房地產(chǎn)稅制改革決策的公眾參與及實現(xiàn)路徑

朱為群，緱長艷

(1.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海商學(xué)院商務(wù)經(jīng)濟學(xué)院，上海 200331)

一、引言

在目前房地產(chǎn)稅制改革政策的制定進(jìn)程中，盡管公眾的關(guān)注度很高，討論也非常熱烈，但公眾對稅制改革決策的參與程度很低。要獲得稅制改革的成功，公眾的參與必不可少。在房地產(chǎn)稅制的改革中，需要更多地引入公眾參與，并優(yōu)化相應(yīng)的實施路徑。

公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策有助于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。黨的十九大報告將全面依法治國視為國家治理的一場深刻革命。房地產(chǎn)稅制改革作為對公眾具有直接影響的一項重大改革舉措，理應(yīng)按照“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的要求，實現(xiàn)“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”，并“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。其一，推動公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策是完善民主建設(shè)的現(xiàn)實需要?！坝惺潞蒙塘?，眾人的事情由眾人商量”是公眾參與改革決策的形象表述，體現(xiàn)了社會主義人民民主的真諦。黨的十九大報告強調(diào)要“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，通過“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！蓖晟频墓妳⑴c機制，對于“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”意義重大。黨的十九大報告還提出了公眾參與的一些具體形式，即“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。其二，推動公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策是保護(hù)公眾基本權(quán)益的必然要求。稅收作為財政收入最重要的組成部分，因其“取之于民，用之于民”，不僅具有天然的國家治理和地方治理職能，而且因為涉及千家萬戶的切身利益，成為公眾普遍關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。由于房地產(chǎn)市場實質(zhì)上是一個區(qū)域性的市場，房地產(chǎn)稅在不同地區(qū)的功能和作用可能并不完全相同，因而房地產(chǎn)稅制改革對不同地區(qū)群體的利益關(guān)系的影響存在重大差異。正是由于房地產(chǎn)稅制改革將對不同利益群體產(chǎn)生重要影響，所以就必須在改革決策過程中讓不同利益群體的公眾參與其中，通過平衡不同利益群體的利益訴求，最大程度地實現(xiàn)稅負(fù)分配的公平公正。

公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的必然選擇。其一，公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策符合現(xiàn)代財政制度的要求?！皺?quán)責(zé)清晰”“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”是現(xiàn)代財政制度的重要特點，也是我國財稅體制改革的目標(biāo)。稅制改革作為現(xiàn)代財政制度的核心內(nèi)容，其目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”。越是高度敏感、牽一發(fā)而動全身的稅制改革，越需要高度關(guān)切普通群眾的疾苦，聽取社會各界的意見和建議，讓公眾真正參與稅制改革決策與運作，以鞏固稅制改革的社會基礎(chǔ)和合法性。房地產(chǎn)稅制改革是直接影響公眾的稅負(fù)、收入和“幸福指數(shù)”的高敏感度改革，尤其需要符合現(xiàn)代財政制度建設(shè)對公眾參與的要求。其二，公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策有利于全面保障納稅人的合法權(quán)益。在建立民主、透明的房地產(chǎn)稅制決策機制的過程中，需要突出房地產(chǎn)稅的?？顚Ｓ锰卣鳎訌娛罩Ч芾砗捅O(jiān)督機制的完善。在征收房地產(chǎn)稅之前，就應(yīng)事先就納稅用途和征收標(biāo)準(zhǔn)等事項征求納稅人意見。要嚴(yán)格按照事先確定的用途?？顚Ｓ?，并且保證其支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)具有可控性。同時，地方政府還應(yīng)按時公布房地產(chǎn)稅收入和使用情況，確保社會的知情權(quán)，并接受社會監(jiān)督。其三，公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策有利于完善中央和地方的財政關(guān)系。房地產(chǎn)稅屬于地方稅種，是地方政府籌集收入的重要工具。公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策有助于厘清各級地方政府的權(quán)責(zé)，進(jìn)而推動中央政府與地方政府權(quán)責(zé)的界定。此外，結(jié)合房地產(chǎn)稅與地方其他財源之間的關(guān)系，還可以進(jìn)一步構(gòu)建健康良好的中央和地方的財政關(guān)系。

