從“村賬鄉(xiāng)代管”到“村賬鄉(xiāng)監(jiān)管”的探討

閆宏偉

摘要： 論述了村集體經(jīng)濟組織財會業(yè)務(wù)問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營部門代為管理的優(yōu)點和不足，村集體經(jīng)濟組織為了適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，必須實行村級財會工作由村級自己獨立處理業(yè)務(wù)或者聘用第三方會計代理公司處理業(yè)務(wù)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門代理村賬的弊端。

關(guān)鍵詞： 村集體經(jīng)濟組織;財會業(yè)務(wù);獨立自主使用;第三方代理會計業(yè)務(wù)

伴隨著國家實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力飛速壯大起來，“村賬鄉(xiāng)代管”的財務(wù)管理制度對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的制約和束縛也逐漸凸顯，需要進(jìn)行大的變革，以適應(yīng)不斷發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)濟管理需求，即以“村賬鄉(xiāng)監(jiān)管”模式代替“村賬鄉(xiāng)代管”模式。

1 村賬鄉(xiāng)代管制度建立的原因

2003年，為了規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財會業(yè)務(wù)，強化村級經(jīng)濟組織會計核算。興安盟開始實行“村賬鄉(xiāng)代管”制度，就是村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟業(yè)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門進(jìn)行核算的一系列的經(jīng)濟管理模式，這種經(jīng)濟管理模式適應(yīng)了當(dāng)時的農(nóng)村集體財務(wù)管理需求，為推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的會計業(yè)務(wù)規(guī)范管理發(fā)揮了積極作用。

1.1 當(dāng)時的集體經(jīng)濟十分薄弱

上世紀(jì)九十年代，村集體的經(jīng)濟來源基本上是依靠“三提五統(tǒng)”中的“三提留”，即按上繳農(nóng)業(yè)稅的耕地面積做為基數(shù)，用該基數(shù)征收“三提五統(tǒng)”形成的?！叭帷敝溉椞崃?，即公積金、公益金、管理費;“五統(tǒng)”指五項統(tǒng)籌，教育附加、計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、交通等 民辦公助事業(yè)統(tǒng)籌款?！叭嵛褰y(tǒng)”所收繳的款項用于村級的人員工資、辦公經(jīng)費、村級教育事業(yè)、“五保戶”供養(yǎng)以及公益事業(yè)。

從1994年至2003年，農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展較快，尤其是農(nóng)村大辦教育搞“兩基達(dá)標(biāo)”使當(dāng)時的集體經(jīng)濟組織背負(fù)了沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)（“兩基”即：基本實施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的簡稱）。加上1998年世界經(jīng)濟危機之后的幾年間，糧食價格受到影響持續(xù)下降，旱災(zāi)等災(zāi)情持續(xù)，導(dǎo)致農(nóng)民種地的收入不增反降，挫傷了農(nóng)民種糧積極性，部分農(nóng)民舉家外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村都不同程度上出現(xiàn)了耕地撂荒的現(xiàn)象。這樣不但造成農(nóng)業(yè)稅無法征收，也造成了“三提五統(tǒng)”無法收繳。有些村集體經(jīng)濟組織為了村級工作的運行，不但違規(guī)對外發(fā)包了機動地，也低價拍賣了“四荒”、集體林地、路旁林，甚至有的村集體已經(jīng)沒有任何集體資產(chǎn)了，部分村的集體經(jīng)濟處于崩潰的境地。

雖然村集體經(jīng)濟組織都在金融機構(gòu)開設(shè)了銀行賬戶，但銀行賬戶基本上沒有存款。

1.2 財務(wù)管理制度執(zhí)行不到位

早在2000年10月1日實施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)村財務(wù)管理條例》就明確規(guī)定了村以及村集體的資金管理、資產(chǎn)管理等方面職責(zé)，但在具體實施工作中，村集體經(jīng)濟組織均沒有嚴(yán)格執(zhí)行該條例，所以時常出現(xiàn)了“包包賬”、“條條賬”、“賬外賬”、“高息借款”等問題，不但出現(xiàn)了大量違反財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象，也加劇了村集體經(jīng)濟的債務(wù)迅速增長。

