為:

第四步，為了提高因子內(nèi)部載荷矩陣結(jié)構(gòu)的合理性，運用最大方差正交旋轉(zhuǎn)變換，得到旋轉(zhuǎn)變換后各因子的載荷矩陣，根據(jù)旋轉(zhuǎn)變換后因子載荷矩陣大小和指標(biāo)性質(zhì)，共提取兩類因子，如表2 所示。

表2 旋轉(zhuǎn)后因子載荷矩陣

由表2 可見，因子F1中X3、X1、X2、X4、X6、X8的指標(biāo)載荷矩陣比較突出，因子F2中X10、X7、X5、X11、X9的指標(biāo)載荷矩陣比較突出。

第五步，根據(jù)以上分析以及2 個公共因子成分得分系數(shù)，計算出“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果的綜合得分，并根據(jù)因子成分得分系數(shù)矩陣見表3。

還可以得到旋轉(zhuǎn)后因子表達式(2)(3)，其具體計算公式為:

表3 成分得分系數(shù)矩陣

根據(jù)因子F1、F2方程表達式(2)(3)以及提取2 個公共因子成分得分系數(shù)計算“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果的綜合水平，反映出了各地區(qū)眾創(chuàng)空間運行和科技企業(yè)孵化器的基本情況，如表4 所示。

表4 “雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的效果評價

從表4 的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，除個別地區(qū)外，“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果的綜合水平的地區(qū)集中在東部，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力呈現(xiàn)出由東部向西部逐漸減弱的特征。其中，廣東、江蘇、北京、浙江、山東、上海的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力最強，新疆、廣西、海南、寧夏、青海的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力最弱。

其次，將全國30 個省份眾創(chuàng)空間享受財政資金支持額由高到低降序排序，并與上述各省份“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果進行排名結(jié)果相結(jié)合，形成圖4。

圖4 全國30 個省份眾創(chuàng)空間享受財政資金支持及“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果排名

從圖4 可以看出，新疆、寧夏、青海、甘肅、廣東、浙江、江蘇、北京地區(qū)眾創(chuàng)空間享受財政資金支持額排名與評估的“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果排名相差不大；陜西、云南、貴州、天津、江西、湖南、廣西、海南、重慶、安徽地區(qū)“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果排名高于該地區(qū)眾創(chuàng)空間享受財政資金支持額排名，表明這些地區(qū)資金投入產(chǎn)出效果好，財政資金使用效益高；河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、河南、湖北、福建、山東地區(qū)“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略效果排名低于該地區(qū)眾創(chuàng)空間享受財政資金支持額排名，表明這些地區(qū)資金投入產(chǎn)出效果較差，財政資金使用效益較低。

(三)財稅扶持“雙創(chuàng)”政策門檻較高

目前，我國在國家層面、地方層面針對高校畢業(yè)生、科技人員、小微企業(yè)、退役軍人、失業(yè)人員、農(nóng)民工、留學(xué)人員等各類“雙創(chuàng)”主體，發(fā)布了較多的扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財稅政策，但整體來看力度不夠，形式單一，覆蓋面窄[10]，且大多數(shù)政策均對享受主體設(shè)置了一定的門檻，使得部分創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體無法享受到政府資金的援助或者是稅收優(yōu)惠。比如，在關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策中，對創(chuàng)投企業(yè)注冊地、持有被投資初創(chuàng)科技型企業(yè)的股權(quán)比例以及投資年限均有較為嚴格的規(guī)定；在關(guān)于創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺的稅收優(yōu)惠中，對于享受免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的科技企業(yè)孵化器、國家大學(xué)科技園，在提供使用的場地面積、孵化企業(yè)數(shù)量占比，以及孵化器內(nèi)孵化企業(yè)自身等方面做了進一步規(guī)定；在關(guān)于小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠中，對于免征教育費附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金的小微企業(yè)月銷售額、季銷售額有明確的規(guī)定；對于享受采購國產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅的內(nèi)資研發(fā)機構(gòu)和外資研發(fā)中心，政府在其認定方面做出了具體規(guī)定，以及不同設(shè)立時間的外資研發(fā)中心，其在研發(fā)費用標(biāo)準(zhǔn)、R＆D 人員數(shù)量、設(shè)立以來累計購置的設(shè)備原值方面亦有不同的規(guī)定。具體如表5 所示。

