多源流理論框架下消費稅重大調(diào)整的動因與時機(jī)研究

黃健雄,張勇杰

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引 言

消費稅作為中國第三大稅種，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了組織財政收入、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為、調(diào)節(jié)收入分配等重要作用。(1)2019年國內(nèi)消費稅收入達(dá)12 562億元，超越個人所得稅成為中國第三大稅種，同比增速為18.7%，居年收入在千億以上稅種增速之首。在當(dāng)前構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的發(fā)展新格局和健全地方稅體系的財稅改革過程中，消費稅還承擔(dān)起推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級與保障地方財力的關(guān)鍵任務(wù)。

作為一項意義重大的稅種，消費稅自1994年建立以來，歷經(jīng)了2006年成體系修訂、2009年成品油稅費改革、2019年部分稅目收入下劃等數(shù)次重大調(diào)整，政策變遷過程復(fù)雜。以消費稅框架內(nèi)的成品油稅費改革為例說明政策過程的曲折性：征收燃油稅代替養(yǎng)路費的改革基本思路早在1999年《公路法》修訂時就已確定，專家學(xué)者長期呼吁盡快推進(jìn)稅費改革，主管部門多次表態(tài)“適時開征燃油稅”，然而稅費改革方案的頒布卻一再遷延，直到十年后，才終于以增加成品油消費稅單位稅額的辦法出臺，過程一波三折。消費稅重大調(diào)整的復(fù)雜過程引人深思：為什么理論界對稅制不足的認(rèn)識深入，政策界對改革方向的把握穩(wěn)定，但稅制變遷僅發(fā)生在特定時間節(jié)點，推動消費稅重大調(diào)整的動力因素來自哪里？

回答上述問題需要審視消費稅的重大調(diào)整過程。現(xiàn)有研究大多基于經(jīng)濟(jì)理論或稅收實務(wù)視角關(guān)注消費稅的“應(yīng)然”或“實然”狀態(tài)，對連通其間的政策過程聚焦不足，但仍有少量梳理消費稅政策演變的文獻(xiàn)為本文提供了寶貴借鑒。如趙憶寧[1]整理了1993年包括消費稅在內(nèi)的一系列財稅政策出臺前的中央與地方博弈背景；白彥鋒[2]描述了2006年消費稅成體系修訂前后社會輿論對環(huán)境資源話題的廣泛關(guān)注；財政部成品油稅費改革工作小組[3]揭示了2009年成品油稅費改革過程中財稅機(jī)關(guān)與其他部門之間長期的協(xié)調(diào)互動。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)一方面沒有充分運用規(guī)范的理論框架，文獻(xiàn)之間的學(xué)術(shù)對話機(jī)制還有待搭建；另一方面只記述了消費稅單次調(diào)整的內(nèi)容或背景，缺乏對變遷過程的整體分析，特別是尚未系統(tǒng)歸納推動稅制變遷的動因與時機(jī)，對改革的指導(dǎo)意義有所限制，故而在理論與實踐方面均存在一定的改進(jìn)空間。

本文嘗試從多源流理論框架切入，研究消費稅歷次重大調(diào)整的動力因素與觸發(fā)時機(jī)，在理論上針對以消費稅為代表的中國稅收政策情境就多源流理論框架提出討論，促進(jìn)稅收政策研究與其他領(lǐng)域公共政策研究之間的學(xué)科對話；在實踐上總結(jié)推動消費稅重大調(diào)整的動因與時機(jī)，為完善包括消費稅在內(nèi)的中國稅收政策改革進(jìn)程提供參考。

二、多源流理論框架簡介及其適用性

消費稅重大調(diào)整的動因與時機(jī)從公共政策理論的視角理解屬于政策過程問題，可借助政策過程理論予以分析。多源流理論框架(multiple streams framework, MSF)作為其中被廣泛運用的重要理論，由美國公共政策學(xué)家金登[4](1984)在“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上創(chuàng)立。如圖1所示，金登從問題、政策、政治三個維度梳理推動政策變遷的動力因素，他將有待解決的危機(jī)、焦點事件、指標(biāo)變化等問題描述為問題源流，將理論與政策界的政策建議或備選方案總結(jié)為政策源流，將公眾情緒、利益集團(tuán)影響、政治高層意志等因素歸納為政治源流，三股源流作為政策變遷的動力交互匯聚，在因外部事件或某一源流內(nèi)部產(chǎn)生重大變化時開啟政策變遷的機(jī)會之窗。除三股源流外，政策企業(yè)家作為多源流理論框架的重要概念，指的是在政策變遷過程中富有創(chuàng)新性與能動性的官員、立法者、專家等政策人群。他們一方面參與政策方案的討論，直接影響政策源流，另一方面加速問題、政策、政治三股源流的耦合，促進(jìn)機(jī)會之窗的出現(xiàn)。多源流自身匯聚或由政策企業(yè)家加速耦合后，將推開問題、政策、政治等不同源流主導(dǎo)的機(jī)會之窗。方案進(jìn)入政策議程，政策變遷遂得以發(fā)生。