1.3 財務(wù)人員的頻繁流動以及專業(yè)素質(zhì)整體不高

村民委員會每三年都需要進(jìn)行換屆選舉工作，由于每次村民委員會換屆后，就會出現(xiàn)財務(wù)人員頻繁變動現(xiàn)象。部分村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)人員整體素質(zhì)不高，有的財務(wù)人員甚至只有小學(xué)文化，沒有接受過專業(yè)財會業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

為了解決這些問題，當(dāng)時實施了“村賬鄉(xiāng)代管”制度。“村賬鄉(xiāng)代管”的財務(wù)工作管理模式適合于集體經(jīng)濟體量小，業(yè)務(wù)筆數(shù)少或者村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理混亂的情況?！按遒~鄉(xiāng)代管”的工作模式在剛剛實施之初，緩解了村集體經(jīng)濟組織財務(wù)水平低的問題，初步遏制了“包包賬”、“條條賬”、小金庫、“賬外賬”、“高息借款”等違反財經(jīng)紀(jì)律的問題。

2 “村賬鄉(xiāng)代管”的工作管理方式上存在的問題

隨著中國加入世界貿(mào)易組織后并于2004年取消農(nóng)業(yè)稅，國家為了穩(wěn)定并發(fā)展“三農(nóng)”，也取消了 “三提五統(tǒng)”的征收依據(jù)，不允許對農(nóng)戶征收“三提五統(tǒng)”。

所有民辦公助的事業(yè)支出均由國家公共財政承擔(dān)，包括原來由村級負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、交通等。同時，村集體經(jīng)濟組織的辦公經(jīng)費也由上級財政給予補助。

隨著國家財政的迅速增長，為了彌補村級事務(wù)整體運行支出、村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、辦公場所的逐漸改善以及“一事一議”等公用事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟情況得到了極大的改善，集體經(jīng)濟不斷的壯大起來。

隨著村集體經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，村集體經(jīng)濟組織可用的資金量逐漸增大，村集體的經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生筆數(shù)也出現(xiàn)了量的變化，“村賬鄉(xiāng)代管”的模式已不適應(yīng)時代的要求，存在許多的缺陷，具體如下：

2.1 職能交叉，職責(zé)混淆

《內(nèi)蒙古自治區(qū)村財務(wù)管理條例》中第四條規(guī)定“蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)村財務(wù)管理工作，其日常的指導(dǎo)和監(jiān)督工作由蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理機構(gòu)負(fù)責(zé)”。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門的職能是指導(dǎo)、監(jiān)督村集體經(jīng)濟的運行。實行“村賬鄉(xiāng)代管”后，經(jīng)營管理部門由一個指導(dǎo)監(jiān)督的業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w業(yè)務(wù)操作部門，不但代理村集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支的記賬業(yè)務(wù)，同時監(jiān)督各村各項費用支出。

按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)村財務(wù)管理條例》第二十八條規(guī)定“蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理機構(gòu)對本行政區(qū)域內(nèi)的村的財務(wù)每年至少審計一次;旗縣農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理部門每年應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查審計;專項審計可以根據(jù)實際需要安排?！倍趯嶋H工作中，幾乎沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)村財務(wù)管理條例》去認(rèn)真執(zhí)行審計工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門在工作角色上即當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，也就是 “耕了別人田，荒了自己的地！”。

2.2 經(jīng)營管理部門人才短缺，專業(yè)水平整體下滑

由于實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，專職財會人員逐漸調(diào)出;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把一些非專業(yè)的干部調(diào)整到經(jīng)營管理部門，所以，就出現(xiàn)經(jīng)營管理部門專業(yè)財務(wù)人員財會業(yè)務(wù)水平整體急劇下降的問題。