公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策是深化稅制改革的迫切需要。其一，公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策有利于完善稅制建設(shè)。房地產(chǎn)稅影響面廣、涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，因此其制度建設(shè)和完善將遇到許多不確定性。公眾的參與，將會提供更多、更準(zhǔn)確、更及時的信息，以消除或緩解稅制改革及其實施過程中的諸多不確定因素，在很大程度上保證現(xiàn)實中的房地產(chǎn)稅制度不僅更加公平合理，而且更加具有可操作性，從而避免稅收制度和政策的空白缺失、含糊不清甚至互相矛盾的情況。由公眾參與的房地產(chǎn)稅制改革決策，還會為其他稅制改革的公眾參與提供成功經(jīng)驗，從而在更廣的范圍內(nèi)促進(jìn)稅收制度的進(jìn)一步完善。其二，公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策有助于提高納稅遵從度。雖然稅收制度具有“強制性”的特征，其執(zhí)行離不開嚴(yán)格的征管、檢查及有威懾力的處罰，但在現(xiàn)代國家，公眾對稅收制度的自愿遵從不僅可以有效降低征繳成本，也有助于構(gòu)建新型的政府與公民關(guān)系。而自愿遵從需要以公眾對制度的認(rèn)可和接受為基礎(chǔ)[1]。納稅人對稅制改革的認(rèn)同和接受很大程度上來自對其“合法性”的認(rèn)可，公眾參與不足將削弱制度“合法性”。公眾參與的民主決策途徑是制度具備合法性的保證，因此，提高公眾對制度的接受度就變得相當(dāng)重要。

二、房地產(chǎn)稅制改革決策中的公眾參與方式

(一)公眾參與的基本類型及含義界定

按照公眾在決策中的參與程度和重要性分，公眾參與方式分為直接參與和間接參與兩種方式，又有廣義和狹義的不同理解。

直接參與是公眾作為決策主體參與決策制定的方式。狹義的直接參與是指公眾的決策對結(jié)果具有決定性作用的決策方式。在現(xiàn)實中，狹義的公眾直接參與就是基于一人一票的全民投票公決制。這種由全部公眾直接通過投票來決定一項方案是否通過決策并執(zhí)行的決策方式，是公眾參與范圍最廣、參與程度最深從而影響最直接的決策參與方式。廣義的公眾直接參與是指公眾直接參與從決策議題設(shè)置、決策議題討論到最終決定的整個決策過程的方式。這種公眾全程參與公共決策的方式，在公眾人數(shù)眾多、議題繁雜或時間緊迫的情形下，比較難以實現(xiàn)，因此在現(xiàn)實中比較少見。

間接參與是公眾選擇代表參與決策制定的方式。狹義的間接參與相當(dāng)于代議制，即公眾通過選舉代表，并由代表在最終決策環(huán)節(jié)發(fā)表意見并做出決策。廣義的間接參與包括在決策前和最終的決策中，均依靠選舉代表來傳達(dá)公眾對改革的意見和建議，并通過代表來影響決策。

(二)公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策的方式

1.房地產(chǎn)稅制改革決策公眾參與方式的總體設(shè)想

根據(jù)“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的房地產(chǎn)稅的立法和實施原則，可按照房地產(chǎn)稅相關(guān)決策事項的適用范圍，分為全國層面的決策事項和地方層面的決策事項，其中地方層面的決策事項中又可以細(xì)分為稅制日常運行事項和重要制度變革兩種。針對不同事項應(yīng)采取有差別的公眾參與方式，實現(xiàn)房地產(chǎn)稅制各個決策環(huán)節(jié)中公眾的有效參與。

全國層面的決策事項涉及的公眾范圍較廣，廣泛的公眾參與可能會影響決策效率，并且房地產(chǎn)稅制的具體法律條款屬于主要在地方層面的決策事項，因此，全國層面的決策事項和地方稅制的日常運行事項可采取公眾間接參與方式為主、直接參與方式為輔；地方層面的重要稅收制度變革可采取公眾直接參與方式為主與間接參與方式為輔相結(jié)合的方式。表1 在全國和地方兩個層面上比較了有關(guān)房地產(chǎn)稅制改革決策中公眾參與決策的方式、決策主體和決策客體方面的現(xiàn)狀和改革方向。

表1 房地產(chǎn)稅制改革決策中公眾參與方式的現(xiàn)狀與改革方向

需要指出的是，公眾參與決策的內(nèi)容應(yīng)該具體化，以避免因為稅法的專業(yè)性而增加公眾理解上的障礙，影響公眾參與效果。在房地產(chǎn)稅制改革決策中，需要明確公民參與決策的范圍及內(nèi)容。實踐上看，公眾參與事項的范圍通常以列舉式確定，也可以排除法明確規(guī)定非參與事項的范圍。