圖1 多源流理論框架

多源流理論框架雖然基于西方公共管理實踐，但對不同國家與不同領(lǐng)域的公共政策變遷也具有良好的描述力與解釋力。該框架被廣泛運用于中國情境下包括住房[5]、產(chǎn)業(yè)[6]、土地[7]、基層治理[8]等公共政策的變遷研究。雖然目前尚無基于多源流理論視角下關(guān)注消費稅政策變遷的文獻(xiàn)，但部分研究實際蘊含了該框架的基本要素。例如，高培勇[9]指出成品油稅費改革的主要問題背景是地方公路系統(tǒng)長期“亂收費”引發(fā)的社會不滿與部門腐敗；安體富和樊勇[10]認(rèn)為消費稅制建立后產(chǎn)生了一定“寓禁于征”的政策效果；歐陽天建[11]提出在中央重視理順政府間財政關(guān)系、培育地方主體稅種的明確態(tài)度下，調(diào)整消費稅收入歸屬的時機(jī)成熟。上述研究分別包含問題、政策、政治三方面要素，證明多源流理論框架可能適用于中國消費稅政策變遷的研究。本文將借助多源流理論的基本要素與分析框架，嘗試揭示消費稅重大調(diào)整過程中的動力因素與觸發(fā)時機(jī)。

三、消費稅重大調(diào)整的多源流分析

(一)1994年消費稅建立：政治之窗開啟，新增為中央稅

1994年消費稅的建立源自深刻的問題背景。20世紀(jì)80年代起實施的財稅包干制造成“兩個比重”持續(xù)降低，影響國家正常運轉(zhuǎn)，中央財政不得不通過人民銀行透支或向地方財政借款，解決國防、教育、科研等事權(quán)的經(jīng)費困難問題。[1]除了導(dǎo)致中央財政危機(jī)外，財稅包干制也引發(fā)了周期性通貨膨脹。在財稅收入的激勵下，各地爭先上馬煙、酒、摩托車等消費品工廠，重復(fù)建設(shè)問題突出，進(jìn)一步加劇了通貨膨脹的壓力。1993年上半年全國生產(chǎn)資料價格指數(shù)上漲四成以上，中央亟需政策工具來調(diào)控產(chǎn)業(yè)過熱。[12]

消費稅制建立前已有稅種的實踐為新征消費稅積累了一定的政策源流。一方面，1989年財稅部門針對當(dāng)時屬于奢侈品的彩色電視機(jī)征收特別消費稅，積累了稅收調(diào)控經(jīng)驗。另一方面，雖然1994年的消費稅屬于新開征稅種，但延續(xù)了新中國成立后對煙、酒、奢侈品等特殊商品另行征收工商稅、產(chǎn)品稅或高稅率增值稅的做法，實質(zhì)是將原有相關(guān)稅種合并匯總為一大類稅，具有較強(qiáng)的政策可行性。

消費稅制建立的政治源流顯著，中央推進(jìn)分稅制改革的決心是政策變遷的主要動力。1993年4月，江澤民總書記指出“財稅體制已經(jīng)到了非改不可的地步”，表明中央推進(jìn)分稅制改革的堅定態(tài)度。[13]1993年9月到11月，時任副總理的朱镕基率領(lǐng)財稅金融等部委負(fù)責(zé)人先后赴17個省(區(qū)、市)與地方干部會商改革的具體細(xì)節(jié)，中央用前所未有的力度推進(jìn)財稅改革，破除地方諸多利益障礙，推開包括消費稅在內(nèi)的多項財稅政策重大調(diào)整的“政治之窗”。其后，黨的十四屆三中全會召開，決定施行分稅制，把“維護(hù)國家權(quán)益”和“宏觀調(diào)控所必需”的相關(guān)稅種收入劃歸中央財政。消費稅作為稅基穩(wěn)定、稅源廣泛、征收簡便的稅種，被議定為中央稅。