為了“村賬鄉(xiāng)代管”的模式持續(xù)運行，就招聘了一些臨時非財會專業(yè)的工作人員，充實到“村賬鄉(xiāng)代管”的會計代理服務(wù)工作中，代理記賬業(yè)務(wù)水平嚴(yán)重下滑。

2.3 在管理上沒有執(zhí)行財經(jīng)制度，存在嚴(yán)重的廉潔風(fēng)險和廉政風(fēng)險

“村賬鄉(xiāng)代管”的工作模式，在實際工作中，沒有按流程執(zhí)行財會工作，存在嚴(yán)重的風(fēng)險。例如在資金使用過程中，沒有執(zhí)行資金直接支付制度，反爾全部是大額提現(xiàn)情況，村集體經(jīng)濟組織發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)時，出現(xiàn)大額資金直接提現(xiàn)至村書記或報賬員的個人賬戶上，村干部直接用現(xiàn)金購買商品和服務(wù)，在這種大額現(xiàn)金支付的情況下，存在非常嚴(yán)重的廉潔風(fēng)險。

因為村集體經(jīng)濟組織沒有獨立賬戶，專項資金或發(fā)生突發(fā)事件時的備用金直接撥付至村民委會成員的私人賬戶（含存折戶）的，極易形成“公款私存”風(fēng)險。由于公示不及時或?qū)ｍ椯Y金處理不當(dāng)?shù)仍?，也給村干部公信力和群眾滿意度大打折扣，嚴(yán)重影響了干群關(guān)系，也極易產(chǎn)生廉政風(fēng)險。

2.4 擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費并存在長期臨時工現(xiàn)象

一方面，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)營管理部門的代理記賬工作，在政府干部不足的情況下專門聘用了臨時工作人員;另一方面，國家政策不允許向各行政村收取任何服務(wù)費，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為經(jīng)營管理部門聘用的臨時工作人員工資，只能擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費。

另外，長期聘用臨時工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極易產(chǎn)生勞務(wù)糾紛風(fēng)險。

2.5 經(jīng)管管理部門權(quán)力過大

由于經(jīng)管管理部門負(fù)責(zé)審批村集體經(jīng)濟組織的財會業(yè)務(wù)支出，所以財經(jīng)權(quán)力過于集中，極易產(chǎn)生弊端，如：有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管管理部門向被管理的村銷售辦公用品，甚至變向從各村收取服務(wù)費用。

2.6 資金使用不方便

因為村集體經(jīng)濟組織沒有獨立賬戶，各村銀行存款都存放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門設(shè)置的統(tǒng)一“代管賬戶”中。

一是村級工作費用使用時審批的環(huán)節(jié)過多，工作效率極低。例如某村實施一項環(huán)境整治工程，按照“四議兩公開”執(zhí)行時，村集體經(jīng)濟組織的資金，按要求由村民監(jiān)督委員會成員簽字并蓋章，按“村賬鄉(xiāng)代管”的工作模式必須由分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽字審批、主管財經(jīng)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽字審批、經(jīng)管管理部門負(fù)責(zé)人簽字審批，層層審核審批導(dǎo)致資金到達(dá)速度慢，影響村級事務(wù)的執(zhí)行，更影響村干部的干事積極性。

二是存在被挪用的風(fēng)險。村集體的款項存入賬戶時容易，使用款項時難。如某村征地款存入在代管賬戶中，在其不知情的情況下，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)強行從“代理賬戶”上挪用幾十萬資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本建設(shè)支出，當(dāng)該村想用征地款辦村級公用事業(yè)時，代管賬戶上卻無款可用。

3 “村賬鄉(xiāng)監(jiān)管”制度模式的主要優(yōu)勢

“村賬鄉(xiāng)監(jiān)管”本質(zhì)是對接《內(nèi)蒙古自治區(qū)村財務(wù)管理條例》而采取的具體落實措施，具體內(nèi)容是村級財務(wù)工作由本村集體經(jīng)濟組織自主承擔(dān)或者由村級委托的第三方代理機構(gòu)代理指導(dǎo)和監(jiān)督。這種監(jiān)管模式，是一種適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的集體經(jīng)濟管理模式。它的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 “村賬由村級聘用專業(yè)的財會人員獨立管理”的模式，即“自己的家自己當(dāng)”