2.以公眾間接參與為主、直接參與為輔的決策事項

以公眾間接參與為主、直接參與為輔的決策事項，就是由全國人大及其常委會和地方人大及其常委會決策的房地產(chǎn)稅制的立法事項。按照稅收法定原則，房地產(chǎn)稅制涉及全國層面的決策事項應(yīng)該由全國人民代表大會及其常委會來決策并頒布，如將現(xiàn)有的由國務(wù)院頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》調(diào)整為由全國人大及其常委會頒布全國適用的《中華人民共和國房地產(chǎn)稅法》，主要制定立法原則和重要的核心立法規(guī)則。房地產(chǎn)稅制的具體法律條款和實施辦法，可由省級及省以下各級人大及其常委會制定。

3.以公眾直接參與為主、間接參與為輔的決策事項

以公眾直接參與為主、間接參與為輔的決策事項，主要涉及由地方人大及其常委會決策的房地產(chǎn)稅制的具體法律條款等稅制要素的變革。稅制變革分為一般情況下稅法重要條款的改革和突發(fā)性的稅法條款的重大變革。涉及房地產(chǎn)稅是否要在本地區(qū)范圍內(nèi)實施，房地產(chǎn)稅的稅率、稅基、稅收減免和稅收征管以及收入與支出預(yù)算安排等事項，應(yīng)明確列入屬于公眾直接參與的范圍。以公眾直接參與為主的地方房地產(chǎn)稅制改革決策事項，突出表現(xiàn)在稅收收入的用途方面。對于行政機關(guān)內(nèi)部管理和辦事流程等決策行為，可由地方人大通過公眾間接參與的形式來進(jìn)行決策。

上述公眾參與方式的選擇，需要結(jié)合我國推行房地產(chǎn)稅制的實際情況，按照稅收法治的基本原則和實事求是、因地制宜的精神，鼓勵大膽探索，不斷完善。

(三)公眾參與房地產(chǎn)稅制改革決策的具體形式

結(jié)合我國實際情況，可以在房地產(chǎn)稅制改革各個階段的決策或者針對有關(guān)決策事項采取多種公眾參與形式。

1.民意調(diào)查

民意調(diào)查在民主國家的政治選舉中運用較多。在我國公共政策決策中，這一方法也被廣泛運用。為了更好地了解我國城市居民家庭對于房產(chǎn)稅的看法，北京大學(xué)林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心與國家權(quán)威部門合作，曾經(jīng)于2010 年在北京、上海、深圳和成都開展了有關(guān)房產(chǎn)稅的民意調(diào)查。該項調(diào)查從整體上觀察人們是否支持征收房產(chǎn)稅，同時了解了人們對于房產(chǎn)稅收入使用的看法，還根據(jù)家庭屬性和住房屬性對所有家庭進(jìn)行分類，詳細(xì)分析不同類型的家庭對于房產(chǎn)稅的態(tài)度[2]。劉金東和陶然[3]利用全國30 個省份130個城市的家庭調(diào)研數(shù)據(jù)研究了基于可接受標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)稅納稅能力問題。這樣的民意調(diào)查結(jié)論，對于幫助決策者了解人們對房地產(chǎn)稅制改革的態(tài)度、實際困難、心理期望和實際運行效果具有重要參考價值。

2.座談會、協(xié)商會和社區(qū)基層訪談

協(xié)商民主理論是舉行座談會、協(xié)商會等公眾參與形式的理論依據(jù)。該理論是對代議制民主的一種局部繼承和修正。在對房地產(chǎn)稅制相關(guān)座談會、協(xié)商會制度進(jìn)行設(shè)計時，不僅要注意選擇的代表要具有廣泛性和公平性，而且還要為參與者提供充分的信息溝通機會，還需要在會前廣泛征求相關(guān)意見，并就相關(guān)問題做出具體回應(yīng)，以提高會議交流的效率和質(zhì)量，從而有助于形成共識和識別分歧。