根據(jù)多源流理論框架，財稅包干制造成的中央財政困境與經(jīng)濟(jì)過熱匯集為問題源流，與彩電特別消費稅和煙、酒等特殊商品工商稅等所積累的政策效果與實施經(jīng)驗構(gòu)成的政策源流交匯，稅制調(diào)整蓄勢待發(fā)。1993年中央決定施行分稅制改革推開“政治之窗”，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國消費稅暫行條例》，規(guī)定1994年1月起對煙、酒等合計11大類特殊商品征收消費稅，其收入歸屬中央，目標(biāo)定位于組織中央收入和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的消費稅制自此建立。

(二)2006年消費稅成體系修訂：多源流匯集，順勢集中調(diào)整

與1994年消費稅制建立定位于為解決中央財政困難和控制通貨膨脹等財稅危機(jī)不同，2006年消費稅成體系修訂的問題源流更多地來自非財稅領(lǐng)域。隨著粗放型經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張與居民生活水平的提高，對不可再生資源的浪費與對高能耗高污染商品的過度消費現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致生態(tài)壓力持續(xù)增大，資源環(huán)境危機(jī)迫在眉睫。除此之外，由于改革開放后社會財富的快速增長與消費觀念的分化，社會貧富差距擴(kuò)大。同時，消費主義盛行，部分富人的極端炫耀性消費沖擊社會心理，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

在消費稅的集中調(diào)整過程中，既有政策累積的效果與專家學(xué)者持續(xù)的提議加快了政策源流的匯集。消費稅制建立后，對如小汽車等高能耗產(chǎn)品、貴重首飾等高檔商品計稅加價，產(chǎn)生了一定程度控制特殊消費和調(diào)節(jié)分配收入的效果，因此，把不可再生資源與高檔商品納入消費稅目，在政策上可行且合理。除既有政策效果外，專家學(xué)者也通過政策議程回應(yīng)社會公眾對生態(tài)環(huán)境與貧富差距等問題的關(guān)切。如蕭灼基委員于2005年兩會上提案向購買豪宅、飼養(yǎng)寵物等特殊消費群體開征特別消費稅，中國社會科學(xué)院何振一研究員長期建議將豪宅、轎車、高檔家具等商品納入征稅范圍(2)中新網(wǎng)：《專家地產(chǎn)界再次PK 豪宅該不該征消費稅惹爭議》，http://www.chinanews.com/news/2006/2006-03-30/8/710090.shtml.，呼吁增加消費稅目、提高消費稅率的政策源流不斷累積。

與消費稅建立時中央高層決心推動分稅制改革的強(qiáng)大政治源流不同，在消費稅成體系調(diào)整過程中，社會公眾不斷形成的基本共識以及中央對民意的有為回應(yīng)是推動政策調(diào)整的主要動力。隨著環(huán)保意識的加強(qiáng)，人民群眾要求政府制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的呼聲急劇升高。中國消費者協(xié)會也將2006年的消費主題定為“消費與環(huán)境”，倡導(dǎo)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的綠色消費方式。中央及時回應(yīng)社會公眾對收入差距擴(kuò)大以及對富人奢侈消費行為的不滿，2005年10月在對“十一五”規(guī)劃的建議中，確定了建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的目標(biāo)。胡錦濤總書記也提出“以驕奢淫逸為恥”，重申中央對奢侈消費的評判態(tài)度。

多源流理論框架對消費稅成體系修訂的過程有著較好的描述力與解釋力，進(jìn)入新世紀(jì)后中國的生態(tài)環(huán)境危機(jī)與社會貧富差距匯成問題源流，消費稅建立后對特殊商品消費的限制效果與專家學(xué)者的提案呼吁構(gòu)成政策源流，社會共識與中央態(tài)度組成政治源流，三股源流在2006年前后自然交匯。財稅主管部門及時發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整和完善消費稅政策的通知》，增加木制一次性筷子、高檔手表、成品油等合計6個稅目，通過增設(shè)不可再生用品與奢侈品稅目及提高已有高能耗商品稅率，強(qiáng)化了消費稅干預(yù)經(jīng)濟(jì)的作用。

(三)2009年成品油稅費改革：政策之窗打開，搶抓改革時機(jī)

