海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系建設(shè)研究

摘? ?要：2020年是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的起步之年，信用體系建設(shè)是海南自由貿(mào)易港建設(shè)內(nèi)在要求。本文分析了當(dāng)前海南省社會(huì)信用體系短板，在比較研究美國、歐洲、日本社會(huì)信用體系模式的基礎(chǔ)上，建議海南自由貿(mào)易港從做實(shí)信用體系基礎(chǔ)層、做深信用體系應(yīng)用層、做好信用體系保護(hù)層等方面高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)社會(huì)信用體系，從而打造一個(gè)法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，助力海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

關(guān)鍵詞：海南自由貿(mào)易港;信用體系;契約精神

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.009

中圖分類號：D64;F752.8? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）02-0075-06

2020年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。《總體方案》要求海南自由貿(mào)易港建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，而“信用”是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的核心，“信用環(huán)境”是法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的關(guān)鍵，完善的社會(huì)信用體系是高水平過程監(jiān)管的基礎(chǔ)。在海南建設(shè)自貿(mào)港起步之初，研究海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系建設(shè)具有十分重要意義。

一、社會(huì)信用體系與海南自由貿(mào)易港建設(shè)

（一）完善的社會(huì)信用體系是便利化營商環(huán)境的內(nèi)在要求

信用是交易雙方便利化開展合作、政府降低監(jiān)管要求的前置基礎(chǔ)，一個(gè)地區(qū)信用環(huán)境優(yōu)劣凸顯該地區(qū)的營商環(huán)境。世界銀行通常用“信用信息指數(shù)”來評估一個(gè)地區(qū)營商環(huán)境，信用環(huán)境建設(shè)成為各地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。因此，完善的社會(huì)信用體系建設(shè)是全面提升便利化營商環(huán)境和加快推進(jìn)簡政放權(quán)、優(yōu)化放管結(jié)合的內(nèi)在要求。

（二）完善的社會(huì)信用體系是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)

市場經(jīng)濟(jì)建立在“契約精神”之上，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是契約經(jīng)濟(jì)，要求市場主體嚴(yán)守契約、誠信為本。完善的社會(huì)信用體系能優(yōu)化資源配置，提升市場交易效率，降低市場交易成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)設(shè)施?！犊傮w方案》要求海南自由貿(mào)易港建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，這對“信用”提出了更高的要求。

（三）完善的社會(huì)信用體系是海南自由貿(mào)易港取得國際社會(huì)與跨國企業(yè)信任的必要條件

國際社會(huì)與跨國企業(yè)對海南自由貿(mào)易港建設(shè)的信心與信任是其成功與否的關(guān)鍵，沒有信任就沒有海南自由貿(mào)易港投資與貿(mào)易，沒有信任就沒有海南自由貿(mào)易港國際人才和跨國企業(yè)的進(jìn)駐。當(dāng)前我國正遭遇百年未有之大變局，隨著新冠疫情全球蔓延、發(fā)達(dá)國家對產(chǎn)業(yè)鏈安全的顧慮越來越重，一股逆全球化浪潮席卷全球;同時(shí)，海南自由貿(mào)易港法治體系建設(shè)仍處于起步階段，尚不完善。在此背景下，建設(shè)一個(gè)與國際接軌、完善的自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系是增強(qiáng)國際社會(huì)與跨國企業(yè)對海南自由貿(mào)易港建設(shè)信心與信任的關(guān)鍵一招。

（四）完善的社會(huì)信用體系是解決海南自由貿(mào)易港建設(shè)中“自由與秩序”內(nèi)在矛盾的有效手段

《總體方案》明確要求海南自由貿(mào)易港要建立健全以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、與負(fù)面清單管理方式相適應(yīng)的過程監(jiān)管體系，建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域市場主體信用分類監(jiān)管、失信懲戒等機(jī)制;建立健全環(huán)保信用評價(jià)制度和社會(huì)信用體系等制度，加強(qiáng)稅務(wù)領(lǐng)域信用分類服務(wù)和管理。社會(huì)信用體系建設(shè)是海南自由貿(mào)易港建設(shè)中解決“自由與秩序”內(nèi)在矛盾的制度安排。