社區(qū)基層訪談主要是針對社會底層的普通大眾進(jìn)行決策咨詢。這種參與方式的優(yōu)點是可以面對面地聽取群眾的意見，保證信息的真實性和客觀性。社區(qū)基層訪談具有更強的針對性和主動性，調(diào)查人員可以深入居民社區(qū)、田間地頭征求意見，而不是守株待兔式地在辦公室等待意見。政府相關(guān)部門可以建立調(diào)查隊、設(shè)計相關(guān)調(diào)查問卷或意見征詢表單，盡可能全面地收集來自基層民眾的意見和建議。此外，要普及房地產(chǎn)稅相關(guān)基本知識，以增加普通民眾對房地產(chǎn)稅的理解。

3.立法討論平臺

目前，房地產(chǎn)稅法由全國人大相關(guān)部門和財政部負(fù)責(zé)共同起草。按照立法程序，一旦房地產(chǎn)稅草案完成后，將由國務(wù)院財稅主管部門向社會公布草案征求意見稿，然后經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后再進(jìn)入全國人大常委會決策程序。由于法律草案公開征求意見的限定時間只有一個月，因此若沒有預(yù)先較為充分的討論，要在短時間內(nèi)讓廣大民眾充分表達(dá)意見相當(dāng)困難。尤其是房地產(chǎn)稅法將涉及較多細(xì)節(jié)，而每一個細(xì)節(jié)都會牽涉納稅人、相關(guān)政府及其部門的權(quán)益和責(zé)任，就更需要有充分的時間進(jìn)行溝通、協(xié)商來化解稅法實施后可能遇到的各種阻力。例如，關(guān)于是否應(yīng)該和如何設(shè)置房地產(chǎn)稅免征額就會有許多不同意見。贊同設(shè)置免征額的意見認(rèn)為應(yīng)該保障人民基本生活的住房需要不被征稅；而反對意見則擔(dān)心免征額的設(shè)置不一定會公平合理而且還會提高稅率和增加管理成本，反而弊大于利。在立法階段，一個公開的討論平臺不僅有助于澄清房地產(chǎn)稅立法中的各種疑慮，更好地形成社會共識，還能在此基礎(chǔ)上形成良好的稅制條款和相關(guān)機制。例如，無論是房地產(chǎn)稅征稅對象和范圍的確定還是稅率的設(shè)置，都必須遵循“橫向公平”或“縱向公平”的原則，以保證稅負(fù)在不同納稅人之間分配的公平性。此外，由于房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是評估價，容易產(chǎn)生爭議，因此就需要構(gòu)建一個程序公正并有效運作的稅務(wù)爭議解決機制，以便促進(jìn)稅法的良好遵從和順利實施。[4]

事實上，國外成熟的房地產(chǎn)稅制度都是經(jīng)過充分的公共討論后才正式實施的。甚至有些地方連稅率都是需要每年討論后才確定。因此，房地產(chǎn)稅的公眾討論本身就構(gòu)成了成熟房地產(chǎn)稅制度的一個必要組成部分。唯此，房地產(chǎn)稅法才能生根落地并有效施行。房地產(chǎn)稅立法過程中，可以借助網(wǎng)絡(luò)開展公眾討論。針對涉及范圍較小、又相對比較具體的問題，在投票成本較低、組織管理難度小的條件下，可嘗試采取投票制。

4.決策咨詢委員會

除了上述具體參與方式外，在地方自主決策中，還可以成立決策咨詢委員會，由地方商業(yè)團體、房地產(chǎn)協(xié)會、公共部門官員及公眾代表組成。在確保主要不同利益群體的代表性前提下，委員會規(guī)模不宜過大，以方便討論和溝通。決策咨詢委員會的主要功能是促進(jìn)不同群體的利益表達(dá)和相互協(xié)調(diào)溝通(包括與決策者的溝通)，以達(dá)到對相互意見和態(tài)度的充分理解，便于達(dá)成一定的妥協(xié)和最終做出決定。當(dāng)然，這需要決策者讓渡一部分決策權(quán)力給咨詢委員會，否則該委員會可能會被看作是裝飾而變得無關(guān)緊要。