與消費稅前兩次重大調(diào)整面臨較為明確的問題源流不同，2009年消費稅框架內(nèi)成品油稅費改革的問題背景更為多樣。隨著20世紀(jì)90年代以來公路交通事業(yè)的迅速發(fā)展，各地交通部門以多種名目自主征收的公路使用費層出不窮，甚至出現(xiàn)“承包收費”等違法現(xiàn)象，民眾對交通亂收費的投訴量居高不下。除收入端違法違規(guī)收費外，各地在支出端對養(yǎng)路費的使用標(biāo)準(zhǔn)不透明不統(tǒng)一，導(dǎo)致交通領(lǐng)域腐敗頻發(fā)，交通運輸公共服務(wù)差異顯著，威脅社會穩(wěn)定。[5]除由地方公路系統(tǒng)收費存在問題外，公路收費模式本身也不利于環(huán)境資源保護(hù)，隨著家用轎車的普及，收費模式對居民環(huán)保消費的負(fù)向激勵問題加劇。由于公路使用費多采用定額收費模式，其平均成本隨行車時間或路程的增加而降低。養(yǎng)路費實際鼓勵了高能耗行為，與綠色出行的理念背道而馳。

成品油稅費改革的政策源流也與消費稅前兩次重大調(diào)整有所不同，財稅部門早已制定了稅費改革相關(guān)政策草案，政策的出臺卻一再遷延。早在2000年，針對交通部門征收公路使用費產(chǎn)生的諸多問題，財稅部門即會同相關(guān)部委及煉油企業(yè)達(dá)成共識，正式提出以稅務(wù)部門開征燃油稅的辦法替代交通部門的公路收費模式。然而由于利益主體博弈與客觀條件的限制，盡管外界一再呼吁，但開征燃油稅取代養(yǎng)路費的方案仍長期被擱置。[3]

在成品油稅費改革的十余年里，以社會輿論與中央態(tài)度為代表的政治源流立場始終鮮明。伴隨著公民權(quán)利意識的加強(qiáng)，公眾對地方濫征養(yǎng)路費的質(zhì)疑越來越普遍。2006年河南欠費吊車被鄭州交通部門追繳“天價滯納金”，將一度停滯的稅費改革推上輿論的風(fēng)口浪尖。周澤在《檢察日報》發(fā)文提出地方交通部門追繳滯納金缺乏法律依據(jù)，連“征收養(yǎng)路費”這一行為本身在1999年《公路法》修訂后也屬違法，遂引發(fā)輿論熱議，民眾要求取消地方養(yǎng)路費征收的呼聲高漲，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)車主起訴當(dāng)?shù)亟煌◤d(局)的案例。(3)中國法院網(wǎng)：《車主告南通市交通局違法征收養(yǎng)路費敗訴》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2006/12/id/226504.shtml.與社會輿論要求盡快取消養(yǎng)路費的呼聲一致，中央對稅費改革的態(tài)度也較為明確。1999年全國人大就將《公路法》中關(guān)于養(yǎng)路費征收的辦法從“征收燃油附加費”修改為“依法征稅”。2000年國務(wù)院同意財政部等部門聯(lián)合制定的《交通和車輛稅費改革實施方案》，計劃開征燃油稅取代公路使用收費。

既然地方收費問題頗多、燃油稅費改革方案存在已久、公眾輿論大力呼吁與中央態(tài)度長期明確的問題、政策、政治三方面源流至少在2006年之前就已交匯，那為什么稅費改革長期難產(chǎn)？又是什么因素推動了改革在2009年最終落地？

基于多源流理論框架分析，雖然推動稅費改革的動力長期存在且匯聚，但相較于多方利益障礙仍顯不足，尤其是政策源流因為無法協(xié)調(diào)各方利益而長期模糊，因此不能及時觸發(fā)政策變遷。一方面，2002年后國際油價持續(xù)上漲致使國內(nèi)成品油價格攀升，開征燃油稅將推高油價引發(fā)民眾不滿；另一方面，交通部門與地方政府因取消收費而利益受損，對改革方案存在一定的抵觸。例如交通與財稅部門無法就公路收費人員的安置辦法達(dá)成共識，數(shù)十萬在編職工的安置問題可能引發(fā)社會矛盾。地方政府也不愿放棄每年千余億元的養(yǎng)路費收入，不斷請求主管部門延緩改革。盡管社會輿論接連追問進(jìn)展，但政策界僅可表態(tài)“擇機(jī)出臺”或“適時實施”(4)如2007年6月國務(wù)院發(fā)布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出“適時出臺燃油稅”。，致使改革實際停滯。