二、當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)的主要短板

（一）當(dāng)前我國社會(huì)信用體系建設(shè)存在的主要問題

信用藍(lán)皮書《社會(huì)信用體系建設(shè)年度報(bào)告·2019》總結(jié)當(dāng)前我國社會(huì)信用體系建設(shè)主要存在以下問題：一是缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)，國家層面社會(huì)信用立法缺位，目前還沒有一部全國性的信用管理法律，涉及社會(huì)信用體系建設(shè)的相關(guān)法條零散分布，不足以對各種失信行為形成強(qiáng)有力的法律約束。二是信用數(shù)據(jù)歸集、共享、應(yīng)用效率低，信用數(shù)據(jù)分布范圍廣、信息種類多、歸集難度大;信用數(shù)據(jù)歸集自動(dòng)化程度低、歸集方式缺乏有效管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)有效性不足;信用信息服務(wù)供給與需求對接不暢，信用信息服務(wù)不能快速響應(yīng)。三是信用獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制缺乏法律依據(jù)，主要以部門規(guī)章制度為主，缺乏上位法的支撐，執(zhí)行力度不夠;同時(shí)，信用獎(jiǎng)懲是懲戒多、激勵(lì)少，相關(guān)部門只見信用獎(jiǎng)懲機(jī)制約束作用，缺乏對守信者進(jìn)行激勵(lì)的制度性安排，守信激勵(lì)不足。四是信用服務(wù)市場發(fā)展不足，信用服務(wù)市場供需雙重不足，在需求側(cè)市場主體缺乏現(xiàn)代信用意識(shí)，在供給側(cè)缺乏高質(zhì)量、有價(jià)值的信用數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品，難以激活需求側(cè);同時(shí)，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)信譽(yù)不足、缺乏公信力，信用服務(wù)人才匱乏，同質(zhì)化低效競爭普遍。五是信用信息主體權(quán)益保護(hù)難，信用信息主體權(quán)益保護(hù)法律不健全、機(jī)制不完善，信用修復(fù)與異議處理渠道不暢通、程序復(fù)雜耗時(shí)長;同時(shí)，信用信息主體權(quán)益保護(hù)部門職責(zé)不明晰，在信用修復(fù)和異議處理的實(shí)際操作過程中存在效率低下的問題。

（二）海南社會(huì)信用體系建設(shè)短板

當(dāng)前，海南社會(huì)信用體系建設(shè)除全國普遍存在的問題外還存在以下短板 ：一是對社會(huì)信用體系在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的重要性認(rèn)識(shí)不足，基層部門對社會(huì)信用體系建設(shè)不了解、不重視，在社會(huì)信用體系建設(shè)中積極性不足、缺乏動(dòng)力。二是信用數(shù)據(jù)歸集、共享滯后，信用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與格式不統(tǒng)一、部門信用數(shù)據(jù)自動(dòng)化報(bào)送與采集不足、行業(yè)信用數(shù)據(jù)采集難、基層信用數(shù)據(jù)報(bào)送慢。三是信用服務(wù)市場備案的市場化征信機(jī)構(gòu)空白、評級機(jī)構(gòu)薄弱，在海南自由貿(mào)易港建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)要求背景下，海南信用服務(wù)市場的供給能力與自貿(mào)港建設(shè)需求不匹配。