在村級集體經(jīng)濟不斷增強的情況下，集體經(jīng)濟組織能獨立自主的承擔(dān)所有人員的經(jīng)費，包括聘用的財務(wù)人員工資。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門指導(dǎo)和監(jiān)督下，村級集體經(jīng)濟組織聘用專業(yè)的財務(wù)人員進(jìn)行獨立核算，在擁有獨立銀行賬戶的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度，減少現(xiàn)金支付業(yè)務(wù);及時辦理收入和支付業(yè)務(wù)，使村級集體經(jīng)濟組織迸發(fā)出青春和活力。

3.2 “村賬由村級集體經(jīng)濟組織委托的第三方代理”的模式，即代理記賬公司記賬模式

通過村級集體經(jīng)濟組織與代理記賬公司簽訂代理協(xié)議，讓第三方專業(yè)的財務(wù)人員對村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)工作進(jìn)行專業(yè)的管理，該管理模式的優(yōu)勢是：

一是節(jié)省財務(wù)管理成本，享受專業(yè)財會人員的服務(wù)。村集體經(jīng)濟組織財會業(yè)務(wù)由第三方代理記賬公司代理，村集體經(jīng)濟組織就不用直接聘用一個專業(yè)財務(wù)人員，用最少的工資成本享受最佳的會計業(yè)務(wù)服務(wù)。同時解決村級財會人員會計水平太低等問題，避免因村民委員會換屆選舉引起的財務(wù)人員頻繁變動問題，也解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營管理部門財務(wù)人員整體水平不高的問題。

二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費支出效率。經(jīng)營管理部門不再使用臨時工作人員，節(jié)約了政府的公用經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高公用經(jīng)費的使用效率。

三是發(fā)揮經(jīng)營管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。經(jīng)營管理部門專心于主責(zé)主業(yè)，加大對所轄村的財會業(yè)務(wù)工作進(jìn)行有效的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

四是降低勞務(wù)糾紛風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少聘用臨時工作人員，從而降低勞務(wù)糾紛風(fēng)險。

3.3 適應(yīng)時代發(fā)展，加快支付業(yè)務(wù)辦理流程

村集體經(jīng)濟組織因為擁有獨立的銀行賬戶，可以及時使用網(wǎng)銀辦理各種支付業(yè)務(wù)。在正常業(yè)務(wù)支出和突發(fā)事件的資金支出過程中，村集體經(jīng)濟組織可以快速的辦理銀行存款的支付業(yè)務(wù)，解決村級事務(wù)執(zhí)行慢的問題。

3.4 解決財務(wù)權(quán)力過于集中、資金被挪用的問題

村集體經(jīng)濟組織獨立管理本集體的資金，在嚴(yán)格按照規(guī)定下使用村集體資金，監(jiān)督委員會嚴(yán)格按程序?qū)徟?，及時辦理收支業(yè)務(wù)。有效的解決權(quán)力集中的問題，快捷的辦理村集體經(jīng)濟業(yè)務(wù)。與此同時，解決村集體經(jīng)濟組織資金被挪用等不良現(xiàn)象。

3.5 降低現(xiàn)金支付風(fēng)險，防止發(fā)生違反廉潔紀(jì)律問題

用村集體經(jīng)濟組織的銀行賬戶進(jìn)行收支，可以有效防止“坐收坐支”、“個人賬戶收付款”等問題，加大銀行轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的辦理，減少現(xiàn)金的直接支付業(yè)務(wù)，防止發(fā)生違反廉潔紀(jì)律問題，更好的融洽干群關(guān)系。

總之，“村賬鄉(xiāng)監(jiān)管”模式適應(yīng)現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟管理的先進(jìn)模式，適應(yīng)時代發(fā)展的要求，更符合“鄉(xiāng)村振興”的需要。

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