在改革陷入僵局時，以財稅部門為代表的政策企業(yè)家發(fā)揮了關(guān)鍵作用。財稅部門善于運用知識與策略，協(xié)調(diào)多方利益，搶抓政策窗口時機(jī)，無疑扮演了多源流框架所描述的政策企業(yè)家角色。自2008年7月起，受美國“次貸”危機(jī)影響，國際油價加速下跌，為國內(nèi)成品油預(yù)留出降價空間。財政部迅速識別低油價產(chǎn)生的“征稅代費”機(jī)會窗口，謝旭人部長作為組長牽頭各司成立部內(nèi)成品油稅費改革工作小組，起草了多項稅費改革善后方案。經(jīng)過部內(nèi)充分討論，并與其他部門協(xié)商，決定轉(zhuǎn)變原有開征燃油稅的思路，通過在消費稅框架內(nèi)提高成品油消費稅額的辦法，降低稅制調(diào)整所產(chǎn)生的民眾稅負(fù)感知度，同時根據(jù)以往交通收費情況，以轉(zhuǎn)移支付的形式保障地方經(jīng)費，使多方利益訴求得到妥善處理。[3]

經(jīng)過財稅部門向中央高層的數(shù)次匯報以及與各部門各地方的多次協(xié)商，各方終于就成品油稅費改革及其配套補(bǔ)償方案達(dá)成共識。2008年12月，國務(wù)院出臺《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》。改革歷經(jīng)十余年的博弈，最終以提高成品油消費稅額取代公路收費的辦法落地。在成品油稅費改革中，財稅部門搶抓低油價打開的機(jī)會之窗，積極與交通部門、地方政府、煉油企業(yè)等利益主體協(xié)商，在取消公路收費的同時創(chuàng)造性地利用油價下調(diào)空間實現(xiàn)“加稅不加價”，通過增加的成品油消費稅收入補(bǔ)償?shù)胤金B(yǎng)路與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支出，取得“一舉多得、多方滿意”的政策變遷成果。[9]

(四)2019年消費稅部分稅目收入下劃：問題之窗推開，探索地方主體稅種

與前三次消費稅重大調(diào)整的問題源流不同，消費稅收入下劃的問題源流來自地方財力困境。1994年分稅制改革強(qiáng)化了中央對地方財力的掌控。地方僅剩營業(yè)稅一項主體稅種，財權(quán)較輕但事權(quán)過重。隨著2016年“營改增”的全面推行，地方獨享的營業(yè)稅也被央地分享的增值稅取代。地方失去主體稅種，稅權(quán)萎縮，財力惡化。2018年以來經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中央接連出臺大規(guī)模減稅降費政策，地方財政收入增速放緩，2019年17省財政收入增速低于5%，6省出現(xiàn)罕見的負(fù)增長，但剛性支出持續(xù)上升，“三保”壓力加劇。雖然中央及時擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但地方財政轉(zhuǎn)圜余地仍顯不足，缺乏主體稅種的弊病突出。

盡管地方對主體稅種的需求強(qiáng)烈，但由于消費稅作為地方主體稅種的合理性存在爭議，消費稅下劃地方的政策源流一直搖擺模糊。消費稅作為稅基寬、稅源廣、稅額增長潛力大的稅種，下劃地方不僅能改善其財力，還能鼓勵地方政府優(yōu)化營商環(huán)境，助推經(jīng)濟(jì)增長模式升級，故而將消費稅培育為地方主體稅種的呼聲長期存在。然而中國現(xiàn)行消費稅并非大眾理解的“零售稅”，而是針對煙、酒、成品油、乘用車等生產(chǎn)與消費過程中會對資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會具有負(fù)面影響的商品所征收的特別消費稅，收入整體劃歸地方或限制其“寓禁于征”的政策干預(yù)效果。此外，消費稅收入與地區(qū)間分布不均的資源稟賦與社會財富等因素密切相關(guān)，作為地方主體稅種可能加劇地區(qū)間收入差距和增大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲程度。雖然消費稅成為地方主體稅種的合理性存疑，但不可否認(rèn)的是其組織收入的效果突出。2019上半年，國內(nèi)消費稅收入同比增長23.3%，在經(jīng)濟(jì)增速放緩與減稅降費的宏觀背景中逆勢上升，其增加收入的良好效果成為推動消費稅下劃地方以解“燃眉之急”的主要政策源流。