表5 關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主要財稅扶持政策(國家級)

續(xù)表5

較高的政策扶持門檻無益于降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的成本，亦會影響“雙創(chuàng)”主體的進入決策，難以有效激發(fā)各類主體創(chuàng)新活力與創(chuàng)業(yè)積極性。

四、財政支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的實施路徑

(一)堅持市場導(dǎo)向原則，發(fā)揮財政杠桿作用

新時期政府運用財稅政策推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”需要繼續(xù)堅持市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，這要求“雙創(chuàng)”活動方向、推進路徑、組織方式和政策優(yōu)惠都需要遵循市場發(fā)展規(guī)律。既要保持“雙創(chuàng)”活動的市場競爭性，也要注重市場在創(chuàng)新資源配置中的效率性。政府在推進“雙創(chuàng)”工作過程中應(yīng)該堅持市場導(dǎo)向的原則，同時發(fā)揮財政杠桿的引導(dǎo)和激勵作用，作為防范和糾正“雙創(chuàng)”活動市場失靈的重要手段，逐漸實現(xiàn)“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略“穩(wěn)就業(yè)、促創(chuàng)新”的目標(biāo)，為經(jīng)濟高質(zhì)量提供新動力。

具體可以采取以下政策措施:一是政府可以嘗試使用PPP(政府與社會資本合作)模式在“雙創(chuàng)”活動中的廣泛使用。二是采取政府間接投入、前期和后期補貼相結(jié)合方式干預(yù)“雙創(chuàng)”活動。三是進一步將高校國家級工程實驗室、工程中心向社會大眾開放，同時多渠道尋求“雙創(chuàng)”活動的合作資金，盡可能提高社會大眾參與的熱情。除此之外，建議設(shè)立“雙創(chuàng)”投資引導(dǎo)基金，發(fā)揮財政杠桿支持效應(yīng)[11]。一方面，既可以扶持“雙創(chuàng)”風(fēng)險投資的發(fā)展，又能作為政府介入風(fēng)險投資的財政性資金來促進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的升級，進而通過政府投資引導(dǎo)資金帶動社會更多的資本進入“雙創(chuàng)”領(lǐng)域，引致社會資本參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，壯大創(chuàng)業(yè)投資資本。另一方面，既可以有效解決“雙創(chuàng)”融資難的問題，又能夠解決“雙創(chuàng)”活動的市場失靈現(xiàn)象。為了更好發(fā)揮政府投資引導(dǎo)基金的作用，應(yīng)該堅持政府基金引導(dǎo)與市場運作的有效結(jié)合，通過政府和市場的互動結(jié)合，不僅可以提升“雙創(chuàng)”投資基金效益，也激發(fā)了“雙創(chuàng)”活動的市場活力。

(二)進一步落實減稅降費政策

目前，支持“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的財政政策工具主要有財政直接投資、政府采購、財政補貼、稅收優(yōu)惠等。不同財政政策對“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略實施效果的影響不同。研究表明，直接投資、財政補貼和稅收優(yōu)惠對作為“雙創(chuàng)”載體和重要基礎(chǔ)設(shè)施的孵化器孵化績效的影響不同，三者中，稅收優(yōu)惠政策最為有效[12]，積極的稅收政策對各類主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動具有重要的激勵作用。新時期要將結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費有效結(jié)合，這一政策有利于降低企業(yè)稅收負擔(dān)，提升企業(yè)市場活力，提高私人投資的意愿和激情。尤其是我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，增加市場活力顯得尤為關(guān)鍵。因此，政府需要財稅杠桿“加減法”效應(yīng)實現(xiàn)市場活力“乘法”效應(yīng)，繼續(xù)加大結(jié)構(gòu)性減稅規(guī)模，重點推進涉及“雙創(chuàng)”領(lǐng)域的稅制改革。比如實施減征或者免除個人創(chuàng)新所得績效收入、專利轉(zhuǎn)讓收入的個人所得稅優(yōu)惠[13]，力爭實現(xiàn)普遍性降費與重點減稅的全面協(xié)調(diào)推進。同時要進一步加深和落實小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度，使得企業(yè)充分享受減稅紅利，有更充裕的資金投入到研發(fā)創(chuàng)新中，形成減稅降費帶動轉(zhuǎn)型升級的良性循環(huán)。