三、信用體系建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）市場主導(dǎo)的美國信用體系

美國的信用體系是以市場為主導(dǎo)，依托于行業(yè)自我管理。經(jīng)過100多年的發(fā)展，美國的信用體系現(xiàn)在已經(jīng)形成完善的法律體系、成熟的市場主體、健全的中介結(jié)構(gòu)和有效的監(jiān)管體制。美國完備的社會(huì)信用法律體系明確美國信用服務(wù)市場規(guī)則，強(qiáng)化信用信息主體權(quán)益保護(hù)，奠定美國社會(huì)信用體系基礎(chǔ)。如《公平信用報(bào)告法》《平等信用機(jī)會(huì)法》《公平信用結(jié)賬法》《公平信用和貸記卡公開法》《公平和準(zhǔn)確信用交易法》等明確了美國信用服務(wù)市場規(guī)則，《隱私法案》《財(cái)務(wù)隱私權(quán)法》《金融隱私權(quán)法》《信用修復(fù)機(jī)構(gòu)法》等強(qiáng)化了信用信息主體的權(quán)益保障，《信息自由法》《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》《陽光下的聯(lián)邦政府法》為美國政務(wù)信息的公開提供法律依據(jù)，鼓勵(lì)政務(wù)信息向社會(huì)公開。美國的社會(huì)信用體系采用完全的市場化運(yùn)作模式，迎合市場發(fā)展尤其是金融市場的發(fā)展需要，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下信用和信用產(chǎn)品的基本內(nèi)涵，巨大的信用交易市場和完善的社會(huì)信用體系已成為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

（二）政府主導(dǎo)的歐洲信用體系

歐洲政府主導(dǎo)型信用體系主要依靠法律法規(guī)強(qiáng)制要求相關(guān)機(jī)構(gòu)參與，相比于合同管理模式，歐洲政府主導(dǎo)型信用體系模式信用信息歸集效率高、質(zhì)量好、建設(shè)快，具有強(qiáng)制參與、信息安全、數(shù)據(jù)保密、隱私保護(hù)等典型特點(diǎn)。歐洲的征信體系以中央銀行設(shè)立的“中央信貸登記系統(tǒng)”為主體，由政府出資建立全國數(shù)據(jù)庫，信用信息主要為內(nèi)部共享，不對外提供，只有中央銀行或經(jīng)授權(quán)的商業(yè)銀行才能進(jìn)入系統(tǒng)查詢信用信息，信用信息服務(wù)于商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管控與央行的金融決策。

（三）會(huì)員制的日本社會(huì)信用體系

日本征信市場建立初期，由于門檻低，大量企業(yè)紛紛進(jìn)入征信市場，導(dǎo)致征信市場良莠不齊的混亂局面，阻礙了信用服務(wù)市場高質(zhì)量發(fā)展。20世紀(jì)60年代后，日本政府開始合理引導(dǎo)信用服務(wù)市場的規(guī)范化發(fā)展，注重引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其在信用服務(wù)市場中的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)起信用信息的歸集、整理與提供角色，協(xié)會(huì)會(huì)員向協(xié)會(huì)提供其所擁有的信用信息并有權(quán)查詢獲取其他會(huì)員提供的信用信息，信用信息只在協(xié)會(huì)內(nèi)部以會(huì)員的形式才能獲取、共享，既確保了信用信息的安全性，又達(dá)到信用信息共享的目的。

（四）美、日、歐信用體系的比較

美國的市場主導(dǎo)型信用體系、歐洲的政府主導(dǎo)型信用體系和日本行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)會(huì)員制信用體系均高度重視社會(huì)信用領(lǐng)域的法治建設(shè)，通過建立完善的社會(huì)信用法律體系夯實(shí)社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)。同時(shí)，美、日、歐三種社會(huì)信用體系在政府作用、信息采集方式、信息共享程度、運(yùn)行效率、建設(shè)時(shí)長等方面也存在明顯差異（見表1）。

四、政策建議

根據(jù)《總體方案》要求，海南自由貿(mào)易港信用體系建設(shè)要立足中國國情、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、滿足自貿(mào)港建設(shè)需要。建議海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系建設(shè)以政府主導(dǎo)方式做實(shí)信用體系基礎(chǔ)層，以市場主導(dǎo)和會(huì)員制方式做深信用體系應(yīng)用層，以社會(huì)信用法治建設(shè)做好信用體系保護(hù)層。