消費稅部分稅目收入下劃地方還受中央完善財稅體制的政治意圖推動。1994年分稅制改革雖然強(qiáng)化了中央的統(tǒng)籌分配能力，卻在一定程度上造成了地方財政困難。面對分稅制改革以來地方事權(quán)與財權(quán)不匹配程度加劇的問題，黨中央以高度的政治責(zé)任感，持續(xù)推進(jìn)政府間財政關(guān)系的完善。十九大報告提出“健全地方稅體系”，明確中央鼓勵培育地方主體稅種的態(tài)度。與中央推動財政關(guān)系完善的長遠(yuǎn)態(tài)度形成鮮明對照的是社會輿論對消費稅收入調(diào)整的相對忽視。僅有如車企代表呼吁將汽車消費稅收入歸屬地方等少數(shù)案例，大部分民眾因為消費稅的收入歸屬不直接影響其福利水平而關(guān)注不足。

從多源流視角分析，政策界對消費稅作為地方主體稅種的持續(xù)探討與消費稅良好的組織收入效果構(gòu)成了政策源流，中央高層健全地方稅體系的態(tài)度形成了政治源流，與地方在經(jīng)濟(jì)下行中財政困難加劇的問題源流累加，推開政策變遷的“問題之窗”。2019年10月，國務(wù)院出臺《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，將消費稅部分稅目收入的增量部分劃歸地方，保持了25年中央稅性質(zhì)的消費稅開始探索向地方稅轉(zhuǎn)型。

多源流理論框架不僅對消費稅收入歸屬調(diào)整中的動因與時機(jī)有充分描述力，還合理解釋了其政策力度較有限的原因。(5)本次收入下劃范圍僅包括占國內(nèi)消費稅額約1%的高檔手表、貴重首飾等稅目，實際政策力度有限。消費稅收入歸屬調(diào)整中的問題源流嚴(yán)峻，政策源流模糊，政治源流長遠(yuǎn)。盡管地方財政壓力加劇導(dǎo)致地方主體稅政策的出臺刻不容緩，但限于消費稅作為地方主體稅種的合理性尚有爭議，社會公眾對消費稅認(rèn)知不足，為避免倉促改革可能造成負(fù)面效果，中央選取部分稅目開展消費稅收入下劃試點以積累經(jīng)驗，通過態(tài)度鮮明但力度有限的政策調(diào)整，兼顧短期回應(yīng)地方財政困難與長期改善政府間財政關(guān)系的政策目標(biāo)。

四、基于消費稅重大調(diào)整歷程對多源流框架的討論

(一)消費稅重大調(diào)整歷程中呈現(xiàn)的動力因素特殊性

如表1所示，作為中國稅收政策情境的代表，消費稅重大調(diào)整歷程在一定程度上呈現(xiàn)了稅收政策變遷動力因素的特殊性。根據(jù)多源流理論框架，可將其細(xì)分為問題、政策、政治三個方面。

表1 消費稅歷次重大調(diào)整的動因與時機(jī)匯總表

首先，推動稅收政策重大調(diào)整的問題源流復(fù)雜多變。在四次重大調(diào)整的過程中，消費稅不僅被賦予緩解中央或地方財政困難的核心定位，還作為干預(yù)市場主體行為的政策工具，用以緩解經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境資源等多方面問題。雖然留待稅收政策解決的多是長期痼疾，如稅收包干體制下中央財政持續(xù)緊張，然而相關(guān)問題源流可能受到外部因素影響而快速激化，如2018年以后地方財政壓力因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策背景而陡然加劇，問題源流存在緊迫程度的不同。

其次，推動稅收政策重大調(diào)整的政策源流不僅涉及技術(shù)合理性，更事關(guān)利益可行性。作為一項政策工具，稅收方案的本身屬于技術(shù)問題，可能因技術(shù)不成熟或考慮不周全而被暫時擱置或出臺后難以執(zhí)行。[14]造成稅收政策源流更加復(fù)雜的因素來自利益層面。與其他公共政策多基于帕累托改進(jìn)的邏輯不同，稅收政策作為典型的卡爾多改進(jìn)手段，“抽肥補(bǔ)瘦”是其重要特點。盡管在技術(shù)上可通過收入分配機(jī)制改善社會總體福利，但“觸動利益比觸及靈魂還難”，稅收政策的實際出臺受多方利益博弈的影響深遠(yuǎn)。(6)美國公共政策學(xué)者戴伊在其經(jīng)典教科書《理解公共政策》中提出，稅收政策屬于典型的多方利益集團(tuán)影響公共政策的案例，并以“特殊利益之爭”概括其制定與出臺的過程。以消費稅為代表的稅收政策重大調(diào)整不僅關(guān)系納稅人利益，還關(guān)乎不同地區(qū)不同部門的稅費收入與行政權(quán)力；既作用于市場、社會、政府等多個主體，也影響政府間的財政關(guān)系。各利益主體施加的動力和存在的阻力動態(tài)變化，政策源流也因此呈現(xiàn)出模糊與清晰的區(qū)別。