(三)合理降低財政政策支持“雙創(chuàng)”的門檻，保持政策穩(wěn)定性

首先，政府應(yīng)提高財政支持“雙創(chuàng)”政策的系統(tǒng)性，進一步減少“雙創(chuàng)”主體享受優(yōu)惠政策的門檻，在稅收優(yōu)惠、簡化審批程序、降低用工成本、放寬市場準(zhǔn)入等方面重點發(fā)力。具體而言，一是將已有的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財稅優(yōu)惠政策進行整合梳理，形成體系，進一步擴大財稅優(yōu)惠力度，減少政策享受主體所必須滿足的享受條件，將更多“雙創(chuàng)”主體納入財政支持范圍；二是做好“雙創(chuàng)”入口服務(wù)工作，簡化登記注冊流程，降低企業(yè)進入成本；三是加大對用工企業(yè)的財政補貼力度，縮小政府補貼與企業(yè)錄用員工成本的差距，降低企業(yè)用工成本；四是不局限于政府出資設(shè)立的“雙創(chuàng)”服務(wù)平臺，放寬“雙創(chuàng)”服務(wù)機構(gòu)的市場準(zhǔn)入，為“雙創(chuàng)”發(fā)展引入競爭機制，提高活動質(zhì)量。

其次，保持財政政策穩(wěn)定性與普惠性。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展下政府推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是一個長期而且艱巨的任務(wù)。由于大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)本身具有高度不確定性的市場活動，且投資回報周期長。因此，政府推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財政政策需要更加透明、穩(wěn)定，逐步將試點成功的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策普及到全國，避免創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的套利或區(qū)域扎堆現(xiàn)象。只有讓社會充分認識到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策重要性，積極營造一個可預(yù)期、普惠性市場制度，才能會讓更多人去實現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的夢想。

(四)提高“雙創(chuàng)”財政投入資金使用效率

“雙創(chuàng)”是一項復(fù)雜的系統(tǒng)活動，需要整合各方資源。財政資金是政府推動各類主體開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的重要支撐。合理分配、使用和管理創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金，切實提高資金使用績效，才能形成強大的推動力，提高“雙創(chuàng)”活動戰(zhàn)略效果。具體而言，一是強化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金使用管理，各部門要切實履行好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金管理的主體責(zé)任，強化內(nèi)部控制和約束，嚴懲資金使用過程中的挪用、占用行為，提高資金使用效率；二是編制財政創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金使用預(yù)算，保證資金嚴格按照預(yù)算執(zhí)行；三是可以借鑒國際上德國、韓國、日本等國家的做法，委托專業(yè)的管理機構(gòu)落實創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金的使用[14]，亦可以由政府遴選專業(yè)人員成立專門的機構(gòu)負責(zé)資金的使用和管理；四是加強人大和審計部門對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財政投入資金的審查監(jiān)督力度；五是選取科學(xué)合理的指標(biāo)和績效評價方法，對“雙創(chuàng)”財政投入資金使用效率進行評價，并依據(jù)評價結(jié)果，安排創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財政預(yù)算。

五、結(jié)語

自從“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略提出以來，從國家到地方都在積極為推進“雙創(chuàng)”出謀劃策?！半p創(chuàng)”理念深入人心，市場主體迅速增長，政府政策日益完善，但“雙創(chuàng)”也面臨著諸多困境。因此，在遵循“雙創(chuàng)”市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，政府盡快謀戰(zhàn)略、定原則、補短板，為順利推進“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略提供必要政策保障。尤其是進入經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段，下一步提升“雙創(chuàng)”質(zhì)量顯得尤為重要，不僅可以實現(xiàn)“穩(wěn)就業(yè)、促創(chuàng)新”的目標(biāo)，還能為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供新動力。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，意味著財政治理能力的提升將在很大程度上影響甚至決定著“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略目標(biāo)的達成。財政政策作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，地方政府運用財稅政策推進“雙創(chuàng)”更是各國普遍做法。因此，下一步政府推進“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略要繼續(xù)堅持市場導(dǎo)向原則、發(fā)揮財政杠桿作用，進一步落實減稅降費政策，合理降低財政政策支持“雙創(chuàng)”的門檻、保持政策穩(wěn)定性，提高“雙創(chuàng)”財政投入資金使用效率等。