三、房地產(chǎn)稅制改革決策中公眾參與意愿及方式的調(diào)查及啟示

為了解房地產(chǎn)稅制改革討論過程中公眾參與的意愿及方式，國家社會科學(xué)基金項目《房地產(chǎn)稅制改革的決策機制及其實現(xiàn)路徑研究》課題組于2018 年開展了“房地產(chǎn)稅制改革討論的公共參與意愿及方式的調(diào)查”。調(diào)查借助問卷網(wǎng)平臺收集問卷，從2018 年2 月3 日23 點對外發(fā)布問卷鏈接，到2018 年2 月4 日23 點停止收集，24 小時內(nèi)共收集有效問卷3 572 份，問卷的瀏覽量達(dá)到11 754 次。調(diào)查問卷在課題組負(fù)責(zé)人的新浪微博發(fā)布一天時間內(nèi)，閱讀量達(dá)到3.5 萬次。在停止收集問卷時，有效問卷的數(shù)量還在持續(xù)不斷增加。有些參與者在填寫問卷之余，還發(fā)表了自己關(guān)于房地產(chǎn)稅制改革的見解。問卷調(diào)查能在短時間內(nèi)獲得如此多有價值的反饋信息，實現(xiàn)了課題研究的預(yù)期目的。

(一)被調(diào)查者的基本情況

問卷共設(shè)有20 個小題，其中1～10 題是關(guān)于調(diào)查者的性別、年齡、就業(yè)情況、工作崗位、學(xué)歷、年收入、居住地所在區(qū)位、名下有幾套房產(chǎn)(含共有)、居住情況及名下且自住的房產(chǎn)面積等10 個基本信息。

調(diào)查結(jié)果顯示，參與調(diào)查者的男性和女性基本持平，男性占49.69%，女性占50.31%。從年齡結(jié)構(gòu)來看，以中青年為主，18～30 歲和31～45 歲這兩個年齡段的被調(diào)查者占到75%以上，46～60 歲的也相對比較多(占22.59%)，18 歲以下和60 歲以上的相對較少，分別占到0.17%和1.90%。值得一提的是，18 歲以下的被調(diào)查者盡管不多，但至少已經(jīng)存在這類群體，這說明未成年人也對這個問題有所關(guān)注。從就業(yè)情況來看，以企事業(yè)單位和政府機關(guān)為主，占到79.32%，其中企業(yè)任職的最多，其余為個體經(jīng)營及自由職業(yè)者和無業(yè)或未就業(yè)者。工作崗位方面，將近一半的被調(diào)查者是普通員工，高層管理者占5.94%，其余為中層管理者和其他人員。從學(xué)歷情況來看，以本科和研究生為主，占86.98%，這也反映出此次調(diào)查作為非抽樣調(diào)查而帶來的局限性。從年收入情況來看，以中低收入群體為主，年收入10 萬元以下接近一半，在30 萬元以下的占到89.05%，其中5 萬元以下的占20.94%。

被調(diào)查者居住區(qū)位主要集中在特大城市(北京、上海、廣州、深圳)和省會城市，占67.59%，地級市和縣城占29.39%，其余的居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。全國范圍內(nèi)名下的房產(chǎn)套數(shù)以無房、一套和兩套占絕大多數(shù)，且三者比例相當(dāng)，三套和四套的占10.08%，五套以上的占0.92%。一半以上名下有房且自住，占63.05%，其余的名下有房但租房居住、名下無房且租房居住和名下無房且借住單位或親朋家等幾種情況所占比例基本相當(dāng)。從目前居住的屬于自己名下的房產(chǎn)面積來看，60 平方米以內(nèi)的最少(占11.17%)，91～120 平方米的最多(占28.26%)，其余的為60～90 平方米、121～144 平方米和144 平方米以上的，且三者所占比例基本持平。

(二)調(diào)查的內(nèi)容和結(jié)果

問卷中的第11 題到20 題，主要調(diào)查公眾參與房地產(chǎn)稅制改革的意愿和參與方式。其中問題11～15 反映被調(diào)查者是否關(guān)心房地產(chǎn)稅制改革和是否愿意參與討論，目的是了解公眾的參與意愿；問題16～20 反映被調(diào)查者打算怎么參與以及希望政府提供哪些公眾參與渠道，目的是了解公眾參與方式的傾向性。

關(guān)于參與意愿方面，絕大多數(shù)調(diào)查對象了解房地產(chǎn)稅制改革，了解不多、基本了解和非常了解三種情況占83.57%，尚有16.43%的被調(diào)查者完全不了解。有95.77%的被調(diào)查者有意愿了解房地產(chǎn)稅制改革的相關(guān)信息，92.56%的被調(diào)查者愿意參加房地產(chǎn)稅制改革討論，其中非常愿意占68.92%。從公眾參與房地產(chǎn)稅制改革討論意愿的主要影響因素來看，排在前三位的有“對決策是否能有影響”“是否關(guān)系到我的利益”“花費的時間等成本高不高”，其次的影響因素有“看討論什么內(nèi)容”和“社會責(zé)任感”。選擇“看是誰組織的及組織方式”這個因素的相對少一些。