（一）做實(shí)信用體系基礎(chǔ)層

1.建設(shè)陽光、透明和開放的政務(wù)信用信息系統(tǒng)

在中國國情下，政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)中起著核心作用，政務(wù)誠信是中國特色社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)，對其他領(lǐng)域信用體系建設(shè)起著導(dǎo)向和表率的關(guān)鍵作用。海南自由貿(mào)易港信用體系要建設(shè)陽光、透明和開放的政務(wù)信用信息系統(tǒng)，這樣既可以有效約束政府單位、司法機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公職人員的失信行為，優(yōu)化營商環(huán)境，又可以提升政府政策、規(guī)劃、協(xié)議、承諾和公告等政務(wù)活動(dòng)的可信度，提高各級政府對社會(huì)信用體系的認(rèn)識(shí)和重視，展示海南誠信政府形象，穩(wěn)定全球市場主體對海南自由貿(mào)易港建設(shè)的預(yù)期，提升國際社會(huì)對海南自由貿(mào)易港建設(shè)的信任與信心。

本文建議由海南省人大立法推動(dòng)建設(shè)陽光、透明和開放的海南自由貿(mào)易港政務(wù)信用信息系統(tǒng)，歸集、整理和對外開放政府單位、司法機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公職人員信用信息。當(dāng)前政務(wù)誠信建設(shè)主要由政府自己建設(shè)、內(nèi)部使用，政務(wù)信用信息對外開放不足，政務(wù)誠信系統(tǒng)約束力與公信力較弱。海南省人大是海南省的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對海南省政府、司法機(jī)構(gòu)、公職人員有監(jiān)督管理職能，而海南省人大在海南政務(wù)誠信體系建設(shè)中屬于第三方，由海南省人大立法推動(dòng)建設(shè)既可以有效推進(jìn)海南自由貿(mào)易港政務(wù)信用信息系統(tǒng)建設(shè)，又能提升海南自由貿(mào)易港政務(wù)誠信體系的公信力與約束力。

2.建設(shè)綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫

信用信息數(shù)據(jù)庫是信用監(jiān)管和信用服務(wù)的基礎(chǔ)，沒有信用信息數(shù)據(jù)庫，社會(huì)信用體系建設(shè)就是無本之末、無源之水。海南社會(huì)信用體系建設(shè)起步晚、不完善，而《總體方案》對海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系建設(shè)的質(zhì)量和速度提出了高標(biāo)準(zhǔn)的要求。海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系建設(shè)要在借鑒歐洲信用體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮好中國政府集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，積極爭取在待出臺(tái)的《海南自由貿(mào)易港法》授權(quán)之下，通過立法支持以政府主導(dǎo)方式建立綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，成立公共征信服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營、維護(hù)綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，歸集、整理海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)公共信用信息、市場信用信息和金融信用信息等，為海南自由貿(mào)易港信用監(jiān)管、信用服務(wù)、信用市場提供信用信息數(shù)據(jù)支撐，夯實(shí)海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系基礎(chǔ)。

（二）做深信用體系應(yīng)用層

做實(shí)社會(huì)信用體系基礎(chǔ)層是為優(yōu)化信用服務(wù)供給夯實(shí)基礎(chǔ)，做深信用體系應(yīng)用層就是要擴(kuò)大信用服務(wù)需求。

1.開放信用服務(wù)市場

在全球信用服務(wù)市場上，市場化主導(dǎo)的美國信用服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的信用服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量最優(yōu)、競爭力最強(qiáng)。但是，高質(zhì)量信用服務(wù)市場的培育和優(yōu)質(zhì)信用服務(wù)企業(yè)成長耗時(shí)較長，難以在短時(shí)間內(nèi)滿足海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要，同時(shí)海南省目前不具備自主培育高質(zhì)量信用服務(wù)市場所需的經(jīng)濟(jì)體量，開放信用服務(wù)市場是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的不二選擇。2025年海南封關(guān)之前，要積極引進(jìn)國際權(quán)威企業(yè)征信機(jī)構(gòu)和信用評級機(jī)構(gòu)落地海南;2025年海南封關(guān)之后，要允許國際信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在海南自由開展業(yè)務(wù)。