再次，推動稅收政策重大調(diào)整的政治源流方向基本穩(wěn)定，只因問題緊迫程度而聚焦或分散。與社會政策有著鮮明區(qū)別，鑒于參與稅收政策討論的技術(shù)門檻高、平臺有限，社會輿論與公眾情緒對其影響相對間接，類似“孫志剛案”、“順風(fēng)車空姐被害案”等突發(fā)事件直接推動政策重大調(diào)整的情形在稅收政策變遷中較罕見。在成品油稅費改革的十余年里，即使出現(xiàn)了諸如地方征收“天價滯納金”、學(xué)者宣稱征收養(yǎng)路費“違法”、個別車主起訴地方交通部門等一系列焦點事件，也不足以推動政策及時調(diào)整。由于稅收政策制定具有專業(yè)性強(qiáng)、保密性高、牽涉面廣等特點，重大調(diào)整多出自于財稅部門方案，取決于中央高層政治態(tài)度。而決策者更多關(guān)注長期改革領(lǐng)域，政治態(tài)度長遠(yuǎn)，對改革方向把握穩(wěn)定，因此政治源流僅由于特定形勢的變化而存在聚焦程度的差異。

(二)動力因素特殊性對多源流框架的細(xì)化

消費稅重大調(diào)整歷程中呈現(xiàn)的動力因素特殊性顯著區(qū)別于其他領(lǐng)域的公共政策，帶有鮮明的中國稅收政策過程特征，這決定了多源流理論框架針對包括消費稅在內(nèi)的中國稅收政策情境有待細(xì)化。對消費稅四次重大調(diào)整的動因與時機(jī)分析指出了該框架的可能改進(jìn)方向。

首先，多源流視角下的動力因素應(yīng)當(dāng)區(qū)分。消費稅政策重大變遷中的問題源流按緊迫程度可分為緊急或長期問題，前者如2019年地方財政困難加劇，后者如進(jìn)入新世紀(jì)后不當(dāng)消費造成資源浪費與環(huán)境惡化；政策源流按爭議程度可分為清晰與模糊，前者如消費稅建立后組織收入的良好效果，后者如將消費稅整體下劃為地方主體稅種的政策爭議；政治源流按政治關(guān)注程度可分為高度聚集與意圖長遠(yuǎn)，前者如1994年中央堅定推進(jìn)分稅制改革，后者如中央長期關(guān)注政府間財政關(guān)系改善。從消費稅四次重大調(diào)整的歷程來看，盡管問題、政策、政治源流長期交匯，但僅有特定類型的多源流組合方能推動政策變遷。

其次，中國稅收政策過程中政策變遷觸發(fā)時機(jī)的多樣模式需要把握。在消費稅四次重大調(diào)整過程中，既有如1994年消費稅制建立時中央政府決心強(qiáng)力推開的“政治之窗”，也有如2006年消費稅成體系調(diào)整中多源流自然交匯的共同作用，還有如2009年成品油稅費改革中國際油價下跌開啟的“政策之窗”，以及如2019年消費稅部分稅目收入下劃中地方財稅困難疊加打開的“問題之窗”。稅收政策重大調(diào)整的觸發(fā)時機(jī)多種多樣。

此外，財稅部門作為政策企業(yè)家的耦合作用值得關(guān)注。財稅政策企業(yè)家一方面跟蹤問題源流，收集政策反饋效果與識別潛在問題，另一方面主導(dǎo)政策源流，整理政策建議與起草政策方案，同時與政治源流密切互動，協(xié)調(diào)多方利益主體，回應(yīng)社會大眾關(guān)切，更善于搶抓外部因素開啟的政策變遷窗口，推動財稅方案順利落地，充分反映了中國財稅部門的主觀能動性。

五、結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

“一個國家的財政史是驚心動魄的”，遺憾的是當(dāng)代中國稅收政策過程沒有得到充分挖掘[15]，學(xué)界大多關(guān)注稅收政策的理想狀態(tài)與現(xiàn)實不足，卻在一定程度上忽視了處于“應(yīng)然”與“實然”狀態(tài)之間的稅收政策過程，對稅制重大調(diào)整背后的動力因素與觸發(fā)時機(jī)的理論總結(jié)尚有補(bǔ)充空間。基于此，本文嘗試通過多源流理論框架，以消費稅四次重大調(diào)整的歷程為例，剖析了中國稅收政策變遷復(fù)雜圖景的一角。