關(guān)于參與方式方面，被調(diào)查者大多更愿意參加由政府及主管部門組織的房地產(chǎn)稅制改革討論，也有一半被調(diào)查者愿意參加高校和研究機構(gòu)組織的相關(guān)討論，而愿意參加人大和其他部門組織的較少。對“房地產(chǎn)稅制改革是否有建議要提”這一問題，36.42%的被調(diào)查者認(rèn)為有建議要提，但也有16.01%認(rèn)為有建議但不想提出，還有一半的被調(diào)查者沒有建議或者沒有想過這個問題。網(wǎng)絡(luò)是公眾獲取房地產(chǎn)稅制改革相關(guān)信息的主要渠道，電視和報刊也是較為重要的途徑。在公眾參與方式選擇方面，一半以上的被調(diào)查者認(rèn)為，應(yīng)該將自己直接參與發(fā)表見解與選舉代表反映民意兩者相結(jié)合。從單個選項來看，直接參與比選代表所占比例更多，分別是24.08%和15.65%，還有5.04%的被調(diào)查者認(rèn)為無所謂什么方式。在具體什么形式能更好地傳達(dá)公眾關(guān)于房地產(chǎn)稅制改革問題的見解方面，“給專門收集民意的相關(guān)平臺反映”這種形式最受歡迎，其次是“參加座談會”和“填寫調(diào)查表”。在希望政府采取什么方式增加民眾的參與程度方面，有2/3 以上的被調(diào)查者選擇了“召開座談會、聽證會”這一項。雖然“稅務(wù)部門提供咨詢服務(wù)”“問題有上訴通道”“組織社區(qū)或街道投票”和“寄送宣傳資料”這幾個選項的得票數(shù)依次減少，但仍有約1/3 的被調(diào)查者選擇了這幾項。

(三)調(diào)查的政策啟示

1.公眾參與程度有待合理引導(dǎo)

不少參與者反映，這種調(diào)查與民眾密切相關(guān)，很有意義。這說明公眾對房地產(chǎn)稅制改革這一話題非常關(guān)注，參與的積極性也很高，并且有一部分被調(diào)查者對房地產(chǎn)稅制的改革具有非常明確的看法和態(tài)度。盡管收集調(diào)查信息的時間很短，但能夠獲取3 000 多份有效問卷和3 萬多的瀏覽量，說明公眾對房地產(chǎn)稅制改革這一話題比較關(guān)注。但是從有效問卷的獲取和瀏覽量之間的差別來看，還有更多的人看到了問卷并沒有填寫，說明對這一問題并不感興趣或者不關(guān)心。從現(xiàn)有被調(diào)查者的參與意愿來看，絕大部分有很強的參與意愿，但是也有部分人考慮到各種因素，會影響到參與的積極性。應(yīng)該充分考慮“對決策是否能有影響”“是否關(guān)系到我的利益”“花費的時間等成本”幾個重要的影響因素，合理引導(dǎo)公眾的參與積極性，并推動公眾的有效參與。

2.直接的公眾參與方式在房地產(chǎn)稅制改革中應(yīng)該受到更多重視

當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅制改革應(yīng)該更多的引入公眾參與，通過民意調(diào)查、社區(qū)走訪、座談會、聽證會、搭建相關(guān)討論平臺等直接參與方式來廣泛聽取民意，并在決策中發(fā)揮公眾的重要影響力和作用。如果把問卷的完成率，也就是收集到的問卷量和問卷的總瀏覽量聯(lián)系起來看的話，可以把被調(diào)查者分為四類:瀏覽并填寫、瀏覽但沒有填寫、看到了問卷鏈接但是沒有打開來看、沒有看到問卷鏈接，也說明了瀏覽并填寫問卷的被調(diào)查者，已經(jīng)是所有公眾中相對參與積極性較高的群體。假如這些被調(diào)查者是目前社會中對房地產(chǎn)稅制改革相對比較關(guān)注的群體，調(diào)查結(jié)果也可以從側(cè)面反映出高學(xué)歷群體以及大城市的公眾參與房地產(chǎn)稅制改革討論的意愿更加強烈。