2.建設(shè)信用信息與融資對接服務(wù)平臺(tái)

金融建立在信用之上，金融機(jī)構(gòu)對信用信息和信用服務(wù)的需求最為強(qiáng)烈，建設(shè)信用信息與融資對接服務(wù)平臺(tái)，可將海南綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫與金融機(jī)構(gòu)對接，推動(dòng)海南自由貿(mào)易港信用信息在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，從而可打破信息不對稱，提升資金供需雙方對接效率，降低金融機(jī)構(gòu)放貸成本和金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴難題。

3.以協(xié)議方式推進(jìn)信用信息在政務(wù)與公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用

以協(xié)議方式推進(jìn)政務(wù)機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與公共征信機(jī)構(gòu)的對接合作，輔之以行政力量的推動(dòng)，可以快速深化信用信息在政務(wù)領(lǐng)域與公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。一是可以為全過程的信用監(jiān)管提供一個(gè)全省聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)，將全省行政監(jiān)管事項(xiàng)的事前承諾、事中記錄、事后評價(jià)與應(yīng)用統(tǒng)一到一個(gè)平臺(tái)上來，支撐“失信聯(lián)合懲戒”。二是通過信用信息的協(xié)議共享，為政務(wù)機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)推出守信便利政策提供底層信用數(shù)據(jù)支持，推進(jìn)“守信激勵(lì)”在政務(wù)領(lǐng)域與公共服務(wù)領(lǐng)域真正落地。三是協(xié)議方式的信用信息共享與應(yīng)用，可以在行政強(qiáng)制政務(wù)機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)共享信用信息之外，為政務(wù)機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)向綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫報(bào)送數(shù)據(jù)提供內(nèi)在動(dòng)力。

4.以會(huì)員制深化信用信息在市場活動(dòng)中的應(yīng)用

日本會(huì)員制的社會(huì)信用體系模式，既有效保護(hù)了信息主體的信用信息，又深化了信用信息的共享與市場化應(yīng)用。海南自由貿(mào)易港借鑒日本模式，可以會(huì)員制選擇性推進(jìn)市場主體接入綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，提升市場主體向綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫報(bào)送信用數(shù)據(jù)的積極性，加快綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫對市場信用信息的采集，為守信者創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)、提供更多資源，做大信息主體“信用價(jià)值”，深化信用信息在市場活動(dòng)中的應(yīng)用，同時(shí)可有效管制信用信息濫用和泄露通道，更好的保護(hù)信息主體合法權(quán)益。

（三）做好社會(huì)信用體系保護(hù)層

美、日、歐三種社會(huì)信用體系模式中，一個(gè)基本的共同特征就是建立完善的社會(huì)信用法律體系，因此，完善的社會(huì)信用法律制度是對海南自由貿(mào)易港社會(huì)體系建設(shè)最好的保護(hù)。2013年以來，部分全國人大代表多次建議制定《中華人民共和國社會(huì)信用法》，2019年，社會(huì)信用立法列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但立法推進(jìn)困難重重。海南自由貿(mào)易港可以探索在《海南自由貿(mào)易港法》授權(quán)下，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、對接國際規(guī)則，加快海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用體系立法。通過立法明確信用信息采集、整理和使用規(guī)則;通過立法確定信用服務(wù)市場的監(jiān)督管理主體、賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán);通過立法規(guī)范失信聯(lián)合懲戒、鼓勵(lì)守信激勵(lì)，避免信用聯(lián)合懲戒濫用;通過立法強(qiáng)化個(gè)人隱私保護(hù)制度;通過立法加強(qiáng)信息主體權(quán)益保護(hù)，賦予信息主體的知情權(quán)、更正異議權(quán)、“被遺忘權(quán)（刪除權(quán)）”和主動(dòng)修復(fù)權(quán)。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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