多源流理論框架對以消費稅為代表的稅收政策重大調(diào)整過程中的動力因素有良好的描述力。消費稅的四次重大調(diào)整，受到鮮明的問題、政策、政治源流推動，其中因問題緊迫性、政策清晰度和政治聚焦程度，又分為多種組合類型，稅制變遷僅在特定組合中發(fā)生。消費稅重大調(diào)整的歷程也反映了稅收政策變遷觸發(fā)時機(jī)的差異性。中央改革決心、石油價格下跌、地方財政困境等都可能成為政策變遷的“政治”、“政策”或“問題”等機(jī)會之窗，進(jìn)而開啟稅收政策變遷。

除多源流視角下的客觀動力因素與觸發(fā)時機(jī)外，中國財稅部門作為政策企業(yè)家在耦合多源流匯聚與搶抓機(jī)會之窗中的主觀能動性也值得關(guān)注。財稅政策企業(yè)家收集問題，設(shè)計方案，協(xié)調(diào)利益群體，回應(yīng)政治關(guān)切，是促成多源流交匯聚集，搶抓變遷窗口，實現(xiàn)政策順利變遷的最活躍因素。

(二)政策啟示

根據(jù)本文的研究，推動稅收政策變遷不僅要加強(qiáng)方案的可行性與合理性，還需從政策過程的視角審視稅收政策自醞釀到出臺的各個環(huán)節(jié)，特別是妥善借助內(nèi)外部匯聚的動力因素，精準(zhǔn)把握政策變遷的觸發(fā)時機(jī)，并充分鼓勵關(guān)鍵部門的主觀能動性。

從推動變遷的動力因素分析，稅收政策重大調(diào)整可以從問題、政策、政治三個維度著手。在問題源流方面，由于單一稅收工具難以兼顧多重問題，應(yīng)客觀評估現(xiàn)有政策的效果，全面分析亟待解決的問題，精準(zhǔn)定位目標(biāo)以直擊痛點。在政策源流方面，由于影響方案可行性與合理性的因素動態(tài)變化，尤其是利益層面的博弈復(fù)雜，應(yīng)明確定位政策目標(biāo)，持續(xù)改進(jìn)政策方案，凝聚政策共識以形成合力。在政治源流方面，由于稅收政策改革不可避免地涉及利益調(diào)整，阻力天然存在，應(yīng)在堅決服從黨中央全面深化改革基本判斷的基礎(chǔ)上，喚起社會民眾關(guān)注，協(xié)調(diào)利益主體支持，壯大政治聲勢以匯聚力量。

從推動變遷的觸發(fā)時機(jī)分析，稅收政策重大調(diào)整應(yīng)搶抓多種機(jī)會之窗并積極營造外部條件。稅收政策重大調(diào)整的觸發(fā)條件多樣，“問題之窗”、“政策之窗”、“政治之窗”均可能成為政策變遷的良機(jī)，精準(zhǔn)把握觸發(fā)時機(jī)實現(xiàn)政策的順利調(diào)整考驗著決策部門的公共管理藝術(shù)。除搶抓多源流自然變化產(chǎn)生的政策窗口外，財稅部門作為財稅政策的主導(dǎo)部門應(yīng)主動培養(yǎng)例如稅收征管手段等外部條件。針對當(dāng)前正在進(jìn)行的消費稅征收環(huán)節(jié)與收入分配改革，通過加快對“區(qū)塊鏈”、“物聯(lián)網(wǎng)”等數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，將有效緩解因信息不對稱產(chǎn)生的稅源分布不均、地區(qū)收入分化等問題，從而增加消費稅整體稅目收入下劃地方的合理性，保障其作為地方主體稅種政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

從推動變遷的主觀能動性分析，稅收政策重大調(diào)整應(yīng)重視財稅部門等政策企業(yè)家的作用。為鼓勵財稅政策企業(yè)家持續(xù)推動稅制的完善，可考慮以榮譽嘉獎、職級晉升等方式激勵在稅收政策重大調(diào)整過程中發(fā)揮公共服務(wù)動機(jī)和創(chuàng)新精神的先進(jìn)集體與個人，同時避免因工作調(diào)動、離退休等人事因素影響改革進(jìn)度，實現(xiàn) “人去善政不息”。