需要說明的是，此次調(diào)查存在一定的局限性。因為采取的是非抽樣調(diào)查，并且通過課題組成員微信平臺發(fā)布，覆蓋范圍有限，調(diào)查對象主要集中在大城市且學(xué)歷相對較高的這部分群體，上海、北京、廣東三個省份之和占到調(diào)查對象總數(shù)的48%，尤其是上海的被調(diào)查者最多，占到所有調(diào)查對象的36%。因此，此項調(diào)查所得結(jié)論與更廣泛的公眾參與情況下的一般性結(jié)論可能會存在一定的偏差。

四、房地產(chǎn)稅制改革決策中公眾有效參與的實現(xiàn)路徑

公眾參與對于政府決策者和公民都是一個不斷學(xué)習(xí)成長的過程，不可能一蹴而就。應(yīng)該從提高公眾參與決策的意識和能力、推進(jìn)公眾有效參與的制度建設(shè)以及確保決策信息公開透明等方面逐步完善。

(一)提高公眾參與決策的意識和能力

長期以來，我國民眾有一種順從的習(xí)慣和依賴性思維，缺乏自主性和獨立性，參與決策的意識相當(dāng)薄弱。王紹光[5]從傳統(tǒng)政治文化和社會結(jié)構(gòu)對政治參與的影響角度，分析了我國公眾參與薄弱的原因，認(rèn)為中國傳統(tǒng)文化是一種整體本位的文化和義務(wù)本位的文化，個人利益應(yīng)當(dāng)服從整體利益，甚至為整體利益犧牲，強調(diào)的是人們應(yīng)盡的義務(wù)，而不是應(yīng)該享受的權(quán)利，民眾的利益表達(dá)和參與顯然沒有一席之地。從社會結(jié)構(gòu)的角度看，中國傳統(tǒng)農(nóng)耕社會是一種蜂窩狀的社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)民也不被允許享有利益表達(dá)和參與政治的權(quán)利，工匠和商人對政治的影響往往是區(qū)域性的，只有士大夫階層才有較多的意見表達(dá)機會。

自改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)和政治文化發(fā)生了深刻變化，城鄉(xiāng)蜂窩狀社會結(jié)構(gòu)快速崩潰，人們普遍接受民主參與的理念，對政治感興趣、認(rèn)同民主參與的人越來越多。在政策參與方面，主要有知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。知情權(quán)反映的是公眾對政策信息的了解，表達(dá)權(quán)反映的是公眾對政策的訴求和評價。如果公眾對這兩項參與權(quán)利不滿意，說明公眾有較高的參與期望值，具有較強的政策參與意愿。

公眾參與不僅要有參與的意愿，還要有參與的能力。首先，參與的公眾要對相關(guān)政策問題和議程、政策知識以及政策機制等都有一定程度的關(guān)注和了解，特別是對房地產(chǎn)稅相關(guān)政策知識的基本把握。其次，參與公眾要愿意投入一定的時間和成本。當(dāng)然，大多數(shù)公眾傾向于選擇參與那些不需要投入很多的方式，這需要決策者在安排參與方式時加以考慮。再次，通過參與體驗，逐漸培養(yǎng)公眾的自主參與習(xí)慣和能力。而這種參與體驗在基層、在與公眾利益關(guān)系最直接的領(lǐng)域如房地產(chǎn)稅制改革中，最有可能得到實施。最后，公眾的組織化水平。公眾的利益表達(dá)對決策的影響，很大程度上要依靠公眾的組織化程度，因為非組織化的、非制度化的利益表達(dá)方式對社會穩(wěn)定有不利影響。在稅制改革中，作為整體納稅人的公眾這樣龐大的“潛在”集團，由于無法形成“選擇性激勵”機制，很難組織起來。因此，需要扶持發(fā)展社會團體來代表和整合公眾的意見和建議。

(二)推進(jìn)公眾有效參與的制度建設(shè)

確保公眾有效參與決策更需要制度保障，而且是具體而明確的剛性制度約束?，F(xiàn)行《立法法》等法律法規(guī)雖然有相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定比較原則，不夠具體，約束性有限?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第三十六條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。”第六十七條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”雖然《立法法》區(qū)分了法律案和行政法規(guī)并對相應(yīng)可以采取的公眾參與方式作出了規(guī)定，但在具體實踐中，公眾參與的途徑和方法極為有限。公眾參與大都以政府部門征求意見和搜集信息為主，很難做到實質(zhì)性的參與，特別缺乏制度化的利益表達(dá)、參與互動的暢通渠道，也沒有統(tǒng)一的立法討論平臺。因此，需要加強公眾參與立法和政策制定的制度建設(shè)[6]，在相關(guān)決策的法律法規(guī)或規(guī)程中，明確而具體地規(guī)定保障公眾參與立法和政策制定的程序性要求和具體方法，并采用技術(shù)手段幫助公眾有效參與立法和政策制定。

在房地產(chǎn)稅制改革決策的制定過程中，可以要求有關(guān)部門制定詳細(xì)的公眾參與規(guī)劃和具體方案。在提交有關(guān)部門審議房地產(chǎn)稅法律時，除了稅收法律草案本身，還要有公眾參與的情況匯報。要建立公眾意見歸納、整理和反饋機制，為公眾參與稅制改革決策提供制度支撐。2017 年12 月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》(常辦秘字〔2017〕237 號)，健全了立法機關(guān)與社會公眾的溝通聯(lián)系機制，是一個有助于推進(jìn)公眾參與立法的很好的制度建設(shè)舉措，具有重要意義。

(三)確保決策信息公開透明

從房地產(chǎn)稅的性質(zhì)看，公眾有了解和監(jiān)督地方政府房地產(chǎn)稅收入來源和支出用途的權(quán)利，明確房地產(chǎn)稅收入用途，提高房地產(chǎn)稅的透明度[7]。為了吸引和保障公眾參與的積極性和便利性，必須確保政府提供公開透明的信息，接受群眾的監(jiān)督和審視，如果稅制改革方案只是關(guān)起門來少數(shù)人討論，它不會是一個很容易被大家接受的方案。只有在信息充分的前提下，經(jīng)過充分討論，不斷地磨合或協(xié)調(diào)有關(guān)各方的意見，最后出來的方案才會比較可靠，才會行得通。在我國房地產(chǎn)稅制改革中，相關(guān)決策信息的披露非常有限。雖然國家稅務(wù)總局也有相關(guān)信息公開，但這些信息披露基本都是只言片語，公眾根本無法獲得決策的基本信息，圍繞房地產(chǎn)稅的許多實質(zhì)性問題長期處于“云里霧里”的狀態(tài)，無法實現(xiàn)有效的公眾參與。實際上，在財政部1995 年1 月18 日頒布的《關(guān)于加強財稅法規(guī)草案保密工作的通知》(財法字〔1995〕3 號，現(xiàn)已廢止)中曾規(guī)定:“法規(guī)草案中一般都有一些意向性的政策，這些意向性的政策在法規(guī)未完成立法手續(xù)之前，要注意保密，否則會給國家政治經(jīng)濟生活帶來影響。特別是財稅法規(guī)涉及分配和各個方面的切身利益，比較敏感，有些正在討論中的問題是不宜公開的。今后，各地不要將未正式發(fā)布的財稅法規(guī)文件公開或收編發(fā)行。特殊情況下，需要公開或收編發(fā)行的，應(yīng)報財政部批準(zhǔn)?！钡詮膰鴦?wù)院2008 年正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》后，稅收信息公開的情況有所改善，但仍然不能滿足公眾在稅收決策方面行使知情權(quán)的需要。

為了確保決策信息的公開透明，需要充分發(fā)揮各類大眾媒體的作用。大眾媒體是以信息的提供者和傳遞者參與到政策制定中的。首先，它能夠反映公眾對政策的需求，為政策制定者提供公眾的偏好信息，以使政策制定更符合公眾利益。其次，它能夠形成社會輿論或在某種程度上主導(dǎo)社會輿論而影響政策制定，因此被稱為“第四種權(quán)力”。最后，它能夠為決策者傳播政策意圖或理念，以爭取輿論支持。在我國的稅制改革中，媒體的參與作用主要體現(xiàn)在傳播決策者的政策意圖上，往往是在政策制定完成后的執(zhí)行動員階段，但在決策的制定過程中的參與作用相對不足。因此，如何充分發(fā)揮媒體參與房地產(chǎn)稅制改革決策的積極作用，還有很多值得進(jìn)一步探索的空間。

總之，公眾參與在很大程度上決定著房地產(chǎn)稅制改革的成敗。要充分重視公眾參與在房地產(chǎn)稅制改革決策中的重要性，并大膽探索，積極創(chuàng)造條件，形成既符合我國國情也符合各地實際情況的公眾參與房地產(chǎn)稅決策的方式和機制，共同推進(jìn)房地產(chǎn)稅制的改革。